PPP模式的理论基础

ppp公私合营模式基础知识这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题（如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等）均未涉足，因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见，法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。中国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。因此要着重加强人才的培养，培养复合型、开拓型人才，增强民营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。PPP融资模式的框架根据PPP模式的总体思路和城市轨道交通的特点，整个城市轨道交通建设PPP模式的框架包括以下7个部分。选择项目合作公司。政府部门根据城市轨道交通建设的需要，确立一家有资质、有实力的私营合作公司，该公司一般为财团或建筑经营企业，并与该私营公司签订特许权协议。确立项目。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作，共同完成项目的前期工作。成立项目公司。持有特许权协议的公司根据政府部门和私营公司共同确立的项目，组织成立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务。招投标和项目融资。项目公司在政府的监督下，可以将工程进行招投标，同时公共部门和项目公司合作进行项目融资，公共部门一般作为担保人出现，由于有政府公共部门的担保，使投资人的风险大为减少，融资的难度降低，提高了项目融资的成功率。项目建设。政府与中标人或该建筑经营企业本身对项目进行设计和施工建设，政府与其进行合作的同时也对其进行监督。运行管理。项目建成后，项目公司负责经营管理，政府部门根据协议和有关法律的规定，对项目公司的运行进行监督管理并予以一定的政策扶持。项目交接。特许权协议期满，承建商把项目移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所有。4、PPP模式的运作4.1PPP模式的运作方式在城市轨道交通建设中的基本运作方式可确定为BTO(Build-Transfer-Operate)和BOT(Build-Operate-Transfer)，但这不同于传统的BTO和BOT.在PPP模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段,与社会投资者共同参与项目的投资、建设、运营，共担风险、共享收益。现提出3种国内城市轨道交通建设的PPP运作方式下的BTO模式、SB-O-T(SubsidizeinBuilding，OperateandTransfer)模式及B-SO-T(Build，SubsidizeinOperationandTransfer)模式。后两种模式可参考文献[5].BTO模式。公共部门与民营企业共同确定项目后，由私营企业(一般为投资财团)负责整个城市轨道项目的建设与融资，政府负责监督和协调，建设完成后将项目转交给政府，政府再将整个项目和轨道沿线土地的开发及使用权租赁给该企业，项目成长期内象征性的收取或不收取租金，为其实现合理的投资收益提供保障。在此期间内，企业利用沿线的区位优势对土地进行开发，对轨道交通主业与沿线开发进行培育，从而形成房地产热销一客流需求递增一轨道交通市场活跃一沿线房产再热销的良性循环，从而为在租期到期前回收成本并且实现盈利奠定基础。在项目的成熟期，每年根据项目公司的经营情况收取一定的租金，防止产生超额利润。租期满后可以续租。此方式的优点是减轻政府的负担，促进公共交通的发展，建立有效地轨道建设项目的市场化收益机制，同时有利于城市进行点轴式开发，以及引导城市空间可持续发展。难点是对民营企业的要求特别高，项目的成长期和成熟期无法准确划定，难以确定恰当的租金率，同时相关的法律、法规及操作规则还有待于完善。SB-O-T模式，又称前补偿模式。将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分：公益性部分，包括车站、轨道、洞体等土建工程；盈利性部分，包括车辆、信号等设备的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而盈利性部分则由民营企业出资成立的PPP项目公司来完成。项目全部建成后，与民营企业签订特许经营协定，在项目成长期，政府将公益性部分无偿或象征性的租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益。在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时，防止民营企业的超额利润。项目特许期满后，PPP项目公司无偿将项目资产移交政府或续签合同。B-SO-T模式，又称后补偿模式。在共同确定项目后，由民营企业负责投资、建设和运营。政府以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贝乩政府以运营期内客流量的年平均增长率(用a%表示)为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予民营企业相应的补贴；如实际客流量达到预测客流量的1+a%以上，超出部分将由政府部门和民营企业按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以3年为一个周期进行调整。目的是控制民营企业产生超额利润和保证其正常收益。基于PPP工程采购模式的工程项目的参与方及其合同关系2.1PPP项目的各参与方PPP项目的全过程涉及众多参与者：政府公共部门、私营部门、项目公司、银行和金融机构、保险公司、用户，还包括各种工程承包商、分包商、供应商等。李启明［1］等将参与方归纳为三大类：政府公共部门、私营部门和金融机构。2.1.1政府公共部门政府公共部门不仅指发起项目的部门，还包括与项目相关的各个政府部门，如财政、建设、环保、规划以及政府咨询机构等。在PPP项目中，政府公共部门主要负责审批项目方案并给予政策支持；发起项目的部门向相关部门申报项目，获得批准后招标选择项目公司负责项目的建设，同时商榷特许经营许可和可提供的优惠条件［1］。2.1.2私营部门参与公共基础设施项目建设融资的私营部门是一个泛指的概念，它可能是社会资本、私营企业、国有企业、外资企业等经济组织，也有可能是个人［3］。私营部门应当具有足够的资金实力或资金来源，同时还要拥有对所承担项目进行全生命周期管理的丰富经验和管理能力。一般而言，私营部门还包括由私营部门组建或由私营部门与公共部门联合组建的项目公司（或特殊目的公司，本文将其统称为项目公司）。项目公司选定的设计商、工程承包商、材料和设备供应商等也属于私营部门，它们彼此间以合同作为维系和约束。2.1.3金融机构PPP项目参与者中与资金有关的都可以归到这一方，包括提供贷款的银行、保险公司、担保公司、国内外资本市场及其他金融机构［L］。项目建设期资金和流动资金由一般的商业银行提供，长期贷款更多依赖于国内外资本市场，包括开发银行、证券市场和债券发行。此外，辛迪加财团融资和租赁融资也是重要的融资渠道［1］。对于不同类型的PPP项目，融资渠道要根据实际情况进行选择，因而对可能参与的金融机构也需视情况而定。2.2PPP项目参与方的合同关系PPP项目三大参与方之间的合同关系比较复杂，所涉及的合同类型很多，可梳理归纳为以下几类：2.2.1特许权协议特许权协议是公共部门与私营部门之间的合同协议，公共部门通过特许权协议将本应由政府控制的基础设施项目的特许权授予私营部门，在一定时期内由组建的项目公司进行项目建设和运营。特许权协议是开发项目的基础，它是PPP项目的核心合同文件，规定了公共部门和私营部门之间的权利义务关系。公共部门通过特许权协议将部分风险转移给私营部门，实现风险分担。2.2.2融资/贷款协议通常私营部门的直接投资和公共部门投入的资金形成项目公司的资本金，构成项目的直接融资部分；项目的间接融资部分是由贷款、租赁或由其他方式筹集的资金构成的，它们合在一起组成项目的总投资［4］。直接融资部分主要是通过私营部门之间或私营部门与公共部门之间签订股东协议实现的，间接融资部分是通过金融机构与目公司之间签订的贷款协议或其他融资协议实现的。2.2.3咨询合同政府公共部门在工程建设方面的专业知识较欠缺，对于PPP项目，公共部门在确定合作的私营部门之前，要先选定一些咨询公司或评估事务所为其提供招标、合同管理等方面的咨询服务，协助其确定融资方案和选择合作伙伴。同样，在项目建设阶段，项目公司也需要向一些咨询公司进行专业咨询，如造价咨询、监理咨询等。建设工程合同与运营管理合同在项目运作过程中，项目公司在需要雇用具备一定施工经验和管理能力的承包商和运营商进行项目的建设与运营，一般可通过固定价格的交钥匙合同进行聘用。通常建设和运营承包商由不同的公司分别承担，但也可以由同一公司独立承担。有时项目公司也可以兼任项目的建设商和运营商，只要其具备承包经验和管理能力。保险/担保合同保险公司与项目公司签订保险合同，对项目运行中各参与方都不愿或不能承担的风险进行保险，如战争、地震等不可预见风险。担保合同主要包括两类:一类是政府作为项目担保人，以政府财政资金作为抵押或以其他形式（安慰函等）向银行提供担保，以取得贷款的担保方式;另一类是PPP项目的其他有关参与方出具的由银行、企业或担保公司开出的履约保函，保证项目的贷款按时归还、项目的正常建设和运营。3.3.2融资结构PPP模式作为一种特殊的融资方式，其融资结构是影响项目实施成果的关键因素。这里所说的融资结构有二层含义:一是指项目直接融资部分与间接融资部分的比例，二是指项目公司的股权结构。股权结构对项目的实施效率起着重要的影响，项目公司股东权益结构合理化有利于控制风险、提高项目成功的概率。例如，政府公共部门对项目公司控股时，会为项目的顺利实施提供更好的政治和资金保障，但也会给私营部门带来权益损失风险［9］。股权结构设计作为合同体系结构设计的构成内容，其设计的合理性直接影响合同结构体系设计的效果。所以，进行合同结构体系设计时要重点考虑股权结构的设计。3.3.3风险分担PPP项目的特点表现为投资规模大、建设周期长、风险因素多、合同关系复杂等，其区别于传统工程采购模式的一个本质特征是:政府公共部门通过特许权协议将本该由其全部承担的风险向私营部门转移一部分。PPP项目能够取得成功的一个至关重要的因素是项目各参与者之间合理的风险分担［10］PPP项目的风险分担主要通过合同的形式来实现，合同结构体系设计的过程实际上就是项目风险分配的过程oPPP项目普遍存在的一个问题是政府公共部门希望将所有风险都转移给私营部门，而私营部门则认为PPP项目存在着巨大的风险而不愿意承接此类项目［ll］o这对PPP项目的实施是非常不利的。因此，在进行合同结构体系设计考虑风险分担问题时，应遵循如下的分配原则:由对风险最具有控制力的一方，即最能评估和管理风险的一方或最能规避和承担风险的一方承担［11］。按照这个原则，应该把建设经营风险分配给私营部门，将政策、法律等风险由更具控制力的公共部门来承担。3.3.4特许权协议特许权协议是政府方和私营方合作的基础，也是构成项目合同包（包括融资、建设、咨询等复杂合同系统）的中心，是项目实施所需的整个合同体系的基础［6］。从上述四个个案例都可以看出，只有特许权协议确定后，才能进行其他一系列合同的签订。该协议的好坏对PPP项目的成功与否起着决定性作用，进行合同体系结构设计时要重点考虑特许权协议。4结语本文通过对“鸟巢”、英法海峡隧道等典型案例的分析，针对两种典型情况，总结了基于PPP工程采购模式的工程项目合同体系的基本结构，同时阐明了PPP项目进行合同体系结构设计时，应该考虑区别于传统工程采购模式的影响因素。值得指出的是，PPP模式在我国基础设施建设中的应用越来越广泛，采用这种模式的项目也越来越多，但不同的项目都有其特殊性，因此，在进行合同结构体系设计时，一定要根据具体项目的特点来具体分析。合同结构体系设计涉及的内容非常多，尤其是对PPP项目而言，但因篇幅有限，本文只对合同体系图和体系设计的影响因素进行了重点说明。至于如何进行合同结构体系设计等内容，以后再进行进一步的研究。参考文献

政府和社矣资本合作项目山政府或社矣资本发起，以政冊发起为:仁(1)或府发起.政府和社金蜜本合作中心应U责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项戸。行业主骨部门可从国侧经济和社袅农展规划段行业专项规划中的新起、改建项舁或存量公共资产中遴选潜在项|丨°(刃社会资本发起“社会资本应叹顶冃述仪书的方式向政府和社金资本好作中心推柠潜在政府和礼会资本仔作顶FU•项B筛选政府和社会资木合柞项Htf］政府或社会资木发起，以政冊发起At.财政部门（政府和社会资本合作中也）会同行业丄骨部门，对潜在政府和社会资木合作项冃进行评佔师选，确定备选项财政部门〔政府和社会瓷本合作中心）应根据蹄选结果制定项目年度和中期开发计划°对于列入年度开发计划的顼目，项订发起方应按财政部门（咳府和社会资本合作中心）的耍求捉交相关喘料"新建、改建项丨1应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案：存量项冃应捉交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案.投资规模较大、需求长期穏定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用卩pp模式.•物有所值评价财政部门政府和社金资本合作中心会同行业主曾部门，从定性和定対两方面开展物有所值评价工作°定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评怵重点关注项目采用政府和枕会资本合作模式打釆用政府传统采购模式相比能否増加供给、优化凤险分配r捉髙运管效率、促辺创新和公平竞争孵。定虽评价主婆通过对政府杓社会资本合作项冃全牛命冏期内政府支出成本现值与公英部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判斯政府利社会资木合作模式足否降低顶II全生命周期成本。•财政承受能力论证为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项R全生命周期内的财政支出、政府债务等因索，对部分政府付踏或政府补贴的项目.开展财政祇受能丿J论证，每年政府付费或政府补贴等财政支岀不得超出当年财政收入的一定比例。•纽织实施机构按恿地方政府的柑关喪求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作為政府授权的项口实施机构.在授权范曲内負责卩呼项丨丨的请期评估论证、实施方案编制、件作伙伴选祥、项目合同签订、项日组织实施以及合作期満移交答工作b皤虑到PPF运作的F业性，通常情况下需要聘请FTF件询服务结构“项目组织实施通常会建立项目领导小组和T.作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小纽员责项目公司的具休开展f以PPP咨询服务机构为主耍组成.项目实施结构需要制定T.作计划，包含丁作阶段、具休「.作内容、丈施主体、预计完成时间等内容口•尽职调查项日内部调査项日实諭机构拟定训研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目口身三亍方面把握，主要包括政府坝目的批文和授权书"国家、省和地力对坝冃的关丁土地、稅收等方闻的优忠政策、特许经営和收沿的相先规定等*补会经济炭展现状及总体发展规划、与项H有关的市政基础设诞建设惜况、建设规划、现有管理体制、现有收:费悄况及结算利调整机制等；项1T川衍性研究报告、环境酸响评怖报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设惜况、项口用地的征地情况等"外部投资人调査报摇项日呈木情况、打业现狀、发展规划等，与濟在投资人迹行联系沟通，获得潜在投资人的投资怠愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运莒能力、坝目诉求等因素进行分析研究「与潜在合适的投整人进行沟通.组织调硏及右察・■b■v■■™-j~y♦实施方案编制通过前期的调査研究及分析论证，完成项目招商实施方案編制。折商实施方案上要内容；（一）项H概况项H槪况主建包括基木情况、经济技术折标和项目公司胶权情况等。（:.）凤险分配基本框架。按照风险分配忧化、风险收益对等和凤险可控等原则，综合曙虑政府风险管理能力、项H回报机制和市场凤険管理能力等耍素，在政府和社会资本间合理分配项R风险*（三）PFP运作模式卩PP运作按式主翌包插委托运莒、管理合同、建设-运莒-移交、建设-抑何-运莒、转让运营-移交和改建-运营-移交耶。选择适合的模式至关車耍！（四）交易第构交扇结构主耍包括项冃投融资结构、同报机制和相关配套安排。项冃找融资结枷丄要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项日脱产的形成和转務等。项冃回报机制•卞喽说明社合资本取得投资回报的整金来源，包括便用者忖费、可行性缺口补助和政府村费等支村方式。〔五）合同休系合同体系主要包括项丨|合同、股东合同、融资合同、工稈承赳合同、运营服务合同、原料供应合同r产品采购合同和保险合同等-项II合同足其中绘核心的法律文件。（A）监管架构。监管架构主耍包括授权关系和监许方式。授权关系主耍是攻府村项目实施机购的授权’以及政冊直接或通过项丨1实施机构对让会協本的授权；疽管方式卞慣包括糧约管理、行政监管和公众监督等。（-t）采购方式选择采岖）方式包括公开招标、竞争性谀判、邀谓招标、竞争性磋商和单來源采购，项目实施机构应根据项仃采购需求特点，依法选择适当采购方式。•实临方案审核为提尚工作效率’财政部口应为会同和关部门及外部专壕建立叩P项11的评审机制、从项H建设的必耍性及合规性、ITF模式的适用性.财收承受能力以段价格的合理性絆方而，对项I丨实施方案进行评估，确保“物有所值”,评估通过的由项｝:实施机构报政府审孩，宙核通过的按照实施方案推进"‘illP^an^j•项目预审项H雲施机构应根据项目需亞准备资格预审文件，发布资格预审徃告，邀请社会资本和与直合作的金融机构参与资格预审，验证项冃能育茯紂社癸资本响应和实现充分竞爭，井将资序预审的评申报告提空财政部门（政府和社套资本合柞中心）备案B项n有$嫌以上社会整木通过资格预审的，项【I实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项h通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实就机构应在实施方案调整后車新组织资格预审；项冃经貶新资榕预训合格杜会资本仍不够3家的，可依法调整实恼方案选择的采购方式"瓷格预审公吿应包牯锁目授权主体、项目实施机构和刃IH名称、采购需求、对社会资木的资格要求、足否允许联合体参与采购活动、拟确定参•与竟争的合格社会资木的家数和确定力袪，以及社会资木捉空資榕预用申请文件的吋间刑I地点.捉交资格预中申请文杵的时间自公告发布之日起不得少尸垢个工作♦项H采婀文件编制项口采购文件应包括采购邀谓、竞争者须知（包括密対.签訝、盖章咙求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、釆购方武、政府对项目实就机构的授权、实施方案的批镇和项目相关屮批文件、采购程序、响应文件编制要求*提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评W标时、政府采购政策礎求、顼H合同草案授其他法律文本等。•响应文件评审项目PPP运作需建立方案评宙小细。评审小组由顼Id实诙机构代表和评审专家共巧人以|-.单数组成.其中评用专彖人数不得少于评审小组成员总数的2/龍评中专家可以山项目实施机构自行选定*但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项冃实施机构代表不得以评审专家身粉参加项冃的评审」•谈判与合同签署项R实施机构应成立专门的采购结果确认谈判T作组.按照候选社会资木的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判■率先达成一致的即为中选若。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款.不得与排序在前但已终止谈判的社会協本进行再次谈判*搠认谈判完成后，项目实施机构应©中选社会资木笔署确认谈判备忘录.井将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈和备忘录拟定的合同文本斑行公示，公示期不得少于5个工作H°公尔期满无异议的项tl合RL应在政府审核同意后’由项日实施机构与屮选杜会资車签署。需婆为项目设立专门项冃公司的，待项目公司成立后，巾项冃公司与项目实施机构重荻签罟顼目合同’或签署关于承继项日合同的补充合同*•项目公司设立社会资木町依法设立项tl公司。政府町指定相关机构依法参般项目公司口项目实施机构和财政部门〔政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项E1合同釣定，按时足额出资设立项目舍司°•项丨【融资管理项bl融協巾社会资木或项目公司负责。杜会资木或项H公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同维订和融资交割等T作。财政部门（政府和补会资木合柞中赴〉和项丨丨实施机构应做好监督管理工作，防上作业债务向政府转樓.*♦绩效监测与支付社会贽本项M实施机构应根据项冃會同约定.监督社会资本或项冃公司般行合同义务，定期监测项目产出绩效指标.编制季报和年报，井报财政部门（政府和社会资本合柞屮心）备案。项目令同屮涉及的政府支何义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑.纳入同级政府预算.按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公同及时足额支付。•中期评估项冃实诫机构应每3弋年对项||进行中期评佔，巫点分析项冃运行状况利项H合同的合规性、适应性和合理性；及时评估己发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心〉备案。尹ppp项目移交尹ppp项目移交ZenithCunsuiting/项H移交时，项H实施机构或政府指定的芽他机构代表政陆收回项H合冋约定的项/项F1合同中应明确约宦穆交形式、补偿为武、移交内容和穆交标准“移交形式包活期満终止移殳利捉前终止移交；补偿方式包括无偿移交柯有偿移交：移交内容包括顶口资产、人员、文档和知识产权等’移变标准包括设备完好率和域轲可使用年限等抬标。/项冃实施机构或政府柿定的苴他机构应组建项冃移交工柞纽，根据项M合同釣定与社会赞木或项目公司礁认移交悄形和补偿方式.制定资产评佔和性能测试方案*/社会资木或项仃公司应将满足性能测试要求的项H资产、知识产权和技术法律文件.连咼资产洁讯移交项冃实施机构或政府指定的具他机枸，办姿法律过户和管理权移交手如社会资木或项H公司应帕合做好项目运営平稳过渡相关工作・/项冃移交完成后，财歧部门（政府和社会资木合作中贮）应纽织有关部门对项冃产出、成木效益、监管成效、可持续性、政府和社会资木合作模式应用等进行绩效评愉,并按*［关规定公开评价給果口关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金〔2014〕113号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，现印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，请遵照执行。附件：政府和社会资本合作模式操作指南（试行）财政部2014年11月29日附件：政府和社会资本合作模式操作指南（试行）第一章总则第一条为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件,制定本指南。第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。第三条本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。第四条财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。第五条各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。第二章项目识别第六条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。（一）政府发起。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（二）社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。第七条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。第八条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。第九条为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。第三章项目准备第十条县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。第十一条项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：（一）项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。（二）风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。（三）项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。（四）交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。（五）合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。（六）监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。（七）采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。第十二条财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。第四章项目采购第十三条项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。第十四条资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。第十五条项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。第十六条评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。第十七条项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：（一）采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。（二）资格审查及采购文件发售。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。采购文件售价，应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。采购文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。（三）采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。（四）响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。第十八条项目实施机构应在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。第十九条项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。第二十条项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。第二^一条确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。第二十二条各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。第五章项目执行第二十三条社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。第二十四条项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。第二十五条项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。第二十六条项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。第二十七条社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。第二十八条在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。（一）合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。（二）违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。（三）争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。第二十九条项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。第三十条政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。第三十一条政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。第六章项目移交第三十二条项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。第三十三条项目实施