论国家或私人实体的国际赔偿责任

论国家或私人实体的国际赔偿责任

一、跨国污染损害的赔偿原则国际赔偿责任是指除非法律禁止行为造成的损害责任，也称为国际损害责任或跨境损害责任，是指由其管辖或支配下的个人或实体在国内部门或其管辖范围内违反一项国际法律和禁令的事项造成的重大跨境污染责任。随着科学技术的发展,人类利用自然能力的增强,国家自身或者在其管辖或控制之下的私人或实体的活动造成的跨国污染损害也频频出现,比如1986年苏联切尔诺贝利核电站事故和瑞士桑多斯制药公司污染莱茵河事件、2000年罗马尼亚金矿氰泄漏污染多瑙河事件、2005年中俄松花江水污染事件等。而跨国污染损害一旦发生,其破坏性后果也令人触目惊心。这些活动造成的跨国污染损害往往是由国际法不加禁止之行为所引起的,起源国或者民事行为人既无故意也无过失,或者没有故意或过失的确切证据。因为高度复杂的工业活动带来了造成重大污染损害的高度风险,起源国有时即使尽了适当管理和监督的义务,这种国际法不加禁止的活动所造成的损害可以减少,但是不能被完全消除。另一方面,如果国际法或者国内法不确立起源国或者民事行为人对国际法不加禁止之行为造成跨国污染损害的赔偿责任,可能导致起源国对其领土主权的滥用和对他国领土主权的单方面否定,造成对受害国和受害者的不公正,也会带来更多和更大的环境灾难,危及人类的生存和可持续发展。因此,因涉及国际法不加禁止的活动的事件而遭受损害的人不应当无辜地承受这些损害,必须能够获得及时和充分的赔偿。但是,如果国家在传统的国家责任或者民事责任的框架下制定和实施赔偿规则,将会面临许多根本问题。因为在传统国际法和国内法上,“责任”和“过错”概念是紧密相关的,确立起源国或者民事行为人对国际法或者国内法的规则的违反是受害国和受害者获得损害赔偿的前提条件。如果这种违法性被确认,起源国或者民事行为人有责任停止从事违法活动,并且赔偿所有损害,反之则不承担任何赔偿责任。然而出于经济利益的考虑,国家有强烈的动机促进这些活动的开展,尽管这些活动可能带来跨国污染损害。因此,如果在传统国家责任或者民事责任的框架下解决这种活动带来的损害的赔偿问题,在过错与赔偿损害的责任之间建立紧密的关系,不仅不会促使国家禁止特定活动,而且会导致起源国或者民事行为人拒绝赔偿,受害者的权益得不到保障。这种不能在传统国际法和国内法框架下解决国际法不加禁止之行为造成的跨国污染损害的赔偿问题的困境,促使国家和国际社会另辟蹊径,针对这种行为造成的跨国污染损害的赔偿问题制定特定的国际或国内规则,以确立起源国或者民事行为人的国际赔偿责任。笔者对跨国污染损害赔偿法律规则的考察,正是围绕着相关国际条约、国际软法文件和国内立法,结合国际实践而展开的。根据国际法上的非歧视原则,如果一国境内的活动造成了跨国污染损害,国外的受害者有权在平等的基础上,依据起源国的国内立法或者对该国有效的国际公约的规定,向造成污染损害的责任人提出赔偿请求,或者向责任人所在地的法院提起索赔诉讼。二、危险活动与国际法不加禁止行为的交叉关系和严格责任原则根据国际和国内法律文件的规定,目前的跨国污染损害赔偿法律规则具有以下特点:(国际社会对“危险活动”还没有统一的定义。《损失分配原则草案》原则2(C)项只是概括性地规定,危险活动是指具有造成重大损害风险的活动。至于哪些活动具有造成重大损害的风险,草案没有明确。国际法委员会认为,危险活动既包括“造成灾难性跨界损害的概率较小”的活动,也包括“造成重大跨界损害的概率较大”的活动;任何危险活动或者极端危险活动,只要在最低限度上具有引起重大跨界损害的危险,均包括在内;事故的发生概率和损害性影响的严重程度两者的合并后果,应使这些活动有别于任何其他活动从上述规定可以看出,界定危险活动有两个基本要素:风险和损害。就“活动”本身来说,正是造成跨国污染损害的风险因素将危险活动与其他活动区别开来。危险活动并非发生损害的可能性大,而是因为人类往往难以预料它是否造成损害结果,而一旦发生损害就将是十分严重的。从目前实践来看,海上石油运输、核能生产、外空物体发射、危险和化学物质运输、危险废物越境转移、转基因生物越境转移等,都属于危险活动。从性质上来看,危险活动或者是国际法不加禁止的行为,或者是违反国际法的行为。危险活动与国际法不加禁止之行为之间是一种交叉关系。“国际法不加禁止之行为”的性质有两种,一种是国际法文件明文规定对此种行为不加任何限制,即不加禁止的;另一种是国际法文件对此种行为没有明文规定禁止也没有明文规定允许国际社会目前关于跨国污染损害赔偿问题的法律规则,主要集中于危险活动与国际法不加禁止之行为的交叉点,即国际法不加禁止的危险活动领域,而这正是《损失分配原则草案》和《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》所编纂的范围。(关于国际赔偿责任的归责原则,学界有各种不同的说法,包括危险责任、无过错责任、绝对责任、客观责任、后果责任、结果责任、严格责任等。在这些说法中,严格责任作为国际赔偿责任的归责原则得到学者们的普遍赞同,上述国际公约和文件也普遍采用这一措辞。严格责任的特征是不问责任人有无过错,行为和损害之间的因果关系就足以导致行为者的责任。适用严格责任可以减轻受害人在其他制度下将承担的举证责任,有利于保护受害人的合法权益,促使获得巨额商业利益的行为人,来承担因他的行为所带来的环境破坏的成本,以体现社会的正义与公平。严格责任体现了危险活动的经营者、受益者与受害者之间的利益平衡。上述国际和国内文件都确立了危险活动的责任人对受害者的严格赔偿责任(根据大多数国际文件的规定,跨国污染损害赔偿规则的主要目的是,确保危险活动的经营者为跨国污染损害的受害者提供充分和及时的赔偿三、跨国污染损害赔偿法律规则综合分析上述国际和国内文件的规定,可以看出跨国污染损害赔偿规则大体上包括赔偿范围、赔偿责任主体、赔偿责任限制、责任担保、索赔诉讼等方面的制度。损害赔偿的范围跨国污染损害的赔偿范围包括两方面的内容:一是关于损害赔偿问题的特定国际文件适用的地理范围,二是有关国际和国内文件确定的损害赔偿的范围。1.地理范围就特定国际文件适用的地理范围来说,早期关于石油污染损害、民用核损害、危险物品运输造成的损害赔偿责任的条约2.环境侵权责任的范围根据国际和国内文件的规定,损害赔偿的范围包括三大类,即通过环境造成的生命损失和人身伤害;通过环境造成的财产的灭失或损坏以及由此导致的经济损失;对环境本身的损害或破坏。其中前两者可以称为“传统损害”,后者可以称为“纯粹环境损害”或“纯粹生态损害”。人身损害、财产损害和经济损失是古老的民事侵权法所规范的赔偿客体,有关国际和国内文件都肯定它们是应予赔偿的损害,赔偿标准和范围也较少争议。对于纯粹环境损害是否属于赔偿范围,以及纯粹环境损害的范围的界定,则有相当歧异。早期关于石油污染、外空物体发射以及民用核损害赔偿责任的条约欧美发达国家的立法普遍确认了对纯粹环境损害的赔偿。比如,美国的超级基金法和《石油污染法》所保护的“自然资源”包括土壤、空气、地表水、地下水、鱼类、动物、植物和其他资源;英国在单行的自然保护法、野生生物保护法和土壤保护法中规定了对环境损害的赔偿即使都确定纯粹环境损害属于应予赔偿的范围,不同的文件在环境的定义和范围问题上也存在很大的差异。比如,《损失分配原则草案》所界定的环境包括两大类,第一类是各种自然资源及其相互作用,另一类是地貌的特征部分;《卢加诺公约》所界定的环境除了上述两项之外,还包括文化遗产;《欧盟环境责任指令》所指的环境是指水体、动植物物种和自然栖息地以及土地国家同时承担部分危险活动赔偿责任国际赔偿责任根据其责任主体归属,可以分为国家赔偿责任和国际民事赔偿责任两类。国家赔偿责任是指国家自身承担的赔偿责任,包括国家为其自身从事的危险活动所承担的原始赔偿责任,以及为其管辖或控制之下的私人或实体的危险活动承担的转承赔偿责任;国际民事赔偿责任是指私人或实体为其从事的危险活动造成的跨界损害承担的赔偿责任。1.法律限制的是对权利滥用的限制学界对国家的原始赔偿责任和国际民事赔偿责任并无异议,国际和国内实践也都证实了这一点。国家和私人应当承担原始赔偿责任和国际民事赔偿责任的理论依据,笔者认为:一是禁止权利滥用原则,二是公平原则。禁止权利滥用原则是体现在所有国内法律体系中的一般法律原则,它来源于私法上对所有权的限制。虽然所有权是一种最完全的物权,但是为了保护他人的利益,法律在保障它的同时,也对它进行了限制。比如所有权人不得因行使其所有权而损害他人,即“使用自己的财产应不损及他人的财产”,或者“行使自己的权利时不得损害他人的权利”。在国际法上,根据禁止权利滥用原则,一国不能滥用其领土主权和权利而损害他国领土主权和权利,即国家的主权应受到尊重其他国家主权的限制。詹宁斯和瓦茨指出,“使用自己的财产应不损及他人财产”的格言,既适用于个人之间的关系,也适用于国家之间的关系公平的实质是利益和负担的合理分配,是主体之间在利益和负担方面达到相对平衡的一种状态国家应当承担转承赔偿责任的观点,也已为学者们普遍认可。首先,环境保护是所有国家的国际义务,一国内可能造成跨界损害的活动,都经过国家的许可或登记手续,即国家从一开始就参与了增加环境负担的活动,而国际法上有一个基本原则:当有关行为处于一国管辖或者控制之下时,国家应当为该行为造成的后果承担责任。其次,私人财力不足以承担全部赔偿责任,从保护受害者的角度考虑,只有国家才能保证受害者的利益得到充分的保障。2.国外相关立法规范之规定从国际公约所建立的国际法律制度来考察,赔偿责任主体呈现出明显的“私法”特点,即危险活动的经营者和从危险活动中受益的行业集团是唯一的或者主要的赔偿责任主体,国家不承担赔偿责任,或者只承担补充性赔偿责任。具体来说有以下几种模式:第一种模式是两重民事赔偿责任主体机制。《油污责任公约》和《油污基金公约》共同建立了独特的两重赔偿主体机制:第一重赔偿主体是油污事故发生时的船东,第二重主体是通过摊款设立的国际油污赔偿基金。基金的摊款来自所有在缔约国境内通过海洋运输获得石油的公司。根据这两项公约的规定,首先由事故发生时的船东承担严格赔偿责任,再通过国际油污赔偿基金对受害者给予补充赔偿。《有毒物质公约》沿用《油污责任公约》和《油污基金公约》所建立以及被其议定书、修正案发扬光大的双重赔偿责任主体模式,设立了国际危险和有毒物质基金,以便在船东的赔偿责任提供的保护不充分或者无法得到这种保护的情况下提供赔偿。第二种模式是单一民事赔偿责任主体机制。很多公约都建立了这种机制,规定由船东或者危险活动的经营者独立承担民事赔偿责任。比如,《燃油公约》将船舶的登记所有人、光船承租人、船舶经营人和管理人确定为民事赔偿责任人,由他们对燃油污染损害承担连带责任,以保证对索赔者的赔偿;《危险物品公约》针对在危险货物通过公路、铁路和内陆船只运输期间造成的损害,为这类货物的运输者规定了严格的赔偿责任;《巴塞尔议定书》针对危险废物越境转移所造成的损害,为发出通知者、处置者、出口者、进口者和转口进口者等一系列人规定了严格的赔偿责任;《卢加诺公约》和《基辅议定书》为造成损害的危险活动的经营者规定了严格赔偿责任第三种模式是以民事赔偿责任为主,国家赔偿责任为辅。《巴黎公约》、《维也纳公约》、《核损害补充赔偿公约》等关于民用核损害赔偿责任的国际公约确立了由核设施的运营者对核损害承担主要赔偿责任,国家承担补充性赔偿责任的机制,这种安排主要是出于促进核工业发展的需要,而不是为了保护受害者的利益。《损失分配原则草案》参考上述绝大部分国际公约以民事赔偿责任为唯一或为主要的责任归属型态的做法,建立了经营者民事赔偿责任与起源国补充性赔偿责任相结合的体制《空间实体公约》规定由空间物体的发射国对空间物体的发射对他国人身和财产造成的损害承担赔偿责任从国际实践来看,在跨国污染损害赔偿问题上,国际社会也倾向于将首要赔偿责任施加给危险活动的经营者。目前仅有两个先例明确归责于国家,一个是加拿大与前苏联核动力卫星损害赔偿案,另一个是联合国安理会第687号决议——处理伊拉克入侵和占领科威特而引起的环境损害赔偿责任问题。更多的情况是尽管造成了跨国污染损害,但是赔偿问题并没有通过追究起源国的国家责任得到解决。要么是根本就没有向起源国提出赔偿要求,要么是已经或者正在通过国内或国际民事途径解决。比如上述的切尔诺贝利核电站事故、瑞士桑多斯公司污染莱茵河事件、罗马尼亚金矿氰泄漏污染多瑙河事件等。国际赔偿责任目的之平衡国际赔偿责任是严格责任,但是并不意味着责任人承担绝对责任,而是一定限度的赔偿责任。笔者认为,这种责任限制的法理是权利冲突情况下的救济,是一种利益平衡机制。权利冲突是美国法律经济学家、诺贝尔经济学奖获得者科斯的一项重要发现。科斯在分析“公害”及诸如此类的侵权案件时指出,传统的做法是要求公害施放者对引起的公害给予损害赔偿,这种似乎是毫无疑问的做法实际上“掩盖了不得不做出的选择的实质……我们正在分析的问题具有相互性,即避免对乙的损害将会使甲遭受损害,必须决定的真正问题是:是允许甲损害乙,还是允许乙损害甲”对于国际赔偿责任来说,关键的问题是如何恰当地配置权利,换句话说,就是在保障国家和私人从事国际法不加禁止之行为的权利的同时,对这种行为造成的损害的受害者给予适当救济。依笔者的理解,是如何在两种冲突的利益之间寻求平衡,不过分地维护一种利益而严重损及另一种利益,即由行为人和受害者分担损失。国际法委员会为开展危险活动造成的跨界损害的赔偿责任的编纂工作而设立的工作组认为,赔偿责任的目的就是使有关各方共同分担损害,在经营者、受益者和受害者之间寻求一种利益平衡。工作组在分析现行国际赔偿公约的基础上,建议专题中的“赔偿责任”应改为“损失分担”绝大部分关于跨国污染损害赔偿问题的国际和国内文件都建立了赔偿责任限制制度,具体体现在赔偿限额、责任豁免、索赔时限等三个方面。1.危险活动经营者的最高赔偿限额在赔偿限额方面,根据有关特定危险活动领域国际公约的规定,危险活动的经营者、国际赔偿基金以及承担补充赔偿责任的国家都有最高赔偿限额。比如,《油污责任公约》和《油污基金公约》及其议定书和修正案、《有毒物质公约》、《危险物品公约》、《巴塞尔议定书》、《基辅议定书》以及各个民用核损害责任公约分别规定了船舶所有人、危险废物的进口者等危险活动经营者的最高赔偿限额;《油污基金公约》及其议定书和修正案、《有毒物质公约》分别规定了国际油污赔偿基金、国际危险和有毒物质基金的责任限额;《核损害补充赔偿公约》规定在核设施所在国承担补充性赔偿的情况下,赔偿数额最高为1.5亿特别提款权2.任豁免的损害责任豁免包括两种情况:全部豁免和部分豁免。前者是指免除责任人的全部赔偿责任,后者是指免除其部分赔偿责任。一般而言,危险活动的经营者的责任豁免在以下四种情况下发生:一是由于战争行为、敌对行动、内战或叛乱造成的损害;二是由于不可预见的、不可避免的、无法抗拒的自然现象造成的损害;三是由于第三方的过错造成的损害;四是受害人自己的过错造成的损害。《巴塞尔议定书》、《卢加诺公约》、《基辅议定书》和《环境责任指令》还将遵守国家强制性措施造成的损害排除在赔偿责任之外《油污基金公约》和《有毒物质公约》分别规定了国际油污赔偿基金、国际危险和有毒物质基金的责任豁免情形3.比诉讼时效起算赔偿责任还受到索赔时限的限制。索赔时限的起算时间有两种:一种是自事故发生之日起算,这种时限可称为除斥期间;一种是自损害发生之日起算,称为诉讼时效。由于事故发生后不是马上产生损害,尤其是潜伏性损害,因此除斥期间起算时间往往比诉讼时效要早。为了在受害者与赔偿责任人之间寻求利益的平衡,现有公约基本上是将两者结合起来确认索赔时限。比如《基辅议定书》第10条规定,索赔请求应在索赔者知道或者根据常理应该知道所涉损害和责任之日起3年内提出,但是在工业事故发生之日起15年后,不得再提出索赔请求。强制性责任担保为了使严格责任体制具有现实性和可行性,必须由适当的保险体制或其他财务担保工具支撑,这是严格责任形成和发展的必备条件。因为严格责任实现的保障是损害转移和损害分散机制,而责任担保制度具有突出的损害转移和损害分散功能:危险活动经营者的责任风险得到转移,不致因高额损害赔偿而陷入经济困境或破产,保