我国民办高校章程文本表达的观测指标体系与分析

我国民办高校章程文本表达的观测指标体系与分析

一、大学章程建设是民办高校发展的重要内容私立高等教育是我国高等教育的重要组成部分。目前，私立大学和学生的数量为1.5%。2016年底全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》,对民办学校将实施非营利性和营利性分类管理,可以说这是我国民办高等教育改革发展的里程碑,民办高校如何迎接面临的机遇和挑战,准确定位,更好地实现大学的使命,最终实现科学发展,不仅取决于国家民办教育政策的顶层设计,更取决于民办高校自身的制度设计。作为连接外部制度环境与内部制度安排的纽带与桥梁,一个好的大学章程是民办高校健康科学发展的基础,是提高民办高校办学质量和水平的重要保障。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》将“加强章程建设、完善治理结构”作为建设现代大学制度的重要目标。完整的大学章程建设包括明确章程制定主体、完善章程文本内容、规范章程制定程序、建立核准监督机制等方面内容。而大学章程治理价值的发挥是以章程本体的科学性为根基的,但现在对于大学章程实施的外围技术性问题研究较多,而本体研究尚显不足二、重大事项大学治理变迁史纵观国外的大学章程,虽然在表述和内容上存在差异,但一般都明确了办学宗旨、办学形式和人才培养目标,确定了学校的名称与校址,规定了内部管理体制、大学重大事项的决策程序、举办者与大学之间的权利与义务、校长的权利与义务、教师的聘任与管理、教学事务及有关教师学术权利、学位的授予、学生事务、经费来源、财产和财务制度、章程修改程序等重大事项中国大学发展史可以说是一部国家政策主导下的大学治理变迁史。中国高等教育是“后发外生型”,大学内部治理结构及其模式的变迁,一直离不开政府的影响与作用,政府的政策一直是引导治理变迁的主要力量经过整理和比较分析国外一些典型的私立大学章程文本,以及国内经教育部核准的前三批公办高校章程的框架结构,依据国家民办教育相关法律法规规章中对章程建设提出的具体要求,结合民办高校自身的体制机制特征,本研究提出了我国民办高校章程文本表达的观测指标体系,(见表1)分为个性化内容、章程修改程序、财务资产、内部权力结构、内部权力运行、民主与监督共6个维度的一级指标,并进一步细化分解为20项章程内容要素,以此为分析框架观测我国民办高校章程文本表达的现状。三、分析私立高校章程文本表达的现状(一)有重点发展特色大学,有独立学院作根据教育部网站的数据,截至2016年5月30日,全国共有151所独立设置的民办普通本科高校。本研究选取了2008年以来经教育部批准设立的105所民办本科高校章程文本作为研究对象,这些高校的章程均在教育部网站进行了公示。在105所民办本科高校中,有48所是由独立学院转设而来,有56所是由高职专科升格而来,有1所为新建本科高校。批准设置普通本科高校的时间:2008年有14所,2009年有1所,2011年有29所,2012年有6所,2013年有10所,2014年有34所,2015年有11所。在105所民办本科高校中,有70所高校为“单个公司出资”,占66.7%,是最为普遍的举办者类型;有17所高校为“1名自然人出资”,占16.2%;此外,有6所高校为“多名自然人联合出资”,有5所高校为“多个公司联合出资”,有3所高校为“自然人与公司联合出资”,有1所高校为“多家国有企事业单位出资办学”,有1所高校为“非营利的社团法人办学”,有1所高校为“个人捐资办学”,还有1所高校未在章程中明确举办者名称。(二)“1”内容要素本研究按照表1中的20项章程内容要素进行章程文本分析,只判定章程中是否包含各项内容要素,而不判定其表述是否准确。赋予每项章程内容要素的分值为“1”,如果完全不包含其中一项内容要素,则记为“0”。据此,对于105所民办本科高校整体来说,每项章程内容要素的满分值为105分,即所有高校章程中都包含这项内容要素。(三)当前立法文本表达的分析1.章程中的要素为通过对105所民办本科高校章程的文本分析,形成每项章程内容要素的得分情况雷达图。(见图1)从图1中可见,各章程内容要素之间得分差距明显,在尚未判断章程文本的具体表述是否正确的情况下,对于章程应包含的20项内容要素,各民办本科高校普遍不健全,仅有8项章程内容要素得分在104分以上。其中,得分为满分105分的内容要素有4项,分别为“B1章程制定与修改程序”“C2出资人是否要求取得合理回报”“C3学校变更与终止的事由、程序”“D2董(理)事会等决策机构的产生办法、人员构成和职权”,也即105所民办本科高校章程中都对这4项内容要素做出了说明与规定;得分为104分的内容要素有4项,分别为“A1学校登记名称、简称、英文译名、办学地点、住所地”“C1学校资产的数额、来源、性质”“D3学校的法定代表人”“E1董(理)事会议事规则”,即这4项内容要素均仅有1所高校未予以表述。上述8项内容要素得分较高的原因为:一方面《民办教育促进法实施条例》第十四条对这些内容要素提出了明确要求;另一方面,我国民办高校绝大多数为投资办学而非捐资办学,而目前民办高校财产权的归属还不是很清晰,其财产来源主要是举办者的投入,这些财产在投入后就与举办者的其他财产分离而成为学校的法人财产。对于举办者来说,只有在章程中明确上述这些内容要素并通过董事会等决策机构实现对学校的绝对控制,才能确保自身的出资安全或者取得收益;而图1中得分较低的章程内容要素,则大多为举办者不重视或有意忽视的条款。2.章程文本内容趋同“A个性化内容”维度共包含3项章程内容要素,是学校章程中最能反映办学个性化的部分,充分体现了大学章程的方向引领。在这个维度中,得分最低的内容要素是“A3校徽、校旗、校歌等学校标识”,仅有11所民办高校在章程中进行了表述。之所以出现这样的现象,是因为我国民办高等教育发展起步比较晚,而大学的精神和文化需要长时间的积淀并在办学过程中不断凝练。所以,在现阶段此项要素可以暂不作为民办高校章程必须包含的内容。但是,从105所民办本科高校章程文本来看,除本维度下的内容要素外,体现学校自身特色的个性化内容普遍较少,各校章程章节相似、内容趋同,很多都是相关法律法规和行政规章所要求事项与学校情况的简单、机械结合,甚至有些学校办学理念、目标定位等能体现大学特色的方面也雷同。新制度主义理论认为,社会的法律制度、文化期待、观念制度作为被人们广为接受的社会事实,具有强大的约束力量,规范着人们的行为。这种合法性机制一方面导致组织间的趋同现象,另一方面使组织之间相互模仿学习3.民办高校章程文本存在的问题对于我国民办高校章程来说,本研究将“D内部权力结构”维度细化为7项章程内容要素,主要体现了民办高校多元性权力中的行政权力、党委权力和学术权力。从章程文本分析的结果来看,这7项内容要素得分差异较大,反应出民办高校当前内部权力结构的失衡状态。其中:得分较高的有3项,依次是“D2董(理)事会等决策机构的产生办法、人员构成和职权”得分105分,“D3学校的法定代表人”得分104分,“D4校长任职条件及职权”得分97分。通过这3项内容要素的较高得分,可以看到民办高校代表出资者利益的行政权力较强。而得分较低的内容要素有4项,主要体现了代表教师利益的学术权力和代表政府利益的党委权力偏弱。要素“D6学校学术委员会(或学位评定委员会)的组成原则、负责人产生机制及职权”得分84分,在105所民办本科高校中有21所高校未在章程中予以明确描述。我国《学位条例》第九条明确“学位授予单位应当设立学位评定委员会”;《高等教育法》第四十二条规定“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项”;《高等学校学术委员会规程》又进一步要求高校应依法设立学术委员会,健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织结构,并以学术委员会作为校内最高学术机构。根据以上规定,所有民办高校均应在章程中包含该内容要素,对于当前章程文本存在的问题,根本原因在于绝大多数民办高校均定位为应用型,科层制的自上而下的行政权力较强,而发现和更新高深知识的学术权力较弱,更加注重教育教学的高效和灵活运行,不太重视科研等学术工作。要素“D5学校党委的地位、作用及职权”得分81分,有24所民办本科高校未在章程中予以明确表述。早在2006年12月,中共中央组织部和国家教育部党组就下发了《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》,要求民办高校要建立健全党组织,切实发挥党组织的政治核心作用,并详细规定了民办高校党组织的七条主要职责,同时明确民办高校党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员。2016年11月,全国人大常委会审议通过了《关于修改民办教育促进法的决定》,在此次修法中增加了关于民办学校中党组织的活动和建设的规定,要求民办学校中的党组织按照章程规定开展活动,加强党的建设。2016年12月,中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》,进一步要求健全民办学校党组织参与决策和监督机制,推进党组织班子成员进入学校决策层和管理层,民办学校党组织书记应通过法定程序进入学校董(理)事会。而从目前民办高校的章程文本来看,这方面的文本表述尚存在诸多问题。要素“D7学校内设机构”得分74分,有31所民办本科高校未在章程中予以明确表述。学校内设机构是指学校各管理层级、系统之间的职责权限、管理的程序与规则。该项要素缺失的原因可能在于民办高校均处于发展的初级阶段,办学历史较短,很多高校组织结构尚不健全,绝大多数高校尚未实施校系两级管理体制,教育教学管理的重心仍集中在学校层面。要素“D1学校的举办者以及举办者与学校之间的权利、义务”是本维度得分最低的,仅得了45分,即105所民办本科高校中有60所在章程中未明确举办者对学校享有的权利及应遵守的义务。《民办教育促进法实施条例》第二章用了七条对民办学校举办者及其权利、义务等做了规定。在修改后的《民办教育促进法》中,进一步明确了“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”。因此,此要素本该是民办高校章程中非常重要的一项内容,需要各民办高校尽快在修订章程时予以补充完善。4.其他内部审计事项我国高校建立现代大学制度,必须建立决策、执行和监督三权既相互制约又相互协调的内部权力结构,同时要形成决策科学、执行顺畅、监督有力、运转高效的运行机制要素“E2校长办公会议事规则”,在105所民办本科高校中仅有20所在章程中进行了表述。这说明民办高校大多数对校长办公会议事规则并没有给予足够重视,而这与所有高校均高度重视的董事会议事规则形成巨大反差。根据《高等教育法》第四十一条规定,“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议”。此外,《民办教育促进法》第二十四条对校长职权做了明确规定,《民办教育促进法实施条例》第二十一条明确“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权”。因此,校长办公会是校长依法履行职权而经常性组织召开的重要会议,会议讨论、研究和决定学校教育教学、行政管理等工作的主要事项,部署学校日常工作任务,需要在章程中予以明确表述。要素“E3学校学术委员会(或学位评定委员会)议事规则”,是所有20项章程内容要素中得分最低的,仅有8所高校在章程中进行了表述。通过之前分析可以看到,在105所民办本科高校中,有84所高校在章程中对“D6学术委员会(或学位评定委员会)的组成原则、负责人产生机制及职权”进行了描述,但却仅有8所高校章程中有学术委员会(或学位评定委员会)议事规则的相关表述。这就会造成学术权力的行使难以落地。此外,对于本维度的关键词“会议议事规则”,按照各类会议动态开展流程,本研究认为可分为“会前筹备”“会中议事”“会后落实”三个重要环节,可再进一步细分为10项会议议事规则要素,即:“会前筹备”环节可细分为会议频次、会议通知、会议召集人、会议召开人数条件、会议请假制度等6项要素;“会中议事”环节可细分为会议决议投票原则、一般事项议事规则、重要事项议事规则等3项要素;“会后落实”环节可包括会议记录事项1项要素。如果按照这个定义来审视民办高校章程中已有的议事规则表述,均存在不完善的问题。5.民办高校章程的文本表达不多民主权力是民办高校多元性权力中除行政权力、党委权力和学术权力外的重要一极。本研究将“F民主与监督”维度细分为3项章程内容要素,分别是“F1教职工代表大学地位、作用及职权”“F2学生代表大学地位、作用及职权”“F3教师、学生权益的救济机制”,均是现阶段民办高校章程中容易忽视或弱化的内容要素。要素“F1教职工代表大会地位、作用及职权”得分82分,有23所民办本科高校在章程中未予以表述。我国《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》以及《学校教职工代表大会规定》等均对此有明确的规定,所有的民办高校均应依法建立以教师为主体的教职工代表大会,保障教职工参与民主管理和监督,但从民办高校章程实际文本表达来看,即便有相关表述,也大多是法律法规的简单复制,大部分高校只是明确了教代会的地位、作用,缺少职权和议事规则等内容。要素“F2学生代表大学地位、作用及职权”得分仅13分,即仅有13所民办本科高校在章程中有相关描述。学生是高校的重要利益相关者,教育部2005年2月颁布的《普通高等学校学生管理规定》第四十一条明确“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式,支持和保障学生依法参与学校民主管理。”教育部2011年7月颁布的《高等学校章程制定暂行办法》第十二条也明确指出:“章程应当明确规定学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则,以及议事程序等,维护学生通过学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”可见,该要素应该是民办高校章程重点补充完善的内容之一。要素“F3教师、学生权益的救济机制”得分88分,有17所民办本科高校在章程中未予以表述。而这一要素是广大师生最为关注的章程内容之一,《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《教师法》《劳动合同法》《高等学校学生管理规定》等对此已有很多明确规定。2016年12月国务院颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》对民办学校师生权益保障又做了进一步强调。因此,在民办高校章程中应进一步对这一要素加以细化明确。四、制度供给不足通过对上述105所民办本科高校章程文本的实证研究发现,我国民办高校章程的文本表达普遍存在章程内容要素不齐全、章程个性特色不突出、内部权力结构不均衡、内部权力运行不规范、民主监督机制不健全等五个问题。解决这些问题,应以国家对民办学校实施非营利性和营利性分类管理为契机,进一步加强民办高校外部制度的有效供给,健全民办高校的内部治理结构,完善民办高校学术组织的作用发挥机制,实现民办高校章程与内部具体规章的有效衔接。1.加强民办高校外部制度的有效供给。从制度供需的角度来看,伴随国家各级政府部门对公办高校制度供给的不断加强以及办学投入与扶持力度的不断加大,近年来我国公办高校发展的内在制度需求不断得到满足,而民办高校的发展却受到了“制度非均衡”的较大困扰。表现在两个方面:一是制度供给不足,即外部制度供给不能满足学校内在制度需求,如民办高校的法人性质、分类管理、产权制度、等方面尚存在诸多亟待解决的问题;二是制度供给过剩,即一些政府部门的制度冗余导致政府不同部门之间的制度互相矛盾,一些过时的制度仍在发挥作用,未能及时清除或变革,如土地、税收等优惠政策的落实问题。民办高校发展中面临的这种制度非均衡现象,导致政府部门提出的诸多政策得不到有效落实,民办高校在章程文本相关表述上无所适从,无法发挥承上启下的制度作用,给民办高校生存与发展带来严峻