教育考试的公正与法律规制

教育考试的公正与法律规制

2004年5月21日，教育部发布了《非法处理国家教育考试的措施》。在此之前，部长陈志立在全国统一考试环境综合整治中发表了一篇题为“全面重视共同管理、共同建设、良好形成的国家教育考试环境”的文章。他指出，近年来，由于各种原因，教育考试环境和考试方法存在一些突出问题，直接威胁到统一国家教育考试的权威性、公正性和严肃性。对国家教育统一考试环境开展综合治理已经成为当前一项十分重要而紧迫的任务。《国家教育考试违规处理办法》的出台无疑是此项治理工作的重要举措。该处理办法是针对教育考试的,而现代社会除了教育考试之外的其他社会考试可说是比比皆是,历经几千年的演革与发展,考试在我国已经不仅仅是一项选拔人才推动社会进步的社会制度,而且还是一种与人们更好地生存与发展息息相关的社会活动。因此,保证整个社会考试的公正显得尤为迫切。人们常说,法律是公平的,本文认为,考试——尤其是在纷繁复杂、丰富多彩的现代社会的考试,同样非常迫切地需要通过立法来作为其公正、权威、公平的保障,而单凭行政手段的制约是不够的。1通过考试立法的必要性1.1通过参加考试,实现个人发展,社会事业良好20世纪30年代,美国学者亚尔保德·兰就已经指出:“考试的功用甚为广博。……在政界、军界、工界或商界各方面,应用考试来选择人才的,一天普遍一天,而且甚富成效。可见考试不特为解决各种教育问题的必要工具,且是一种推进各种社会事业的良好法则。”也由此可见,考试是一种早已为实践所证明了的行之有效的人才选拔机制。在日益讲求效率与公平的现代社会,考试因其本质上的客观公正性(尽管在实际运作中有偏离),更是已经渗透到社会生活和工作的方方面面,充斥在现代社会的各个领域,从升学考试到职业资格认定,从职称评聘到职务选拔,每年都有几千万人参加各种各样的考试。国家和社会通过考试制度的实施来选拔人才,实现人才强国,推动社会进步;社会公民通过参加考试谋求个人发展,实现理想抱负。在这样的社会背景下,制定一部统一性、权威性的《考试法》是顺应现代社会发展的必然要求。1.2法律手段方面考试作为一种选拔人才、评价教育的测量手段,是带有竞争行为的活动,“平等竞争”是考试制度的灵魂;从法理的角度讲,其实施过程又是一种崇尚“程序正义”的程序执行过程,“公平、公开、公正”是考试制度的核心原则,而这一原则本身就透射着法的尊严和法的理念。而事实上,在执行过程中,该“程序”的正义出现了严重的缺失,其原则被经常性的无视和亵渎。这主要表现在以下两个方面。1)考试作弊盛行。除了学校教学环节的考试作弊常抓常犯、屡禁不止之外,通过各种各样的媒体,我们还会经常耳闻目睹到诸如高考、资格认定考试、各种选拔考试等诸多领域花样百出、道高魔高的考试舞弊丑闻,参与者当然以考生(或被考试方协作)为主,也不乏监考人员(或考试组织者)徇私舞弊。2)考试机构被告。因为尚未有哪一部法律统一地具体明确地规定每一种考试作弊行为的处罚规定,考试机构自行出台各自的相关规定,当对作弊考生科以处罚后,因没有统一的法律依据,难以把握处罚的尺度,考生的合法权益有可能受到不公正的待遇。所以近年来,由于考生法律规定的权利受到侵犯而状告考试机构的法律纠纷日渐增多。这既给一些试图通过作弊获取私利(不实成绩或不义之财)的个人或组织提供了可乘之机,更使那些努力秉持考试正义的考试组织机构感到无奈和茫然。诚然,考试的公平、公正要依靠多种手段来维护,但毫无疑问,法律手段才是最根本的保障。有学者指出:“‘法律’问题可以说是社会集团的中心问题,法律思想也不仅仅是法学家的思想,从某种意义上讲,它是解决社会中无数组织、制度及彼此关系等难题的方法的一部分。”2人才培养国家考试制度是中国人的一大发明,中国是历史上最早采用考试来甄别、选拔人才的国家。3]然而,纵观我国考试制度的发展历史,与之极不相适应的是,有关考试的法规建设方面存在着相当突出的立法滞后,导致无法可依、即使有“法”也难依的窘迫和尴尬。2.1高等教育自认考试暂行条例据有关资料显示,由国务院颁布的在1988年3月颁布的《高等教育自学考试暂行条例》是自1980年以来到目前为止针对考试制度的最高级别法规性文件,其余均为地方规定和部门规章。2.2立法机关对考试规定的衔接客观地说,我国自上而下对考试制度的执行一直是很重视的,尤其是教育主管部门和各行业考试机构,但苦于没有一部由国家最高立法机关制定的“母法”,各级地方行政及国务院的有关职能部门为了规范考试制度的执行,都自行出台了单行的考试规定。因地方情况差异以及各部门职能所限,这些单行规定之间很难达成衔接甚或有时还会相互冲突;在处理各种各样考试违纪舞弊行为时,各自确定的处理标准也很难统一,处理的随意性就在所难免,这必然会造成相对的不公平,由此而引发的争议和纠纷也越来越多。2.3考试法规的现状首先,旧法规不能解决新问题。例如,1988年3月由国务院颁布的《高等教育自学考试暂行条例》和1987年4月由原国家教委颁发的《普通高等学校招生暂行条例》是建国后颁布实施的2部适用范围最广、最权威的、最新的统一考试法规。两部条例至今都已“暂行”了15年之久,在这15年里,无论是普通高考还是自学考试,其发展形势与实践条件都已经发生了巨大的变化,在颁布之初曾为我国的教育改革与发展起着重要的保驾护航作用的这两部法规,在诸多新形势、新问题面前已显得苍白无力或无能为力。其次,法规上的有关规定与当前实际有较多矛盾和冲突。例如,《普通高等学校招生暂行条例》中明确规定了报考者的年龄(不超过25周岁),然而,随着高等教育大众化进程的加快和终身教育体系的建立,对高考报考者进行年龄限制显然不符合社会发展的需要,因此在实际执行中已经取消了这项规定。诸如此类的矛盾在《高等教育自学考试暂行条例》中也不鲜见,已有专家和学者对此作过专门的客观分析,不再赘述。2.4考生是否享有参加考试权利通览现行主要考试法规,可以看到,对考生的行为有许多的“不准”、“禁止”以及其他的限制,对舞弊行为的处罚虽然标准不同,但也都有比较详尽的规定。毫无疑问,这些限制和处罚都是必须的(尽管在尺度把握上不尽如人意),但客观地说,作弊毕竟不是考生中的大多数,况且就是作弊考生,他也应该享有参加考试活动的诸多权益。比如,考场内的安静和绝对的无人为干扰,特殊考试(如听力考试)的设施效果保证、程序操作效果保证等。因此,这是事关一个考场内所有考生切身利益的问题,必须加强考生考试权益维护的意识,同时上升到法律法规的高度加以明确,这不仅是考试公平保障的需要,也是现代社会“以人为本”的重要体现。3关于考试立法的建议3.1法律适用的原则前文中已经提及,现行考试规范性文件中,立法层次最高的是国务院在1988年颁布的《高等教育自学考试暂行条例》,而由国家最高立法机关——全国人民代表大会立法的还是空白;从现行法规的称呼来看,“试行”、“暂行”、“规定”、“办法”、“决定”等等字眼比较多见;各地区各部门制定的行政性单行规定比较多见,由此而造成的各行其是、标准不一必然导致它们在捍卫考试正义和权威的时候显得底气不足。还有人认为,考试只是教育过程中的一个环节,既然现在已经有《教育法》和《高等教育法》了,就无需专门另行制定考试法了。的确,考试尤其是招生考试在这两部法律中占有十分重要的位子,但考试已经不仅仅是在教育领域,而是在国人的整个社会生活中都占有相当重要的地位,考试制度已然成为了国家的一项基本制度,所以考试法规理应成为国家法律体系中的一个重要组成部分,具有同其他部门法相同的立法层次。因此,由国家最高立法机关——全国人民代表大会及其常委会制订统一的考试法是应当而且必须的。3.2法规约定的原则首先要对现行法规进行清理:哪些需要废止,哪些需要修订,哪些规定条款要在新立法中沿用等等;同时要对各种考试进行研究,规定其共同的程序和要求,形成各种考试必须共同遵守的法规约定,即国家统一的考试法。无论是教育考试还是社会其他考试,都应该遵守国家统一的考试法。惟有如此,才能统一标准,在这个统一标准下,考生以及考试机构的责、权、益才能在相对公平的环境中受到同等的保障和约束。当然,国家考试法是考试制度的基本法律,或者说是“母法”,各种不同的考试或不同地区的考试可以根据“母法”、结合实际制定具体的实施办法。3.3确立和完善考试组织的相关法律立法必须与宪法保持一致,这是基本的立法原则,考试立法自然也不例外。考试立法的内容要充分体现权利与公正,将“考”与“被考”的关系以法律形式加以界定和明确。因此,笔者以为考试立法的内容应在原来的基础上注重或补充考虑以下几点。1)“考方”的职责权限与义务。在考试活动中,“考方”从表面上看是各考试机构,其实质上应该是国家,各个具体的考试组织机构只是具体地代表国家行使考试组织的职权。因此,在其之上,应该确立管理机构对各种考试的组织权进行审批和资格授予,规限其权力,明确其义务,防止营私舞弊。2)“被考”的权益保障和救济。首先要明确在现代社会参加考试是公民的一项基本权利,报考权除经法定权力部门审定不具备的之外应该人人享有;所有考生都有权了解应该公开的考试信息;有权享有良好的考试环境和相关条件;受到不公正待遇时,所有考生都有权上诉于司法机关或行政部门要求维护自己的正当权益。3)刚性的处罚规定。现行考试法规中虽然有很多关于对考试舞弊处罚的措施,然而舞弊之风继续蔓延,其中一个重要的原因就在于这许多措施因为受确立部门职能所限,