韩国高中平准化政策的回顾与评价

韩国高中平准化政策的回顾与评价

一、韩国的“高中平等”政策及其繁荣(一)“阿来”教育环境的改善1973年，韩国在公正教育的概念下颁布了“高中平等”政策。目标是缓解公立高中的竞争，消除学校之间的差异，减轻私立高中的提升压力，实现教育的平等性。其具体措施包括:(1)改革招生制度。采用四类高中招生模式:普通高中招生模式——将全国的公、私立高中都划至“学群”(学区),通过统一考试筛选学生后在学群内随机分配;职业及半日制高中招生模式——该模式为提前录取,考上的学生不得再报考普通高中,学生在所属市内选择学校并填写志愿,再通过考试统一招生,按照志愿进行分配;特招模式——在招生名额3%的范围内招体育特长生,如要进入普通高中就在学群内进行分配,如要进入职业高中则由各校进行筛选;特殊目的高中招生模式——学生自愿报名并通过统一考试,合格者可申请进入全国的特殊目的高中(8所,包括艺、体、铁路、海洋等)。该模式也是提前招生的,未考上的学生可回原籍进入普通高中。(2)教育环境的标准化建设。1973年,文教部对首尔和釜山地区170所即将进入“平准化”试验“学群”的旗舰学校进行设施、教师、法人等综合调查,对设施不完善的学校通过财政拨款完善其设施设备,而对薄弱学校则采取勒令停办、减少班级数、停止分配学生等措施促使其改进。(3)提高教师水平。以高中所有教师为对象实施短期培训,辞退没有资格的教师,举行教师聘任考试来选聘教师、实施教师的学区内流动制。另外,为改善教师待遇制定多部法律法规,保障教师的工作权利。(4)大力资助私立高中。“高中平准化”政策规定私立高中的学费涨幅不得高于国、公立高中,这导致很多私立高中出现财政危机。为此,文教部决定由国库负担私立高中教职员的工资和学校管理费的缺损部分。有这些措施保驾护航,韩国于1974年在首尔和釜山地区顺利试行“高中平准化”政策。但是,“高中平准化”政策自诞生之日起就不断引发各种问题,其实施过程困难重重。1974年,文教部举行听证会进一步坚定实施“高中平准化”政策的决心,将适用区域扩大到仁川、大邱、光州等地。但是,由于专项资金投入跟不上,私立学校遇到巨大的财政困难,对“高中平准化”政策的反抗升级,韩国私学财团联合会、大韩私立中学校长协会、全国私立大学联合会等机构都强烈反对“高中平准化”政策,甚至引起国会讨论。鉴于此,文教部委托韩国教育开发院实施全国调查,而该院于1978年和1979年提交的两份报告中都强调,“高中平准化”政策虽然出现各种问题,但总方向是正确的。受报告鼓舞的文教部在1980年一举将“高中平准化”适用地区进一步增加至20个。而在“高中平准化”政策的推行过程中,对剥夺学生学校选择权的质疑、教育中的低水平均衡问题、包括宗教界学校在内的私立学校独立经营权问题、教育设施实质上的非均衡化等问题都成为困扰高中“平准化”进一步发展的瓶颈。此外,一些小城镇只有一所高中,使“高中平准化”政策流于形式,没有高中的农村地区学生则因“平准化”的学群限制无法升入外地高中。尽管“高中平准化”政策存在这些问题,但是实施“平准化”的学校仍占全国学校数的41.2%,学生数则占58.5%,首尔、釜山等人口密集的重要城市都属“平准化”地区。为缓解矛盾,文教部于1982年8月制定并颁布《平准化政策修整计划》,提出一系列完善措施,但是围绕“平准化”的争议依然很多,核心问题始终未能得到根本解决。20世纪90年代,教育民主化呼声渐高、在对私立大学侵权质疑不断升级的形势下,除了首尔、釜山等14个大城市外,其他地区纷纷废止了“高中平准化”政策。因此,韩国在20世纪90年代以来逐渐开放的高中政策和2009年提出的《高中多样化300工程》计划,被认为是对“高中平准化”政策的矫往过正。二、“特殊目的高中”的出现20世纪90年代,韩国拉开教育改革大幕,从国家战略的高度提出了2006～2010年《第二次国家人力资源开发基本计划》等面向21世纪的一揽子教育规划,宣布要在人力资源领域的国际竞争中进入前10位。如果说20世纪80年代以前的韩国教育致力于“平等”、“均衡”、“普及”的话,那么21世纪的教育则追求“竞争”、“卓越”、“多样化”,而以均衡为主的高中教育显然无法满足国家发展的需要。另外,愈加严重的高考压力使学生和家长对“高中平准化”政策的不信任达到高峰,中小学生包括校外补习费在内的“私人教育费”①高达13.65兆韩元,相当于当年教育总预算24.9兆韩元的55%。在这种背景下,韩国逐渐放松对“平准化”地区高中设置的限制,备受关注的“特殊目的高中”如雨后春笋般建立起来。“特殊目的高中”以优越的教育环境、高水平的教师、相对灵活的课程设置、很高的一流大学入学率成为“平准化”制度外的“精英高中”。2010年的数据显示,“特殊目的高中”分为四大类:第一为科学高中,全国共有21所,全部为公立,主要进行以科学能力培养为主的教育;第二类为外语高中,全国共有30所,或公立或私立,主要以外语能力的培养为主;第三类为国际高中,全国共有4所,或公立或私立,主要以培养全球化时代的国际精英为目的;第四类为自立型私立高中,全国共7所,归属教育科学技术部管理,在财政自立的前提下享有自主办学的权利。这些高中都通过激烈的入学竞争在全国范围内招收学生。现有的总共61所“特殊目的高中”除11所外,都是20世纪90年代以后建起来的。教育部试图通过这项措施满足学生及家长对教育尤其是对优质公共教育的要求,同时为国家培养精英人才。韩国民主劳动党议员根据16个市都教育厅向议会提交的《近3年全国学校会计岁入结算总额》得出结论,公共财政对这些精英学校是关怀有加的,“特殊目的高中”学生的人均教育费是普通高中的1.9倍,自立型私立高中也达到1.6倍,这显然产生了另一种教育不公平。但是,“特殊目的高中”的出现导致了更为激烈的入学竞争,进一步加重了学生的学业负担和家长的经济负担。2007年,韩国的私人教育费规模再次攀升至20.4兆韩元,百姓苦不堪言,迫使韩国政府提出根本性的解决方案。三、“高中多样性200工程”成为新的建设重点现任总统李明博在其竞选公约中承诺要建设“每个学生都能根据自身特点选择的”、“不再需要校外补习的”多样化新型高中来回应国民的教育需求,彻底缓解竞争压力。2008年新政府上台后,以创建300所新型高中为核心的“高中多样化300工程”就成为改革重点。2010年纷纷开始招生或创校的三大类新型高中正是该计划的产物。(一)教育服务满意度低韩国的农村地区无论在“平准化”时期还是“特殊目的高中”时期都是优质教育的死角。农村学生由于各种条件限制很难考入“特殊目的高中”,即使是在“平准化”政策下,很多农村学生要上高中就得离开家乡到外地。据农村资源开发研究所的调查,农村地区的教育服务满意度较低(“满意”8.8%、“不满意”51.2%),因教育资源缺乏而到外地学习的学生逐年增加(2004年为23.3%,2006年为41.2%),到外地的农村学生有44.1%不得不自己租房。为解决这些问题,新政府提出“寄宿制高中计划”,将一些农渔村地区的优秀学校指定为寄宿制高中,修建宿舍的经费通过“地方教育财政转移支付金”中的宿舍费项目来解决。直至2008年5月,政府已建9所示范校,2008年12月调整转移支付标准后又增设79所。政府计划在对这些示范学校进行评价后,扩大寄宿学校的范围到中学和私立学校。2008年,中央政府拨款3,173亿韩元作为宿舍及设施费,所建宿舍可容纳9,032名学生。政府计划至2011年将寄宿制高中增设至150所。该项目虽然以公立学校为主,但也逐渐扩展至私立高中。(二)自律型私立高中的教育科学技术部和地方高等教育的潜在影响自律型私立高中不同于其他私立中小学,在不受政府财政支援时,学校在学费裁定权、教育课程设置权、招生权、聘任教职员工、学校财政管理等方面享有较大的自主权利。2008年12月,韩国颁布关于自律型私立高中的相关法令,2009年指定30所自律型私立高中,并计划于2011年扩展至100所。自律型私立高中与前文所述的自立型私立高中不同,自立型私立高中为教育科学技术部指定学校,且在全国范围内招生,主要目的是培养精英。而自律型私立高中则归属地方教育厅,在地方范围内招生,通过多样化、特色化的课程设置,关注到每个学生的教育需要。为使刚刚起步的自律型私立高中具有长久的生命力,教育科学技术部和地方教育厅正通过听证、学校评价等途径扩大影响。市、道教育厅指定对象学校,并与这些学校逐个签订协议,最后通过评估考察这些学校是否达到预定目标。(三)“达人高中”、《交通点》、企业三面对大学生求职难和企业求人难并存的困境,韩国政府大刀阔斧办起了精英型职业教育。2009年,教育科学技术部遴选出21所原职业高中改建为“达人高中”(meisterhighschool)。2010年3月这些“达人高中”纷纷开学,教育科学技术部的目标是至2011年选出50所“达人高中”,将其建设为“成功就业的职业高中系列”示范型学校。“达人高中”又称“产学联合职业高中”,根据学校及地区产业的需要选定与地区战略产业相关的领域,与企业合作进行高质量的职业教育,确保毕业生在毕业的同时就业。“达人高中”的办学经费来自公共财政,学生可免学费、住宿费和留学费。“达人高中”的教育特色在于:(1)公开招聘校长,甚至可以聘请企业高级技师当校长;(2)与企业密切合作,设置符合企业需要的灵活多样的课程,为优秀学生提供到国外留学的机会,开设专业外语等课程;(3)班级人数为20名左右;(4)提供相当于企业一线水平的设施、器材。李明博总统就“达人高中”的未来放出豪言壮语:“要让一个职高毕业的学生工作4年后比4年制大学毕业的学生享受更高的社会待遇。”“达人高中”的专业设置大多与新兴产业有关,例如:电子、机械、造船、半导体、钢铁、汽车、能源、港口物流、医疗器械、手机、机械自动化设备、新媒体技术等。“达人高中”的最大特点在于可与企业保持密切联系。例如,忠北半导体高中与韩国著名半导体公司HYNIX于2010年3月19日成功签订产学联合契约,学校每年从新生中选出20名建HYNIX班,公司向高中派出专业教师,并提供学生在实际生产线实习的机会。该公司早在2009年7月开始就给学校提供教学设备、建展室等。2009年还向优秀毕业生提供奖学金。2009年,全国“达人高中”招生竞争率达到3.55:1,只略低于“特殊目的高中”1个百分点,这说明“达人高中”的受关注程度。教育科学技术部计划在学校管理上逐步进行相应的配套性改革,例如与企业共同建学,建立针对毕业生的职业资格认证系统,产学联合,进一步完善法律法规制度等。(四)“平准化”时代下的高中课程模式为了避免那些未选入《高中多样化300工程》的1,860所高中沦为三流学校而无人问津,教育科学技术部计划实施“特色学校建设项目”,目的在于改变“平准化”时代千篇一律的高中课程模式,使各学校课程尽量符合不同学生的不同需要。“特色学校”建设项目将“建设学生和家长都满足、自豪的学校”作为办学目标,以各学校的特点与条件为基础,设置和发展诸如“与近邻校建立课程连带”、“培养领导能力”、“过敏及肥胖预防”等特色课程。2008年,教育科学技术部计划指定114所实验校,并于10月向全国高中公开招生,给每个选定学校50亿韩元的经费资助,并规定从2009年开始正式开展这些项目。四、学校开展公共教育服务《高中多样化300工程》旨在消除课外补习的弊害,化解考试竞争白热化的局面。但是要使这些学校都能发挥预期的教育效果,单靠学校设置是不够的,怎样进行相关制度建设显得更加重要。韩国在高中改革的同时所实施的、贯穿基础教育体系的制度保障十分值得关注。本文以为,在诸多基础教育改革中至少有以下几点是与高中多样化改革的成功与否密切相关的。1.创设“放学后学校”。“放学后学校”是指放学以后学生继续留在学校,由学校组织补习的教育活动。由于是学校组织,因此价格低廉,还可利用公共资源优势确保优秀教师执教。补习科目五花八门,除了一般的功课补习外,还有为心理障碍学生办的“沟通教室”等。为使“放学后学校”可持续性发展,各地教育厅设有“放学后学校支援中心”,集学校管理、教育内容开发、咨询、宣传等功能于一身,为各中小学提供优秀教师和教育内容,以保障放学后学校的教育质量。该中心还定期提供兼职教师相关信息,对那些学生和家长反映较好的教师和学校则给予必要的奖励。2009年全国中小学开设“放学后学校”项目的比例高达99%。2.推行“零校外补习计划”。“零校外补习计划”是韩国教育科学技术部于2009年颁布的、为学生进行特别补习的计划。该计划选出1,000所实验学校,为学生提供各种课外补习,使学生没有时间去校外的补习学校,以减轻学生家庭的经济负担。该计划提出“在3年内将私人教育费减少一半”的口号。教育科学技术部通过加强放学后教育项目、提高正规教育质量(通过加强校长的人事权、增加课程设置自由度等)、完善教育设施(移动班级、修缮自习室)等在内的一系列改革计划力图增强学生及家长对公共教育的信心。3.利用EBS(韩国教育广播电视台)开设优秀教师的网上课堂、提供网上学习资料、进行网上教师培训等。韩国希望通过EBS实现优质教育资源的全国共享,使偏僻地区的学生也能听到好课、看到好的学习资料,减轻家长的经济负担。李明博总统通过媒体宣称要使EBS达到“只通过EBS的网上课程和升学指导也能上一流大学”的水平。除此以外,韩国还通过校长公开招聘制、学校信息公开制、校外补习管理制、大学入学考试制等制度的全面改革来保障卓越、平等的基础教育。由20世纪