从政府主导的角度谈我国城市拆迁中政府的作用

从政府主导的角度谈我国城市拆迁中政府的作用

以房屋强制拆迁和赔偿为重点的搬迁城市补偿纠纷是近年来人民关注的重点和社会不稳定的重要因素。从不同国家的经验来看,在城市改造过程中,城市政府都充当着重要的角色。在我国构建社会主义和谐社会的进程中,政府借助公权力进行城市事务管理的重要意义更是毋庸置疑。作为城市建设和发展主导力量的政府如何在错综复杂的拆迁现象和问题中抓住症结,疏导和管理好城市拆迁工作,不仅是对政府经营城市的挑战,更是对政府执政能力的有力挑战。但是,地方政府在城市拆迁中应该扮演何种角色、以及怎样确定好政府在城市拆迁中的职能定位,还没有一个统一的规范要求,导致城市拆迁实践中时有社会矛盾冲突事件的发生,损害了社会的稳定和国家的长治久安,也给城市的经济社会可持续健康发展带来了巨大的破坏。本文从剖析城市拆迁中政府职能错位及其原因入手,从公共利益的视角去探讨政府在城市拆迁中的职能定位问题。一、政府职能错位原因分析城市拆迁中有三个直接的利益相关者:政府、拆迁人和被拆迁人。城市拆迁的一般程序是,政府作为国家土地所有权的代表人出让土地使用权用于城市改造,拆迁人支付一定的土地出让金获取既定土地的开发权,同时支付被拆迁人拆迁补偿安置费。拆迁人一般委托专业拆迁公司作为拆迁实施单位全权代理拆迁事宜,最后面对被拆迁人的是拆迁实施单位,他们根据拆迁人的授权进行拆迁。因此,现实中经常出现因为被拆迁人未与拆迁人达成协议而与拆迁实施单位发生冲突的现象。实践中,政府职能错位的主要表现在:一方面,由于城市改造的步伐加快,地方政府缺乏充足的财政资金用于拆迁改造,一些本应由政府出资改造的项目转让给拆迁人,政府出土地使用权,拆迁人提供资金,由其主导改造项目、获取土地收益。另一方面,在商业性开发中,直接利益主体是拆迁人和被拆迁人,拆迁实施单位是拆迁人的代理人,真正主导拆迁活动及拆迁利益分配的是拆迁人,政府主要扮演裁判者和中间人的角色,本应该是无直接利害关系的第三方,但实践中政府常常是拆迁人的支持者,变成维护拆迁人利益的伙伴。换言之,在商业性城市拆迁中,政府本应只充当规则制定者和仲裁人的角色,由拆迁人和被拆迁人两个平等民事关系主体协商拆迁活动及拆迁利益分配,但现实中政府常常站在维护拆迁人利益一方,政府职能出现严重错位。政府职能错位并不是偶然现象,它是相关因素共同作用的必然结果。从我国近几年的实践来看,除了少数被拆迁人的无理索求外,城市拆迁中的纠纷矛盾大多数是发生在所征地用于商业性或带有商业成分的项目改造中,特别是商品房的项目建设中;而公益性拆迁由于拆迁改造目的单一很少出现类似问题。因此,本文重点探讨政府在商业性拆迁过程中职能错位原因。政府的自利性是指城市拆迁中行政职能部门或政府官员偏离公共利益导向,追求部门或个人局部利益,变相实现小团体或少数领导的利益。从组织和个人两类利益主体及其双重角色来看,政府利益是复杂的、多元的(P128)。从社会主义市场经济的本质上看,作为公共管理的主体,政府主要提供的是公共决策和公共服务,维护和增进整个社会的公众利益。但按照诺思的“国家悖论”,在政治领域的个人或统治者可能按“经济人”的方式行动,如更少的参与费用、更高的职位、更大的权力以及通过城市拆迁而派生出来的其他更多物质利益,所有这些,都是政府自利性的表现。政府的自利性将导致政府职能可能出现错位,也就是说政府受能力和意愿的影响没有有效地实现政府职能并常常偏离被拆迁人等的社会利益和社会公共利益导向。基于商业利益的城市拆迁,虽然可以改造城市形象,这属于公共利益范畴,但商业性拆迁最本质的还是追求商业利益。这时,政府的自利性或者说政府所代表利益的复杂化就可能使得本应该市场化操作的商业性拆迁出现公共利益异化,即政府将通过夸大公共利益范畴来从事维护拆迁人利益的活动,并同时满足自身独立的利益追求。复杂利益集于一身导致政府在现实工作中充当多种角色、履行多种职能,也为其自由裁量行为提供空间,在目前我国法律法规中公共利益界定模糊及缺少有效监管时,政府可能为了自身利益及拆迁人利益挤兑公共利益,导致寻租与腐败,城市拆迁中的社会矛盾冲突就由此产生。在我国经济社会转型期,政府在城市房屋拆迁中的作用是不可缺少的,但约束机制不健全时,政府行为将有很大的局限性。目前政府受主观意愿影响偏离公共利益导向和损害拆迁户利益,凸显出了政府行为的约束机制不足。当产生拆迁冲突诉诸法院时,由于行政监察机构和审计机构等专业监督机构的设置,不是独立的,而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导,这难免会削弱行政监察机构和审计机构对政府行为监督的权威性和有效性。另外在我国的法治传统中,包括公民在内的第三方社会监督职能也出现了缺失,多层次的制约机制尚未建立。政府在城市拆迁中职能错位产生诸多不良后果,破坏政府自身形象、导致公共利益异化,并损害被拆迁人的合法利益。首先,政府职能错位降低了政府公信力。政府作为公共利益代表者应当为人民谋福利,政府是人民选举的政府,人民充分信任和依赖政府,这也是支持政府的社会基础。然而,在房屋拆迁中,政府行为有时偏离公共利益或社会利益,损害了政府的公信力,使政府行为的合法性受到质疑。其次,政府职能错位使公共利益异化。公共利益是社会公众可以共享的利益,从受益者来说,它是不特定多数人的利益,即某个范围内社会公众或大多数人可以普遍享受到的一种好处,以区别于个人、组织、团体、党派等非社会公众的利益(P18)。但目前存在地方政府为了局部、个人利益或单个利益集团的利益,假借公共利益之名强制拆迁的事件,这使得征收征用土地并实施城市拆迁行为变成了为特定个人或少数利益集团谋取私利,激化了拆迁矛盾,导致公共利益异化。政府所代表利益的复杂化就可能使得本应该市场化操作的商业性拆迁出现公共利益异化。再次,政府职能错位损害被拆迁人的合法利益。前以述及,政府利益复杂化,将导致借维护公共利益之名,从事维护拆迁人利益行为,并同时满足自身独立的利益追求。这些复杂的利益集于一身导致政府在现实工作中充当多种角色、履行多种职能,也为其自由裁量行为提供空间,在目前我国法律法规中公共利益界定模糊及缺少有效监管时,政府可能为了自身利益及拆迁人利益挤兑公共利益,导致寻租与腐败,被拆迁人的利益被损害,城市拆迁中的社会矛盾冲突就由此产生。二、关于城市拆迁的性质城市房屋拆迁是城市土地所有权人基于既定目的收回土地使用权并补偿安置原土地使用权人的行为(P26)。在中国,城市土地所有权归国家,抽象的国家是城市土地所有权的主体,在事实上行使土地所有权的是作为国家代表的各级人民政府,各级人民政府的行政行为在整个拆迁过程中具有决定性的主导作用。按照各级人民政府征用土地的用途和目的等性质,可以将城市房屋拆迁区分为公益性拆迁与商业性拆迁。公益性拆迁以纯粹的国家利益或公共利益为目的,有偿征用个人使用的土地以及地上的建筑物,所征土地无偿划拨用于国家机关用地、城市基础设施、军事用地、公益事业等非赢利性项目。商业性拆迁是另一种拆迁类型,政府出让土地使用权于房地产拆迁人并授予其拆迁权,拆迁人按照城市规划的要求建设赢利性项目。由于公益性拆迁和商业性拆迁是分属于两类不同性质的拆迁问题,因此,从城市拆迁行为来看,公益性拆迁是行政行为,而商业性拆迁是一种纯粹的民事行为,二者应受不同的法律调整,所采取的补偿标准和操作程序也不应相同。虽然公益性拆迁在拆迁项目中所占比例要远低于商业性拆迁,但对城市拆迁按性质进行严格区分并明确公益性拆迁的意义却十分重大。一方面,在实际操作中,很多城市拆迁项目常常混淆了两种不同性质的拆迁活动,甚至出现假借公益性拆迁实为商业性开发的拆迁活动,损害被拆迁人的正当权益。另一方面,区分城市拆迁的性质还关系到行政权力的正当行使,关系到公民和其他组织的合法财产权利的保护。对于因商业利益需要进行的商业性拆迁,要求参与各方达成公平交易,构建平等的民事关系;而公益性拆迁,由政府主导、统筹安排,以实现大多数人的共同利益为目的。只有将公益性拆迁与商业拆迁从原有的模糊的拆迁概念中剥离出来,对其进行法律定位,严格限定其范围,才能对城市拆迁中的政府职能进行合理定位,明确其角色,减少和杜绝因混同这两个概念而导致的利用行政权力侵犯私权的现象,完善我国的城市房屋拆迁制度。政府职能是指政府在社会发展过程中所扮演的角色、所履行的职责和所发挥的功能(P88)。当代文明社会中任何一个国家都离不开政府,政府职能是人类社会中最为普遍的政治存在。一般地,根据政府职能所涉及的领域不同,把政府角色分为公共领域的管理和私人领域的管理。公共领域是指涉及公共生活,代表公共利益,承担着社会公共事务的领域。这一领域要求遵循公共生活的规则和制度;私人领域则是相对于公共领域而言的,不涉及公共利益,仅局限于私人利益或者某个组织利益的问题(P2)。公共领域的管理就是公共管理,其特点在于公共性,即通过公共权力或者公共资源来对公共领域的事务进行管理或者服务的行为。在社会主义市场经济中应建立起“公共型政府”和“服务型政府”,也就是政府主要提供公共服务,保障公共领域物品的供给。城市拆迁中公共服务的核心内容是对公共利益的调整或保护,着重强调政府部门注重有关城市拆迁公共利益的职能表现,因此,城市拆迁一方面其公共利益的产品也应该具有生产(供给)上的非竞争性(垄断性)和消费(需求)上的非排他性特征,另一方面解决城市拆迁矛盾纠纷等公共服务和公共产品必须主要由政府来提供。在不涉及公共利益的私人领域管理中,随着市场机制逐步发育成熟,政府应该让市场发挥主体作用。因此,市场应该是商业性城市拆迁中经济资源配置的主要方式,通过价格机制、供求机制和竞争机制的有效运行实现商业性城市拆迁中经济资源的优化配置,而政府在其中的主要职责和作用就是提供法律和秩序,提供城市房屋拆迁中界定形成产权结构的竞争与合作等博弈的基本规则,并依靠公共权力保护被拆迁人的合法权益,有效维护城市拆迁秩序。三、明确城市拆迁的市场主导地位以上的分析表明,城市拆迁工作的顺利进行强烈依赖于政府职能的合理定位和充分履行。既然城市拆迁中公益性拆迁和商业性拆迁是两个不同领域,那么政府应该在城市房屋拆迁中扮演两种截然不同的角色。笔者认为,严格区分城市拆迁中政府的两种角色定位,其最主要的标准就是看城市拆迁项目是否涉及公共利益,按照公益性拆迁和商业性拆迁的区分来定位政府在城市拆迁中的职能和角色。从国外房屋拆迁的实践来看,确认公共利益,不是以主观标准,而是以客观标准作为主要依据,通过法律列举、行政机关组织听证、司法判决和拆迁政策程序的合理性等方式来确认所要保护的是否属于公共利益。因公共利益的需要,政府将履行强制职能实施城市拆迁,并确保在给予了被拆迁人合理的补偿后,所征用的土地对社会公众而言可以有较原财产所有人使用时更高的公益价值。而对于因商业利益需要而进行的房屋拆迁,则不能直接介入到具体城市拆迁过程中去,而应该由拆迁人和被拆迁人等当事人进行平等协商,按照市场的规律通过公平交易进行,政府只需提供公共服务,制定严格的城市拆迁规则和制度,并就城市拆迁纠纷问题进行行政裁决,否则就构成对平等法律关系的破坏和对私有财产权的侵害。基于上述城市拆迁政府职能定位,提出如下完善城市拆迁制度的政策建议:1.界定“公共利益”边界。政府职能系统是一个生态系统,它随生态环境的变化而变化并始终保持与外部环境的适应。在城市房屋拆迁过程中,政府职能的重塑,改善管理方式,由全能型政府走向有限性政府,是逐步完善我国各项城市管理体制的需要。由于相关公益性房屋拆迁具有供给的垄断性和需求的非排它性,因此要求公益性拆迁应由政府主导,而非公益性城市拆迁,政府不能介入。鉴于此,可以在城市房屋拆迁中通过法律列举,行政机关组织听证、司法判决和拆迁程序的合理性等方式界定“公共利益”的边界,塑造政府职能的宏观管理、宏观决策以及公共服务角色,由政府主导公益性的城市房屋拆迁,由市场主导商业性拆迁,政府负责拆迁规则的制定和监督。2.加强制度建设、规范政府及其人员的自利行为。政府的自利性是导致商业利益超越公共利益的一个重要因素,调整政府职能必须建立规范的制度,严格约束政府及其人员的行为,使政府在规定的职权范围及程序下开展工作,避免自利倾向引导政府行为背离公共利益导向。3.强化商业性拆迁的市场补偿原则。关于商业性拆迁补偿安置标准,在公开、公平的原则下由房屋拆迁参与各方根据市场价格共同拟定,政府监督协议的执行,协调和裁判争议与矛盾。4.谨慎使用强制拆迁权力。关于强制拆迁,政府应广泛征求社会意见举行听证会,并根据相关法律法规及拆迁协议监督拆迁行为,慎用强制拆迁。5.转变政府绩效考核方式,实现从单一GDP和经营城市的崇拜到GNP关怀的转变,把社会成本、环境成本、公民幸福等因素纳入其政治目标。6.促进社会第三部门的发展。重视民间机构和社会中介组织的作用,积极构建和引导非政府组织、非营利性组织等社会第三部门的发展,强化社会自治能力,鼓励、引导社会民众参与社会管理,促进城市管理的社会化、民主化和科学化。在城市拆迁中,政府职能的错位和混淆不清,已经严重抑制了经济与社会的发展,引发了大量的城市拆迁纠纷和矛盾冲突。以城市拆迁公共利益的界定为出发点,严格