专家型民警队伍建设的实践与思考

专家型民警队伍建设的实践与思考

通过对《专家管理办法》（北京监狱政府[2007]第79号）、《专家管理办法》（北京监狱发[2016]第63号）和2018年底北京监狱局提出的《专家管理办法》（修订稿）的调查。北京市公安局专家管理办法经过多次审查，但综合评价和激励机制的基本内容不完善。需要贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》一、专业公安绩效考核与激励机制存在的问题（一）狱政级管理类对专家型民警进行分类是组织评选、管理、考核等工作的基础。北京局的专家型民警分三个等级，即监狱级、局级、高级；五类岗位，即刑罚执行、狱政管理、教育改造、劳动改造和综合管理。虽然评选要求参评岗位与现任岗位一致，且累计有5年以上本岗位工作经历等，但在考核和激励的相关规定中，并没有针对不同岗位的考核与激励内容设定，体现出岗位分类设置的不够科学和不尽合理。1.专家型民警群体结构设置不够科学从截至2018年底已评出且在职的37名局级专家型民警岗位分布情况看，刑罚执行2人、狱政管理16人、教育改造17人、劳动改造2人、综合管理0人，显示出狱政管理和教育改造占比过高、刑罚执行、劳动改造、综合管理占比过低的失衡问题严重。这既反映出狱政管理和教育改造在监狱业务工作中的重要地位和绝对比重，也反映出单纯以监区民警的分管工作或是机关民警的所在科室等确立岗位和发展方向的岗位分类设置不够科学。这一现象在总量更多的监狱级专家型民警群体中也同样存在。而在专家型民警的培养使用相关规定中，刑罚执行、狱政管理、教育改造、劳动改造四类岗位的专家型民警可以在此四类岗位间交流；四类岗位民警调离四类岗位、综合管理岗调离本岗位的，都要经报备或报批。它表明制度设计认为，管教四类岗位对专家型民警素质能力要求是相通的，这与分类设置初衷相矛盾。2.对专业人员的激励和培训工作缺失在北京局的专家型民警管理办法中，对监狱级、局级、高级专家型民警设置了不同的考核周期和考核要求，但并没有针对不同岗位设置不同的考核与激励内容。如要求局级专家型民警在考核期内至少完成1项全局性的危难急重业务工作；至少在有国内统一刊号的公开出版物发表专业论文2篇；至少为民警培训授课2次以上等，都未体现出管教四类岗位之间的不同，也未体现出管教四类岗位与综合管理岗位的不同。而在激励相关的专家型民警称号取消规定中，则强调了专家型民警因个人原因调离所在的管教四类岗位、综合管理岗位的，经审批后取消专家型民警称号，体现了岗位设置对人才自主流动的限制，也体现了专家型民警素质要求和制度设计的狭隘性。除此之外，在正负激励的具体条款中，再没有涉及五类岗位的不同激励性条款。没有针对五类岗位的考核激励内容，表明五类岗位的设置一定程度上必要性和可操作性不足。（二）专家型民警会计人员专家型民警是一种称号及称号所代表的专业能力素质认定，并不是一种与行政职务、非领导职务、业务岗位等平行设置的职级或岗位，专家型民警会同时担任科长、监区长等职务并负责其他事务性、业务性工作。所以，对专家型民警的考核激励应有效区分针对所有民警的一般考核激励与只针对专家型民警的特别考核激励，并综合运用两种考核结果对专家型民警做出公正判断，作为激励之依据。但目前看，既有制度并没有进行有效界分，在操作上也存在失当之处。1.专家型民警是监狱级专业能力建设的特色以监狱级专家型民警为例，对监狱级专家型民警考核要求每年撰写不少于1篇有实践实用价值的专业论文或案例，至少担任1名青年民警的传帮带指导老师等。而在监狱对科职民警的相关要求中，也都有认领监狱级重点课题、担任新警传帮带指导老师的要求，甚至一些监区长每年承担并完成多项课题、担任多名新警的指导老师。监狱级专家型民警基本上都任正科、副科职，但具有监狱级专家型民警称号的只占监狱现职科职民警的1/5左右。相关的考核内容既没有体现出专家型民警与其他科职领导的不同，也没有体现出更高的标准与要求。同时，在专家型民警业绩考核中，虽然设定了业绩测评、岗位考察等环节，但具体内容上尤其是满意度测评上，并没有聚焦专家素养与贡献，不能有效区分是对其作为中层干部的满意度还是对于专家型民警专业能力与贡献的满意度。而这种问题，也是我国领导干部考核等方面的通病。2.般考核指向特别激励，而非公务员基本职务在专家型民警管理规定明确的两种称号取消的情形中，第二种情形是专家型民警业绩考核结果不合格、公务员年度考核不称职或基本称职或者受到党纪政纪处分的。对于专家型民警业绩考核结果不合格的取消专家称号体现了特别考核指向特别激励的对等性，而公务员年度考核不称职或基本称职，尤其是受到党纪政纪处分的，给予取消专家称号的处理是否恰当，就需要具体问题具体分析，而不是简单适用了。在监狱实践中，公务员年度考核仅因工作表现而被确定为不称职或基本称职的情形极少，更多的是作为受到党纪政纪处分的结果之一。而在被党纪政纪处分的常见情形中，既有对监管事故负主要责任、直接责任等情形，也有负领导责任、连带责任等情形。其中作为分管领导、主要领导等所负的责任，与其作为领导的履行“一岗双责”等能力与责任直接相关，而与其作为专家的专业素养与业绩并不直接相关，由受到党纪政纪处分而指向专家称号取消，有重复处罚、滥用处罚之嫌。（三）绩效考核内容不指向特定激励在绩效考核与激励机制的关系中，既应有指向特定激励的绩效考核内容设定，也应有不指向特定激励的绩效考核内容设定；既应有不必考核即直接享有的激励待遇，也应有必须经考核达标才能享有的激励权益。两者各说各话，缺乏清晰的指向性，就难以实现良性互动，难以达到专家型民警制度设定的最优状态。1.第三，应激励的结果在于获得相对应的待遇北京局专家型民警制度规定，专家型民警考核成绩分为良好、一般、不合格三个档次，并规定了划分良好、一般、不合格的量化标准。而在激励机制部分，除规定了专家型民警业绩考核结果不合格的，取消专家型民警称号外，对于考核为良好、一般的，则没有明确的相应激励，也可以认为只要达到一般及以上，不被取消专家称号，就是一种激励。显然，与考核采取召开汇报会、业绩测评、岗位考察等多种形式，投入大量人力物力的郑重其事相比，考核结果只是指向不被负激励，与最大程度地通过考核激发专家型民警的积极性、主动性、创造性的激励机制期待相去甚远。而既有的激励机制中，最有吸引力的正激励是基于获得专家型民警称号而予以晋升主任科员、副调研员、调研员；与之相对应的最有力的负激励就是取消专家型民警称号后相应非领导职务的调整。这种具有一次性、终身性的正负激励导致的结果就是专家型民警只要确保不发生受党纪政纪处分的问题即可保持专家称号和获得既定的待遇。没有针对特别考核结果的不同激励措施，专家型民警对考核结果是良好还是一般持无所谓的态度，既不利于专家型民警作用的发挥，也易使专家型民警队伍失去活力。2.既有队伍活力不足在当前的专家型民警激励机制设置中，最具激励效果的是监狱级、局级、高级的逐级参评晋升。但问题在于，一方面，高级专家型民警评选条件设置偏高，加上其他激励措施对副调研员、现职副处人员激励效果有限，导致到目前为止并没有评选产生高级专家型民警，使制度成为虚设。另一方面，则是缺少与逐级晋升的正激励相对应的警告保级和逐级降级的负激励制度设计，导致前述的专家型民警队伍活力不足。除晋级与获得非领导职务待遇外，专家型民警制度规定了上级部门遴选人才、干部调训、高层次人才培训、交流学习、挂职锻炼等均优先安排专家型民警；出版专著、开展课题研究，给予相应资助等。从近年的实践看，上级部门遴选人才、干部调训、高层次人才培训等机会极少，且具有一定的被动性，机会虽少且珍贵，但不具对专家型民警的普遍吸引力；而出版专著、开展课题研究等，专家型民警并不比理论骨干更占优势，而且基于专家型民警评选条件与指标的设置不当，绝大多数局级专家型民警并不具备独立撰写出版专著的能力，甚至不具备独立开展课题研究的能力。目前，除每年有分批参加市局与清华大学等高校组织的监狱管理人才培训班和赴外省市区监狱系统挂职锻炼外，大多激励措施处于无人适用的状态。无用即无效，表明专家型民警激励机制还确需完善。（四）绩效评估和激励机制的相关性尚未统一明确1.专业引领与专业建设相结合专家型民警管理办法规定，取得称号后担任副处职（含）以上领导职务的，经本人申请和组织审批，保留专家型民警称号及相应职级，不再纳入专家型民警队伍管理。而根据专家型民警管理办法的定义，专家型民警是指在监狱工作某一领域或岗位上具有丰富的专业知识、一定的理论研究能力和知识转化能力、实践经验丰富，工作业绩突出，能够引领和指导其他民警攻坚克难、创新工作的民警。也就是说，专家型民警是与领导干部不同的两种选拔和管理体系，专家型民警注重专业能力，领导干部注重管理能力。能当专家未必能当领导，能当领导也未必能当专家，两支队伍各按自己的定位发展，相辅相成才更有利于监狱事业发展。而前述担任副处职及以上领导职务的，可不再纳入专家型民警队伍管理，虽然有减轻领导干部压力和工作量的考量，但也有浪费领导干部专家特长，尤其是产生以专家型民警资质为跳板晋升现职的错误导向。专家素质与能力具有稳定性，担任了领导干部更应担负起引领监狱事业发展的责任，更应发挥好自身的专家特长。保留称号不履行专家义务，具有专家称号的处职干部与不具专家称号的处职干部一样对待，与专家型民警队伍建设引领监狱人民警察队伍专业化建设的设计初衷不一致。与之类似的条款是副处职（含）以上领导不参加监狱级、局专家型民警的评选，其强调的也是有了处职或处级待遇，就不必为只有主任科员和副调研员待遇的专家称号去努力了，而目前大多副处职干部恰恰需要补好专业素质不足这堂课。2.高级专家型民警在任职正处职领导方面难以落实经过十多年的运行，目前北京局已经评选产生且在职的局级专家型民警共37人，其中12人在获得局级专家型民警称号后担任副处职领导。局级专家型民警的晋升渠道或说是更具吸引力的激励措施是什么，是专家型民警激励机制设计急需解决的问题。从专家型民警制度设计看，局级专家型民警应沿着专业化建设的道路继续向高级专家型民警晋级，但高级专家条件要求过高与局级专家专业能力相对较低之间的矛盾，虽经多年实践仍未能改变。相对于晋级高级专家型民警，获得除调研员非领导职务待遇外与局级专家型民警并无明显差别的优先安排和资费支持，走担任副处职现职的道路明显机会更多、待遇更好，激励效果更足。这必然导致大多局级专家型民警无奈且理智地减少在专业研究方面的努力，而把更多时间与精力投入到如何能寻找并抓住机会担任副处职领导方面。高级专家型民警设置的条件高、名额少，局级专家型民警晋级高级专家型民警极难，而正处职岗位则相对条件不高、名额充裕，副处职领导晋升正处职领导相对更容易。且更进一步讲，高级专家型民警已是专家型民警制度设定的终点，而正处职领导干部还可以晋升副局级领导干部。总体比较下来，不管是给予主任科员待遇的监狱级专家型民警，还是给予副调研员待遇的局级专家型民警，转任正科、副处现职都是更好的选择。这种实践效果，与专家型民警制度设定的初衷或说是应有的目标设定和价值追求是相悖的。二、提高公安专业人员的绩效评估和激励机制的建议（一）专家型民警分类专家型民警管理应有高于监狱人民警察队伍建设的定位和视野，按岗位进行分类的制度设计却延续了一般监狱民警的行政管理思维，强化了部门主义和部门间的行政阻断。监狱工作的封闭性需要打破，监狱业务工作的专业化需要强化，作为强化专业发展的专家型民警队伍建设，应打破按具体岗位进行专家型民警分类并人为强化部门壁垒的封闭思维。同时，监狱工作的社会化，监狱学研究的强化，需要监狱人民警察队伍专业化建设与社会人才建设同步和融合。在当前的监狱民警招录中，已经有计划地加大对有法学、管理学、教育学、心理学、医学等专业教育背景人才的招录，因此，专家型民警的分类可分为管理类、教育类、执法类和技术类等。管理类既包括狱政管理岗位，也包括队伍管理岗位，其在突出管理专业技能的同时，也有利于其有针对性地加强管理学方面的学习和研究，并将现代管理理论和技术应用于监狱工作中，将罪犯作为特殊人力资源来管理和开发，有利于挖掘出罪犯适应并参与社会竞争的现代人力资源优势，调动罪犯自我管理、自我改造的积极性；将监狱人民警察的人才资源优势最大程度地开发出来，提升监狱人民警察队伍管理的专业化、科学化水平。教育类包括教育改造罪犯所需要的各种教学人才，其在突出教育改造工作专业化建设的同时，也有利于监狱自己培养的师资力量更有针对性地加强教育学方面的学习和研究，并与社会各种教育机构有效对接，尤其是纳入教师职称评审范畴，促进监狱教育类人才的社会化发展。执法类是包括刑罚执行、政工、纪检监察、法制部门等岗位主要从事执法执纪工作的专业性人才，其在突出法学专业背景和技能的同时，也有利于有针对性地加强对《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》《公务员法》《合同法》等所有监狱工作相关法律的专业化学习和研究，有利于推进监狱的法治化进程。技术类主要包括医学、财会、心理咨询等社会上具有通用性和专业性的人才，其既有利于调动专业人才考取执业医师、执业药师、执业会计师及不同等级心理咨询师等专业发展的热情，也有利于推进此类岗位的聘任制，吸引更多社会专业人才来服务监狱事业发展。（二）健全科学的专家型民警考核评价机制完善的绩效考核与激励机制设置既能够消除评选环节制度设置和操作不当等导致的问题，具有修正功能，也能够长期而持续地作用于专家型民警，促使其保持个人不断成长并发挥出应有的专家作用，具有增效功能；更为关键的是，其是加强监狱人民警察队伍专业化建设的试验田，具有象征意义和导向功能。专家型民警绩效考核存在的指向性不强、激励机制存在的吸引力不足等问题，一定程度上是监狱民警队伍建设和管理制度相对粗放、不够科学合理，绩效考核体系不够健全且操作性不强、评价精准度不高，激励机制缺乏针对性需求调研、对个体适配性不高等问题在专家型民警管理中的延续和放大。专家型民警绩效考核，既需要依托越来越完善的监狱人民警察、监狱处职领导干部绩效考核制度，也需要在明确专家型民警队伍建设目标追求的前提下，设置专门针对专家型民警的绩效考核制度。专家型民警参加监狱的日常考核、年度考核，是考核其作为监狱民警队伍成员之一的业绩表现；而专家型民警参加专家型民警的考核，则是重点考核其专业方面的水平业绩和发展潜力。因此，在合理设置专家型民警分级分类的前提下，针对专家型民警总量较小、要求较高的实际，设计针对具体等级类别的专家型民警考核规定，使不同等级不同类别的专家型民警在考核上体现出层级间的差异性，以强化不同层级专家型民警的功能定位。同时，针对每名专家型民警，尤其是针对局级和高级专家型民警，都应设定更体现个体能力素质和专业发展的类似于韩国高级公务员职务绩效合同制的考核模式。（三）制定有效的激励机制在专家型民警既有的激励机制中，既有一次性给予的重大激励即符合条件的直接晋升主任科员、副调研员、调研员等，由此可获得并长期享受与相应非领导职务相关的福利待遇；也有可重复给予的小而具体的实惠，如机会、资助等。既有正向的激励，也有取消称号及相应非领导职务调整的负激励。但一方面，因为非领导职务晋升的激励过于重大且具有持久性，导致相较而言其他激励措施都成为能得最好、不能得也无所谓的垃圾奖。另一方面，单一负激励的一次性兑现也易导致专家型民警把精力用于防止被取消称号的保守操作为上来，导致进取不足、创新不足。专家型民警的激励，既应避免过多抢占普通民警、一般科职、处职干部的发展机会，也应尽量避免激励的泛行政化和动辄与行政奖惩、行政级别等挂钩的简单化、粗暴化。因此，完善激励机制需要既从根本的行政化问题方面着手解决，在具体的激励措施改进方面，主要是做好专家型民警的需求调研，摸清每个人的激励需求点，有针对性地主动创造机会，供专家型民警自主选择，或是约定好完成特定的工作项目等之后兑现，体现业绩与奖励、考核与兑现的互动性。只有合适的才是最好的，只有与每个专家型民警个体需求高度适配，才能具有最好的激励效果。此外，在具体的负激励措施设计方面，也应改变手段单一、不能轻易使用、不具现实效果的问题。以取消专家型民警称号为例，应设置专家型民警称号的冻结、保级、降级等情形，对于因个人原因调离或因行政处分难以履行专家义务的，专家称号予以冻结，表明其虽不在专家岗位，但个人专家素质并未降低。对于一个考核周期考核不合格的，区分情况予以保留称号观察表现，如确实专业能力不足、专业素养不高的，如能力素质满足下一等级专家型民警的要求，则可以降低一个等级；如个人态度有问题或不接受降级等处理，则予以取消称号。类似操作的目的，是最大程度地用好每一名专家型民警的专业能力，最大程度地通过析责、免责保护创新的勇气与热情，尽量将针对专家型民警称号的操作与针对所有民警的一般行政行为有效区分，使专家型民警管理有一个相对独立且完善的制度环境。三、专家型民警绩效考核和激励机制方面存在的问题专家