我国环境纠纷解决途径的现状与思考

我国环境纠纷解决途径的现状与思考

中国的污染从东部流向西部，从发达地区转移到欠发达地区，从城市向农村地区转移。环境纠纷的数量和频率远远超过了预期。如果我们不能有效地解决这些冲突，就会影响社会的稳定和和谐。因此,建立行之有效的环境纠纷处理制度,已成为我国环境保护管理的当务之急。近年来,我国环境纠纷数量不断上升。据历年《环境统计公报》数据显示,仅是全国各级环境保护行政主管部门(以下简称环保部门)每年受理的环境纠纷数量就从2001年的35.4万件增长到2010年的67.7万件,增幅较大。妥善解决已出现的大量环境纠纷是缓释环境问题的有效手段,对贯彻国家的环境保护基本国策以及配合中央构建和谐社会的宏观战略具有重要意义。环境纠纷解决渠道现阶段的环境纠纷解决途径主要包括当事人和解、人民调解委员会调解、环保部门行政解决、诉讼和仲裁。广东省翁源县“癌症村落”、四川沱江污染事故等案例说明环境纠纷解决渠道目前并不畅通,现有的纠纷解决途径无法对受害民众提供充分而及时的救助,引发了民众的不满与抱怨。环境纠纷解决制度及其运作存在的问题主要表现在以下几个方面。延长环境纠纷诉讼制度迄今为止,我国还没有一部关于环境纠纷解决的专门法律。《环境保护法》、《水污染防治法》和《海洋环境保护法》等环保法律关于环境纠纷解决制度只有零散、简单且粗糙的规定。以《环境保护法》这部我国的环境保护基本大法为例,仅有第41条提及环境纠纷可以寻求环保部门的行政处理和诉讼解决;第42条针对环境纠纷的特殊性,把当事人因环境污染损害提起民事诉讼的时效期间从《民法通则》规定的2年延长至3年。立法不健全使得不管是环保部门的行政处理,还是人民法院审判环境侵权案件的程序、结果等均具有很大随意性和不确定性,环境纠纷的解决变得非常困难。环境监察机构职能发挥较多各级环保部门解决了社会生活中大量的环境纠纷,是最主要的环境纠纷解决者。然而,我国没有专门的环境纠纷行政处理机构、人员和经费,纠纷解决是由环保部门下属的环境监察机构在环境行政执法工作之外附带承担。而在实践中,环境监察机构本已担负了较多职责,如现场行政执法、征收排污费、监察污染源、监察生态环境和建设项目等。此外,我国在环境监察的机构设置和人员编制方面未设乡镇一级,只有部分乡镇有专职或兼职环保人员,这意味着广大农村地区的环境纠纷只能通过县一级环境监察人员解决。调查发现,繁重工作量和有限工作时间的冲突使得监察人员对纠纷解决工作抱怨不断,投入精力有限。这大大影响了当事人特别是受害者对环保部门纠纷解决工作的满意程度。环境监测受委托的自由选择权监测数据或根据监测数据作出的鉴定结果是处理环境纠纷的重要证据。环保部(原国家环保总局)颁布的《污染源监测管理方法》第15条规定,各级环境保部门所属的环境监测站可以接受环境污染纠纷当事人的委托进行监测。该行政规章中使用了“可以”而非“应当”一词,故环境监测站拥有是否接受当事人委托的自由选择权。在我国,绝大部分环境监测都由环保部门所属的环境监测站进行,一旦污染受害者的监测请求被监测站拒绝,基本上没有其他途径获得有效的监测报告。即便监测站接受委托,很多时候也以监测数据需要保密为由不提供给委托人,使得受害者的取证能力大打折扣,特别是在诉讼中,受害者容易因为证据不足无法证明污染者造成了损害而败诉。律师替代环境诉讼程序的必要性除了司法救济的先天缺陷以及受害者法律意识和权利意识欠缺不愿提起环境侵权之诉外,影响受害者提起环境诉讼的现实因素主要包括两个:一是律师介入不够;二是费用问题。环境侵权之诉和其他民事诉讼有很大不同,其复杂性、专业性决定了只有律师才能较好地把握诉讼程序中关于较长的诉讼时效、举证责任倒置、无过错证明原则的采用等规定,受害者只有在律师的专业帮助下才能更好地与处于强势地位的污染者抗衡。目前在我国,具有环境法专门知识并主要代理环境侵权案件的律师少之又少,这影响了受害人提起环境诉讼的信心和能力。除此之外,诉讼费用也是一个相当现实的问题,案件受理费、律师费、鉴定费等费用相当高昂。有调查显示,诉讼费用是农村环境污染受害者提起侵权之诉最大的难题。生态环境污染受害者救济的出路根据中国的国情特点,笔者认为,引导、发掘传统救济方式如人民调解,推动现代救济方式的发展如行政解决、诉讼和仲裁,形成一个本土化、综合性的环境污染受害者权利救济体系,是可行的出路。具体建议如下:明确环境纠纷处理的程序、方式和效力关于“环境纠纷处理法”的内容,提出以下构想:一是将环境纠纷解决的常规途径明确化。明确规定环境纠纷的解决途径包括和解、调解、环保部门行政解决、诉讼和仲裁5种。到目前为止,环境仲裁制度尚未在我国正式推行,表现为既无单独制定的环境仲裁法律法规,也未设立专门的环境仲裁机构。但全国各地已经进行了一些环境纠纷仲裁的尝试活动,例如苏州市环保局在市中级人民法院的业务指导下,就苏州电容器厂废水污染居民水井纠纷正式开展仲裁试点,处理效果较好。因此,应该将仲裁正式纳入“环境纠纷处理法”的框架。二是具体规定环保部门行政处理的程序、方式及效力。可以借鉴环保部(原国家环保总局)1996年制定的内部规章《环境监理工作程序(试行)》中对环境污染纠纷调查处理程序的规定,将处理程序分为登记立案、调查核实、调解处理、结案归档4个环节。在调解方式的基础上增设行政裁决方式,并赋予二者不同的法律效力:行政调解达成的调解协议经过法院审查后可以直接作为受害者申请执行的依据;而行政裁决因为带有较强的单方性和强制性,应该赋予不服行政处理决定的当事人在一定期限内(如30天)向人民法院提起民事诉讼的权利,在这一期限内未提出异议,行政处理决定就发生效力。当案件被人民法院接受后,该民事诉讼只能在污染者和受害者之间进行,作为纠纷解决者的环保部门不应作为被告参加诉讼。三是完善环境诉讼程序的规定。其一,拓宽起诉人的资格,在不特定多数人组成的受害者群体起诉的案件中推广代表人诉讼。其二,将有关法律和司法解释如《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》等中涉及环境侵权案件的证据规则正式吸纳到“环境纠纷处理法中”。其三,对停止污染侵害的方式、损害赔偿的计算作出明确规定。其四,取消或延长3年的诉讼时效。因为环境侵权行为过程的复杂性、损害后果的渐进性和潜伏性使得3年的诉讼时效不足以保护受害者的权利。专司纠纷解决机制在各级环保部门之外设置独立的纠纷解决机构是一种理想选择,但受经费、人员等条件制约短期内不甚现实。短期内较具操作性的办法是在县级及其以上环保部门的环境监察机构中配置专司纠纷解决的环境监察人员。一时之间如果某些地区的环保部门在增加编制、新进专职人员等方面存在困难,也可以由环境监察机构现有工作人员轮流专门负责纠纷解决。为了保证广大农村地区的环境纠纷得到及时解决,另需在乡镇设置数名或至少1名专职环保人员,负责该农村片区的纠纷解决。上述做法的目的是保证环境纠纷的行政处理工作具备起码的专门性和相对独立性,进而保证纠纷解决结果和过程的公平与公正。环境监测应当规范的情形不少环境法学者指出,立法应当规定环境保护部门所属的环境监测站负有接受污染纠纷当事人委托进行监测并提供监测报告的义务,只要当事人请求,监测站就必须进行监测。笔者赞同该观点,但基于现阶段环境监测站监测能力有限、监测工作量较大的现实,建议将监测站应当监测的情形限制为:当事人对纠纷解决人员凭经验或根据初步监测做出的认定结果不服进而提出监测请求。同时,对应负环境污染责任的当事人收取监测费用,由政府先行支付,当确定某一方当事人应负环境纠纷责任时,再由该方当事人负担该笔费用并负责返还政府。这样规定主要是考虑到实践中提出监测请求的多为处于弱势地位的受害者,如果规定由监测请求者即通常是受害者垫付较为高昂的监测费用,将对其权利保护非常不利。民事法律援助的事项在律师资源获得成本高昂的现实条件下,为增强受害者维护自己合法环境权益的信心和能力,在环境诉讼中普遍引入法律援助具有可操作性。根据现行《法律援助条例》第10条的规定,民事法律援助的事项主要包括:依法请求国家赔偿的;请求给予社会保险待遇或者最低生活