公共管理知识点梳理汇总

第一章绪论(一)公共利益目标与私人利益目标1、目标是为了公共利益或私人利益(包括管理者在内的),是二者最重要的区别。2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存在(二)垄断强制性与自由竞争性1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益关系基本原则是确保2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门(三)制衡性与自主性1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥用(四)多元理性与经济理性1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权威2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存和发展(五)政府机制与市场机制第二节公共管理学是时代的产物(一)政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致(二)经济衰退和财政压力的加剧：(三)社会问题与政府不可治理性的增加(一)科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量(二)全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力(一)以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求，具体表现在以下几方面：4.官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创(二)西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”,民众提出新的民主要求：1.民众应直接参与公共服务的供给过程。3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。西方民主制深层次矛盾体现：政府官员维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、官员实现公共利益与满足自我利益的矛盾、公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。一、公共管理的涵义(一)公共物品、公共事务与公共管理1.公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。非竞争性指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。强调两点：第一，公共物品与私人物品的划分与社会制度无必然联系；第二，受社会发展程度和社会制度的影响，不同社会中公共物品的范围存在着客观差别。2、公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。(二)管理、公共管理与公共管理学1.管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。2.公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。具体涵义：①主体是政府和其他公共部门。②公共管理公共性，决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。③由于公共事务关系到社会成员利益，决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整；④对象(公共事务)的特征：与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众；⑤公共管理来自民众授权并负直接社会责任，必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准；公共管理活动具体类型的“三分法”:①公共政策一政府制定公共政策的活动；②政府管理一政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；③非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。3.公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。总体看，公共管理学的重要特点：(1)公共管理是一个整合性的概念。介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。(一)公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。主体构成：公共组织(政府、非营利组织)个人(领导者、管理者、被管理者)(一)Publicpolicyapproach企业管理途径(Businessapproach,B途径)。3.P途径和B途径的共同点：①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在(二)公共管理学的研究方法2.实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。3.案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案4.系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能的最优化，要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。5.比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区不同时期的公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。6.数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。一、公共管理学与中国的市场经济(一)公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷公共管理学在公共部门的经济职能定位：①为市场经济提供基本制度框架和法律基础(②组织各种公共物品和服务的供给③保护自然资源和环境④保护和维持市场竞争⑤调节收入和财政分配⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。(二)公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展①将公共部门视为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者；②减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。二、公共管理学与中国的社会发展(一)公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展(二)公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型第二章公共管理的理论与实践的发展一、管理理论(理解记忆)(一)古典学派理论。弗里德里克·泰勒(FrederickW.Taylor)为代表。古典学派关注焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。(二)行为学派理论。梅奥(J.E.Mayo)著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”,将非正式组织概念引入管理学。(三)决策学派理论。决策学派以赫伯特·西蒙(HerbertA.Simon)为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯·林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)提出渐进决策理论。(四)系统学派理论。系统学派以切斯特·巴纳德(Chesterl.Barnard)将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。20世纪670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，(五)新管理主义理论(重点)。新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1.企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2.虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。由多个创造型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。二、当代经济学理论(一)公共选择理论(Publicchoicetheory)公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。1.公共选择理论基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。2.政治市场和经济市场在交易上的重要差别：①经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。②市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易；③经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。3.公共选择理论对公共管理学的理论启示：①用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政府一般理论的努力，为公共管理学研究提供了经济学视野和新的研究途径；②对资本主义民主政治过程得矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；③强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。(二)政府失灵论政府失灵(Governmentfailure)是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。政府失灵：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。政府干预行为的局限性表现及其原因：1.公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。公共决策失误的原因：(1)社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。(2)即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。(3)决策信息的不完全性。(4)选民的“短见效应”(5)选民的“理性无知”。2.政府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必然影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。低效率原因：①缺乏竞争性压力②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息。3.政府的内部性与扩张。(1)政府内部性(internalities)指公共机构尤其政府部门及其官员追求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。内部性被看作是非市场缺陷和政府失灵的基本原因。(2)政府部门扩张：包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。(3)公共部门出现自我膨胀的原因：政府是公共物品的提供者和外在效应的消除者；政府是收入和财产的再分配者；利益集团的存在；官僚机构的存在；财政幻觉。4.政府的寻租活动。(1)寻租(Rent-seeking)指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权。现代社会寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。(2)寻租活动导致“政府失灵”的原因：①寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的根源；②寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；③寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。(3)“政府失灵论”对公共管理学的启迪作用：①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；(三)代理理论和交易费用理论1.代理理论(AgentTheory):又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委托(1基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的(2委托一代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利(3它关注三个主要问题：①代理人的选择和对代理人的激励；②减少“代理成本”或由代理引起的资源2.交易费用理论(Transactioncosttheory):是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度科斯(RonalH.Coase)观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有②科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源通过价格机制引导配第二节公共管理学科的发展历程(理解)一、公共行政时期(1887-20世纪70年代末)(一)传统的公共行政(1887-1960):处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或(二)新公共行政时期(1960-1980)二、公共管理时期(1980年至今)(1)与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；(2)在实践上，公共管理力图解决三个问题：①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率和为社会服务第三节新公共管理(了解各国模式，重点学习经验)(三)其它西方国家的实践。1.澳大利亚和新西兰：新西兰新公共管理9项原则：①政府只在非政府机构(如私人企业和志愿者团体)无效率和无效能时才涉入其活动。⑤内阁部长和各部执行长(ChiefExecutive)职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预下，对⑥公共基金使用包括购买政策，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须(四)各国新公共管理实践的共同特点1.为解决财政问题，各国行政改革内容大都包括私5.通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精(五)当前西方政府改革的新动向(20世纪90年代中期以后)3.强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效策执行部门自主权改革，重新塑造政治(政策)与行政(执行)间的关系。二、对新公共管理的评析(一)新公共管理的时代特征20世纪80年代始，西方国家逐渐显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。基于科技革命、(二)新公共管理的“解题”特色现自我管理。实现传统政府职能向社会转移的重要思路：将政策职能(掌舵)与管理职能(划桨)分开。程和投入转向注重结果和产出。④通过多种形式授权改善公共部门工作。⑤放松严格行绩效目标控制⑦重视公共人力资源管理。⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。(三)新公共管理的理论困难与受到的批评①假设本质上没有差别让一般管理长驱直入，则会危及其“公共性”,且对其本身带来极大冲击；(四)新公共管理的借鉴意义(启示):第三章公共管理的主体第一节公共组织的理论一、公共组织的概念②提供产品不同。非公共组织：从事商品、劳务生产，向社会提供私人产品，消费④活动依据不同。非公共组织：服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组(二)公共组织的性质：①社会性。公共组织的基础。从根本上维护社会利益，维护社会统治秩序，履行社会管理任务。③法制性。是公共组织权威性的基础，公共组织建立、撤销以及开展活动都以宪法和法④系统性。公共组织是依法设置、由若干要素按照一定的目标结构、层次结构⑤主动性。主动适应社会发展变化。研究、提出社会各项事业的发展规划，为社会生产和生活服务。(一)公共组织的纵向结构(图3-1P65)(二)公共组织的横向结构2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分别设置公共组织部门。根据公共管理过程咨询、决(三)公共组织的主要结构形式优点：保证统一领导，避免多头制；缺点：易忽视参谋部门作用，过分强调领第二节公共组织的类型(一)政府的概念广义政府：指行使国家权力的所有机关，包括国家立法、司法、行政机关。立法机关(二)政府的主要类型(现代国家政府形式):(一)非政府公共组织的概念三、公共组织的作用一、公共组织中的领导者权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。(二)领导者的素质E=f(L,F,S)E—领导的有效性L—领导者F—被领导者S—环境f—函数关系(二)管理者的主要类型与职责.据公共管理活动中地位与作用的差异划分：①决策成员是公共组织中参与制定组织目标、②执行人员是参加程序性执行工作的全部公共组织成员。按岗位不同④咨询人员是根据公共管理实践需要对公共管理理论、方针政策、管(一)内部被管理者——公共组织成员2.管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序和工作(二)外部被管理者——社会公众1.关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；公众个人第四节传统公共组织的困境与变革科层制(或译官僚制)理论，是德国社会学家马克斯·韦伯"组织理论之父"庞大政治社会思想的有机组成部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合(二)科层制组织的特征(一)对传统科层制理论的评述。①把专业化分工原理广泛引入组织管理中，提出职能化(专业化)管理原理，为构造科学管理的组织结构总之，传统科层制组织的研究所追求的理想组织是一个②强调组织非人格化、理性化，忽视对人的主观能动性及多方面需求的研(二)科层制组织的内在缺陷总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来稳定兴信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物变化幅度与速度大(一)公共组织变革的主要动因(外部因素):2.政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度质变：指新的政治制度代替旧①社会企事业组织发育独立成熟程度②社会群团组织独立程度和参与意识③大众传媒对社会介入程度和4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革。科技高度发达的信息社(二)公共组织变革的目标(三)公共组织变革的主要内容。1.公共组织职能的变革“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职第四章公共管理的物品及供给公共物品是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物三、判别公共物品的步骤(图表P91~92)(一)纯公共物品和准公共物品.依据是否具有(1)同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；(2)具有排他性与非竞争性的俱乐部产品。(3)具有非排他性与竞争性的公共资源；(4)同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品(二)混合物品和公共中间品1.混合物品具有较大范围的正的外部性。教育、卫生、科(三)全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品(四)公共物品与公共服务1.公共服务是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。具体来说：①是面向大众的服务②用于满足人们基本生活需求的服务③内容十分广泛④非营利性的2.公共物品现实中的三种类型：①实物公共物品，如国防、交通设施②精神(规范)性公共物品，如制度、思想和文化③信息类公共物品，在不考虑知识产权和专利的情况下，具有共享性，如天气预报等。五、公共物品和私人物品供给。市场机制供给和需求无效率的原因：两种效率损失①在消费是竞争性而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起一种效率损失，即可能导致公共物品供给不足。②公共物品的非竞争性消费使增加一个人消费引起的边际成本为零，按价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本。所以如果由市场提供，则必然会收费，阻止人们消费这一物品效率损失意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。市场失灵，并不是社会不需要公共物品，市场失灵后，政府公共机关负责社会公共物品供给，成为市场经济条件下政府的基本职能。第二节公共物品的供给①政府是公共物品的供给主体：通过税收、财政预算筹集资金，投入公共部门形成供给能力；②公共物品的供给具有规模性：公共物品是大众需求、大众消费，需要规模供给；③公共物品的供给往往无差异：公共物品以大多数人利益为价值取向，不可能单独消费；④公共物品的供给具有非均衡性：公共物品需求不确定性，供给总是滞后或超前于市场需求。因为光盘内公共物品消费的弹性和可替代性总体大于私人物品，因此供求非均衡一般不会导致过剩或短缺危机。二、政府机构与公共物品的供给。政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品的差别：①政府官僚机构中不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏刺激降低公共部门服务效率。②政府机构官僚不以利润最大化为工作目标。追求利润必然降低成本，不以营利为目的政府机构提供公共物品，往往与较高的成本相伴随。③公共物品常不以价格形式出售。社会成员对公共部门工作评价时，敏感程度低于市场价格。④实证分析表明官僚对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的(一)帕累托最优供给量(图P100)【不懂，查资料】公共物品的价格事实上就是税收，公共物品有效供给的分析是假定以个人交纳的税收负担公共物品的生产成本，税收应由个人收益程度决定，实行差别税收，这称为税收的收益原则。(二)公共物品最优供给的均衡分析1.庇古均衡：公共物品消费的的边际效应等于税收的边际负效应2.局部均衡与一般均衡公共物品有效供给的关键：消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，相应承担公共物品的成本。这也正是公共物品有效供给的困难所在。“搭便车”行为使公共物品实际供给水平远低于最优水平；或“夸大需求”导致过度供给必须设计一种能准确揭示人们偏好的机制，实现公共物品有效供给。四、准公共物品与混合物品的供给(太乱了⑧)(一)准公共物品与混合物品特点(1)拥挤性的公共物品：混合物品的一种，指那些随消费者人数增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者从中获得的效益的公共物品或服务。效用虽然共享，但消费上具有一定竞争性。(P105)(2)价格排他性的公共物品：另一种混合物品，指那些效益可以定价，可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。特点是①的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；②在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。(二)混合物品的供给①理论上说法：私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供；②实践上，很难将市场供给和政府供给截然分开。许多物品或服务上，二者相互交织，突出表现在混合物品或服务的供给上；③混合物品或服务的共同特点：由私人部门通过市场提供，也可由政府部门给予补助的办法通过市场提供。1、拥挤性公共物品的供给。收费实现排他性。2、价格排他性公共物品的供给。生产和消费上可能产生正的外部效应。必须由政府补贴，否则供给不足。①公共物品供给主体的多元化：社会团体、公益组织、私人投资者、营利性公司；②公共物品供给结构趋向丰富：划分消费群体消费层次，提供特定公共服务内容和项目；③公共物品供给质量日趋提高：科技进步、需求更高、客观条件更好、市场机制促进。第三节政府与公共物品供给(一)政府提供不等于政府直接生产：公开招标、管理合同、租赁协议(二)政府供给的两种方式：(1)政府直接生产：纯公共物品、自然垄断性很高的准公共物品；第五章公共管理职能第一节公共管理职能概述具有实施公共管理的正式权力，而依赖由某种特定因素自发形成的权威来运(二)公共管理部门及其职能的存在原因③公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况(一)公共管理的程序性功能管理活动之中。从动态运行角度看，主要包括：确立目标、发现问题、设高的效率，需要根据工作的要求和成员的特点，将适当的人安排在适合的1.经济职能(1)宏观调控职能：指对整个国民经济进行的总量管理。包括制定国民经济计划和重大国民经济政策、保持社会总需求和总供给平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国(1)民主建设：是当代民主国家政治制度的根本要求，是公共部门管理遵循的基本原则。具体措施：①(2)社会治安：运用法律、政策、条例等约束机关团体和个人行为，维护安全稳定的法律秩序，确保公(3)国家安全：加强国防军事建设和外交活动，防御外来侵略和颠覆保卫国家安全、世界和平，反对霸包括：社会保险体系(养老、医疗、失业、工伤四类);社会救济体系(对保险的补充)传统社会(前资本主义时期)一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。①公共管理职能体系重心相当清晰：以政治统治职能为中心。②社会事务管理职能十分薄弱。是由落后的社会经济基础：自然经济基础所决定的。③公共管理职能体系运行以国家暴力手段镇压为主要特征。与公共职能体系基本结构相一致，由其社会矛盾对抗程度决定的。(一)自由放任主义阶段：特点：①政治职能占据中心地位。运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。②在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门扮演维护秩序“守夜人”角色。③出于整体利益考虑，公共部门应向社会提供某些类型的“公共商品”。(二)国家干预主义阶段：特点：①政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为政府职能体系发展主流趋势。由自由市场自身发展导致垄断问题与社会财富“马太效应”的产生使自由放任资本主义无法仅凭市场自动调节促成社会资源有效配置并推动生产力与国民财富增长，使社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，集中表现是全球性经济危机与两次世界大战爆发。于是，所谓“行政国家”,即在法治基础上以职能范围、机构与人员规模的不断扩张为显著特征的政府权能体系取代放任政府模式成为西方各国政府的发展取向。②经济社会矛盾激化，为维持必要政治法律秩序，公共部门政治职能总体上进一步得到加强。③在经济与社会职能方面，各国普遍采取积极干预的职能模式。凯恩斯主义兴起要求政府采取积极干预主义政策解决经济发展、就业与社会福利等公共价值目标问题。二战后，大多数西方国家实施全面福利政策。(三)新古典主义阶段1.干预主义公共管理职能模式的问题：①它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，与西方社会个人主义价值取向相违背。一旦条件允许就很难获得广泛政治支持。②公共部门干预能否持续有效一直有争议。自由主义公共职能模式一直试图取代干预主义，再次取得主导地位；自由主义更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济内在发展要求。③更重要的，事实表明，公共部门也不能解决好市场不能解决的问题，甚至给社会带来更大损害。尤其是从20世纪70年代末开始的低增长、高通胀、高赤字、高失业率的“滞胀”现象。2.新古典主义(新自由主义):基本理论要点是在重申个人理性假设基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主义主张公共管理职能体系特点：①政治职能对内统治职能尤其暴力镇压职能相对弱化，民主建设职能得到进一步加强。②经济社会管理职能在公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。③公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。(一)传统计划经济体制时期的公共管理职能体系②经济管理职能：由于实行高度中央集权的计划经济体制，政府包揽一切经济管理职能。很长时间内，我(二)我国公共管理职能体系的转变及其基本方向④对外交往职能急剧扩张，外交部和其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都强化其外交功能；⑤国家①在社会资源配置方式上，由传统的重计划反市场机制转而要求实现计第三节市场经济中的公共管理职能发展达到公平和相互协调；公平与效率是辩证统一的，效率与公平的矛盾市场机制无法解决。(1)市场调节是一种事后调节，具有滞后性和盲目性。(2)"合成谬误"因为会导致经济不稳定。所谓合成谬误，指个人理性选择的综合效果可能导致集体性的非理性行为甚至灾难。自由市场经济具有内在设施等于长期生产力发展有关的项目为主。③税收调节方面，不易笼统地增税三、公共管理职能的限度：第六章公共管理的运行第一节公共决策二、公共决策系统及其运行(四部分)用现代化的决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他咨询服务，保证公(一)公共问题的界定。1.公共问题的概念与特性(1)公共问题的概念：指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛盾和冲突，(2)公共问题的特性：①影响的广泛性②影响的不可分性和公共性(2)按公共问题点的性质划分：社会发展的“外部环境”①目标必须具体明确，有的放矢。②目标必须切实可行③目标必须系尽可能小。③方案要有可行性(包括：技术可行性、经济可行性、政治与行政可行性)。④方式实施后的副作用(即负面效应)尽量可能少。四、我国公共决策系统的优化第二节公共政策管理(一)公共政策概念：公共政策是公共行为主体(主要公共权威当局),在职能范围内为某一特定目的(如解决处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标),经过政治活动(或协调)所选择的行动方案，三、公共政策的设计：(1)相互关联性(2)主观性(3)可变性(1)公共政策问题的发现、提出与确认的途径：③部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿方式(2)判别和确定公共政策问题的准则：③应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。④政府(1)公共政策问题分析准则：①客观、清晰地描述政策问题①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制③民主的国家政治体制④社会(二)公共政策制定1.公共政策制定的原则②估计需要：指对于特定群体(指目标群体)的状况，决策者所希望予以补救的范围和程度。④设计公共政策方案：轮廓设计(提出一种或多种方案；制定行动原则、指导方针基本措施策略等)细节设计(形成适用、可行、具有操作性的具体方案)(三)影响政策有效执行的因素2.公共政策本身的因素：任何政策有效执行的依如社会舆论、精英分子等对政策执行所持的态度，政府组织结构状况等(一)政策评估的概念和意义(二)公共政策评估的一般标准(三)政策评估结果的处理方式：1.政策方案调整2.政策方案持续3.政策方案终止4.政策方案重组第三节公共管理的执行与控制(一)公共政策执行的含义：公共政策执行指履行公共政策、实现公共目标、完成计划任务使之达到公共(二)公共政策执行的原则监督机制，以使执行能按政策、按计划进行。5.相对强制性原则：执行必须做到令行禁止，不得变相抵制；依法办事，以社会和人民的利益为重。6.时效性原则：指执行一定要讲究实效。但不能只注重形式，首先要为社会公众谋利益。(三)公共管理执行的特点1.执行的政策性：在政府和社会之间、各团体之间都要遵循政策和公共规则，执行者要有很强的政策观念。2.执行的自觉性：指如果切实可行的公共事务，就应当要求行之有效，并且在执行时提高自觉努力的程度；执行者自觉检查自我行为是否符合政策规范，是否朝着目标、计划和决策的方向前进。3.执行活动的规则性：公共管理执行要遵循一定的行为规则，执行活动要求法制化、制度化。4.执行活动受执行人员素质的影响公共管理人员是否忠于职守，奉公守法，是否具有高度的责任心直接影响公共管理执行效果5.执行的综合性：指现代公共管理涉及方方面面，其执行要求全面和全过程保持高度协调，个别、局部的不平衡会影响全局和全过程。因此，必须综合考虑、全面配合，加强各学科的协调，力求不让一个工作环节影响整体的质量和进度。(四)公共管理执行的模式①公共管理组织大多为行政组织，行政组织为集权、层级和金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令的关系，上级负责政策制定，下级负责执行。②该模式讲究科学管理的精神强调功能分工、监督管理、命令统一、专业分工层层节制和依法办事。缺点是过分重视中心而忽视边陲。2.自下而上的执行模式①该模式强调应该给予基层官员和地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境。②优点是它促使我们正视执行过程机关组织之间的互惠性与裁量权；促使我们重视彼此之间的沟通和利益协调。缺点是过分重视边陲而忽略中心。3.渐进模式。①林德布罗姆提出，其基本思想强调公共管理决策中的保守倾向，新的政策被视为就有政策的变种。②显著优点是稳定、失误较少；缺点是缺乏创新4.理性模式：一般表现为渐进模式的反面，该模式力图了解社会中现存的所有价值取向，选择社会价值、成本效益最高的政策；关注的重点是能够改善公共政策的政策。(五)公共管理执行的手段1.行政干预：指如果公共管理属于行政组织范畴，则可以以国家权力为基础，强调垂直领导关系，从上到下，利用行政组织来实现对公共组织部分工作的领导、组织和管理目标，具有控制、制约、协调社会各地区、各部门行政管理目标的功能。2.经济手段：是指按经济运行规律的要求来管理公共事务的一种方式。通过市场机制引导企业和其他经济组织，使其活动符合整个宏观经济发展目标。3.法律手段：指以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施公共管理。按行政执法所作的分类，主要有行政决定、行政检查、行政强制执行和行政处置。4.奖励与惩戒：指按相关规定和执行标准，对公共管理部门和公共管理者实行精神鼓励和物质奖励相结合，以及教育与惩戒相结合的原则。5.行政诱导：指使用非强制手段使公共管理人员和管理对象自觉自愿地从事政府所鼓励、公共社会所需要的工作或活动。其方式有启发教育、劝告说服、建议协商、标榜典范和舆论抑扬等。(一)公共管理的控制目标公共管理的控制目标就是在公共管理活动中，通过控制过程要达到的目的；控制就是为了保证公共组织目标的实现。要实现其控制目标，应从以下方面下手：1.对公共管理者的控制：①监督其是否按照计划要求执行，对出现的偏差立即就纠正②制定出科学评估体系，以制度化的方式来规范其行为。③对违反者予以惩罚，优秀者予以奖励2.对公共管理资源的控制：主要手段是财务监督、预算和支出的控制等。3.对公共管理信息的控制：保障信息传递的安全、准确、畅通，且过滤一些错误、虚假信息。4.对组织绩效的控制：科学评价、衡量组织的效能、效率和效益。(二)公共管理的控制过程(三部分)1.确定标准：即评定成效的尺度。类型：①时间标准②公共产品和服务的品质标准③行为标准④绩效标准2.衡量绩效：①收集有关公共组织绩效的信息，公共组织的效果与评价标准作比较，准确描述公共组织的工作状况。②对公共组织的工作状况进行分析、比较并作出评价结论。3.采取管理行动①修订评价标准②纠正行动：实施新公共管理策略；调整公共组织结构对公共管理者进行人事调整、培训等③维持原状第七章公共管理的管理工具(一)战略管理的概念战略管理：是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。弄清与战略管理有密切联系的3个概念。1.战略管理与战略规划。战略规划注重对组织外部环境的观察与分析，确定与调整组织的战略目标，制定出一个较长期的组织战略计划。两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。”2.战略管理与非战略管理。战略关注总体目标的制定与实施，战略管理是集中组织所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。非战略管理只涉及总体目标中的部分目标的实现。3.战略管理与功能管理。战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。(二)战略管理的特征1.全面性：战略管理超越了各部门的日常管理活动，更为重视组织整体的发展方向，通过对各具体职能部门进行协调整合，集中全部资源来实施战略管理。4.长期性：战略管理的远景规划是在外部环境变化和组织内部资源状况进行了分析和预测的基础上形成的，着眼于在今后相当长一段时间内组织与外部环境的协调问题，目标具有长期性。3.方向性：战略管理是对组织未来发展方向和发展蓝图的构建。4.目的性：战略管理不仅是组织内部成员了解组织发展目标和自身所处位置，也通过对外宣传明确的组织意图，使外界了解、理解组织，加强组织与外部环境的协调和沟通。5.统一性：通过对多种目标进行协调和妥协，达成总体一致的组织整体战略目标，避免了因为目标模糊和冲突而造成的资源浪费。6.重大性：战略管理的制定与调整不是经常进行的，只有在遇到外部环境或组织内部系统状况发生重大变化，组织面临重大问题和挑战时才会进行。7.主动性：战略管理所有步骤都体现着主动性。主动搜集外部环境信息；主动影响外部环境变化等(一)公共部门战略管理产生的背景1.对公共部门的批评和政府角色的调整。科层官僚制的僵化要求公共部门角色转换；2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响。灵活弹性的管理模式；3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台。计算机、网络技术的信息化冲击；4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强。(二)公共部门战略的类型根据社会要求公共部门采取行动的压力(环境的平静或动荡)和公共部门组织的外部回应度(积极行动或者消极行动)的不同，可以将公共部门战略分为8种类型。1.支配者型战略。强调用行动应对快速出现的新需求，极少考虑对合法权威的回应。运用强制力自由选择行动需要，无需对其行动负责。2.指导者型。增加对重要需求的回应度，属于中等到高等的行动取向战略，对其行动承担中等程度的责任。三、公共部门战略管理的实施：实施过程包括战略规划、战略实施、战略控制三阶段。①SO战略(strengths-opportunities,优势一机会):是发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。②WO战略(weakness-opportunities,弱点一机会):目标是利用外部机会来弥补内部弱点。运用这一战略的基础是，组织存在外部机会，内部存在弱点，妨碍着外部机会的实现。③ST战略(strengths-threats,优势一威胁):利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。④WT战略(weakness-threats,弱点一威胁):减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。(二)战略实施：将构想转换为现实，注重行动效率。具体涉及三方面活动：1、建立与组织战略相适应的有效的组织结构。(1)原因：组织结构决定目标政策的制定，影响所有战略实施活动；组织结构决定资源配置。(2)设计组织结构的原则：①组织结构选择应与组织实施的战略相一致；②组织结构应有弹性；(3)组织结构设计步骤：①分析组织战略选择及未来环境对组织结构的要求，结合现有结构优劣分析，明确组织结构变动方向；②依据设计原则形成几个可供选择的结构模式方案；③由战略管理小组召集专家选择合适的结构模式(4)模式转换：①渐进式：平稳，少摩擦；②激进式：彻底完整；震动风险大2、合理配置资源①优先考虑战略资源配置；②对组织内部资源进行再分配；③请求资源筹集，保证战略实施可能性。3、建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。①对战略拥护者：增强信念、介绍推广、邀请加入战略管理小组②对战略反对者：防止其消弱拥护者力量、防止结成反对同盟、沟通妥协至少保持中立协议③对未确定的利益相关者：加大解释宣传、表明战略受支持率、促使其加入支持者队伍。(三)战略控制：是监督战略实施过程，评估战略实施的绩效，并依据评估结果调整、修正，甚至终止战略的一种活动。(1)前提控制。对诸如组织外部环境、内部形势等形成组织战略的基础因素进行系统、连续的监控，以确定组织战略形成的前提是否依然成立，有否发生变化，发生何种变化及发生变化的原因等。如果前提发生变化，相应的战略也应随之变化。(2)实施控制。看战略实施是否按预定轨道前进，资源配置是否恰当，战略实施实际结果是否达到预期目标，战略实施是否按原计划完成等。这一过程的关键是建立明确的绩效评估指标。对战略实施的监控，是确认组织战略能否继续成功实施的前提。四、公共部门战略管理的问题与改进第二节公共部门绩效管理3.公共管理成本(或目标)与收益(或后果)的比较。行评定划分等级：包括组织绩效评估(公共管理)、个人绩效评估(人力资源管理)。总之，公共部门绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。2、绩效管理的作用(1)使公共管理的责任落到实处：①支出得到公民认可按合法程序进行；②资源有效利用；③资源用于实现预期目标(2)能较好地满足服务对象的不同要求：合理精细的指标设计绩效管理，较好满足民众要求。(3)体现公共管理的结果导向的精神：公共行政学强调过程投入，忽视结果导致浪费、形式主义、官僚主义；公共管理是结果导向，不是程序和规则导向，有效促进服务品质的提升。(4)满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。有效促进组织整体绩效的提高。3、时间角度看，绩效管理的意义：①建立了一种诱因机制(incentivemechanism),激发人的工作热情和动力。②提供了一种管理工具。是公共部门有效资源配置的重要手段。二、公共部门绩效评估指标的选择。常见的是用反映公共部门绩效价值取向的“4E”(经济(Economic),1.经济：经济指标一般指投入到管理项目中的资源量。要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。2.效率：投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，这种手段经常以货币方式体现。效率类型：①生产效率，指生产或提供服务的平均成本。②配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。3.效能：指公共服务符合政策目标的程度，常以产出与结果之间的关系加以衡量。公共服务性质上很难界定及量化，不适用效率指标。效能便成为衡量公共服务的重要指标。效能分类：①现状的改变程度；②行为的改变幅度。4.公平：关心的问题在于“接受服务的团体或个人是否受到公平的待遇；需要特别照顾的弱势群体是否得到更多社会照顾”。具体困难：是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。(二)确定公共部门绩效评估指标的要求：1.客观性：用客观、公正的手段获取数据和信息，以真实、准确、完整地反映绩效的好坏、优劣。2.可比性：使用统一的、量化的统计手段评价绩效，适当参考同行业的评价指标体系用以确定指标的权重。3.时效性：有目的地使用分别反映长期目标、短期目标实现的指标，有利于正确地反应绩效水平。4.易操作性：设定的指标尽可能地简明、可测，以降低绩效评估的操作成本和机会成本。(一)政府绩效的测评标准和方法1、标准：①数量标准②质量标准③时效标准(速度和时限)2测评方法|:④费用标准(劳动时间尺度；物力和财力消耗尺度)。就是效率高低的尺度。各种管理要素的集合包括人员、经费、物资材料、组织(二)公共部门绩效评估的指标体系(四方面：业绩、效率、效能和管理成本)1.业绩：(1)政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量：基础设施、法律法规、主导产业(2)政府管理目标的实现情况：就业、物价、经济增长、国际收支、资源配置、国民收入等(3)政策制定水平与实施效果：财政、货币、产业政策等(4)政府管理效益：税收、支出、人才、投资等(5)政府管理社会效果：社会公平正义、犯罪人数比例、人身财产安全程度等。2.效率：(1)公共管理效率：指在实现既定目标基础(2)公共部门效率：公共部门机关和公共管理者从事公共管理活动所取得的成果、社会效益同所(3)测量指标：数量、质量、时效、费用、能力发挥水平、系统要素与系统整体运行状况等。3.效能：(1)公共管理的效能，指公共部门履行职责的状况及由此产生的影响。是组织预期目标达成的(2)效能的类型：①社会效能：公共组织目标和手段的正确性；政府组织实现目标的能力①为维持政府机构运转所产生的费用，包括：公共部门占用的人力物力财(一)影响公共部门绩效的因素(2)经济因素：国家经济发展状况是提高行政效率的物质基础，公共管理体系的结构与功能要与经(3)社会因素：社会集团、社会风气对公共管理绩效产生影响。(4)科学技术因素：行政效率提高，很大程度取决于现代科学技术在行政管理活动中的运用情况。2.内部因素：(1)组织因素①机构设置：公共管理机构功能是否齐全(2)人员因素：人与事的关系；行政人员素质。(二)公共部门绩效管理中的困难(1)绩效管理的重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多公共(2)功能相同的公共组织有地区性差异，规模大小不同，以同样绩效指标衡量绩效，并不公平。(3)绩效管理成效取决于绩效指标制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。(4)绩效管理的结果有赖于可靠的信息。(5)公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值(6)公共部门绩效改革最棘手的挑战：强硬国家管理系统强加的僵化的制度。(三)改进公共部门绩效的策略(实践创新、理论创新)(1)操作层面的基本思路：在组织上严格实行战略管理，在员工人力资源管理诱因上采取绩效薪俸(2)建立高绩效管理目标的意义：通过明确责任与权力，摒弃官僚制逐步改变行政文化，使公务人员更负责任运用公共资源，提高公共产品与服务质量，为(1)组织修炼论为学习型组织发展提供了方向②建立个人愿景是超越自我的前提，重要性方法是保持的修炼。①观察环状因果的互动关系；②观察(2)知识联盟论为组织创新提供了新的路径知识联盟论(Knowledgelinkage):两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层相第三节公共部门的目标管理。公共部门在投入产出计量上的困难使效率分析法运用范围相当有限，更(一)目标管理的含义(二)目标管理涵义的变化阶段(二)目标的具体化(三)目标完成检查和业绩考评2.业绩考评的两种方式：①组织各层次各部门各成员的自我考评②组织的上级部门对下级部门及组织成员进行考评(一)实施目标管理的前提1.组织成员自我管理能力较强；2.组织具有统一的价值理念；3.组织高层领导重视。(二)有效地设定管理目标。1.定性目标向定量方面转化；2.长期目标的短期化；3.目标实施的资源配合。(三)目标管理的具体实施：分4个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇(1985)归纳出15项指导1.目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。2.方案的参与者必须事先准备。6.目标的时间周期最重要7.目标设定的主管人员在设定目标与执行方案等任务中起着重要作用。8.将目标直接运用与报酬系统会引起负面的边际效果。9.目标管理亦有缺乏弹性的可能性。10.管理系统应加以监测并且在开始时要保持稳定。11.组织氛围必须支持生产力的追求。12.高层主管人员应积极投入设定的所有目标并传达到组织的较低层级。13.管理的生产力需要加以衡量。14.高层管理人员必须对目标管理与生产力改善作出承诺。15.目标管理必须被视为一个管理系统。①激励明显。各层次部门成员致力达成使目标为内在激励、目标实现并获得报酬，激励效用更大。②管理有效。结果式管理：只分解目标，不规定方式手段，留出创新空间，有利提高组织管理效率。③任务明确。明确组织目标、结构体系、分工合作及各自任务；实施过程中发现缺陷并及时改进。④控制有力。作为控制方式，目标受到检查督促；考核体系为组织高层监督提供依据。⑤自行管理。引导组织成员实现自我管理。1.目标管理的缺点：①容易注重短期目标。忽视长期目标。②设置目标存在困难。制定真正可考核可度量的目标十分困难；③难以权变。执行中为避免组织混乱，目标不能改变，使组织运作缺乏弹性和适应力。(二)目标管理在公共部门应用的限制1.公共部门所处环境较私部门复杂多变，目标管理运用范围和程度受到一定影响。2.目标管理存在信任问题，研究表明，官僚体制中建立信任很不容易。第八章公共管理的责任与监控第一节公共权力与公共责任①主观控制(内在控制):公共管理者内化的态度、价值观、信仰形成对自身的控制力。(一)公共权力监控机制的必要性(1)公共管理者受自身认识水平局限，公共权力行使过程无法正确判断，需要外界监督纠正。(2)公共管理者具“经济人”特点，失去权力监督会利用手中的权力牟取私利，损害公众利益。(3)公共权力监控机制建立，要考虑监控效率(降低成本提高效果)和监控方法的科学化。(4)对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。(5)监控者应建立有效信息收集和处理系统，使监控活动更准确、有效。(二)公共权力监控的类型和机制③隶属关系：上级对下级(上行监控)、下级对上级监控(下行监控)、同级之间监控(横向监控);⑥时间范围：事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控。2.公共权力监控机制(监控体系):(三)外部与内部监控机制处理其他公共组织之间的争端等。我国人民代表大会监督政府的方式和内容(2)司法监控：当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时，或(1)结构监控：最主要的内部监控形式，指与公共组织结构形式相关的监控机制。包括两种类型：纵向监控(垂直监控):与公共组织直线结构形式相联系，调整组织内部服从命令和横向监控(职能监控)。三、公共权力的监控方法第九章公共管理中的政府角色1.中央政府的职权：(1)制定行政法规和发布行政(4)管理指挥(5)监督审计(6)全国人大及其常委授予的其他职能第二节政府与市场的关系②市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者(独立的生产者和消费者)行为和市场机制，市场(四)担负的职能：(1)为市场交换界定产权，为其确定交易规则，为市场主体最大限度降低交易成本创造条件。(2)政府应具有监督约束经济主体的功能。(3)政府应具有维护社会正义的功能。(4)政府应具有宏观调控的功能。(1)有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。(2)传递生产者消费者所需价格信息，减少当事人行为决策的不确定性，提高经济活动效率。(3)微观调整优化经济结构。(4)参与部分公共物品与服务的提供。二、政府与市场的联系：市场和政府对经济生活的作用的不同组合情况：(P153举例)三、政府与市场关系中存在的问题：(P154理解)处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反(二)现实而合理的政府与市场的关系应是保证市场对资源起基础性作用的前提下，以政府干预之长弥补(一)重视发挥市场的功能①市场经济主要采取横向信息传输方式。②市场是3.在处理政府与市场的关系中，应充分认识(1)货币主义认为，减少政府失灵要取消政府财政政策对宏观经济的干预。(3)公共选择学派认为，为有效控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府行为真正有利于市场和公民社会，(4)斯蒂格利茨认为，干预是必要的，关键在于把握好干预的力度以及要采取适当的形式。(1)尽快培育和发展市场体系。①将原先由政府承担的资源配置职能转移给市场，为正确处理政府与市(2)解决市场分割问题。部门利益、地方利益和长官意志导致我国市场被“条块”分割，不利于生产要第三节政府与企业的关系一、政府与企业的差别：政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利(三)管理的限制因素②企业管理，法律仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力。其主要运行是在利道上进行的，按照市场机制的要求去管理，经济气候是企业管理主要影响因素。(四)物质基础①政府管理需要的物质资源来源于税收或发行债券，其耗费资源是公共的。政府经费预(五)管理人员①政府主要管理人员是选举或任命产生，选拔政府管理人员依赖于其政治才干和政治倾②企业管理中，管理人员一般根据其能力聘用，能力本身起决定作用。由于“职业生存”的威胁，所(七)擅长的任务①政府：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业连续性和稳定性，加强二、政府与企业的联系。三种模式，区别是政府对企业管理程度不同，政府与企业联系不同：三、改善政府与社会关系的措施(一)明确良好政社关系的发展目标(二)按“小政府”的客观要求改革政府府职能的合理界限。(三)按“大社会”的内在要求改革社会：1.提高社会自治能力：提高部分政府职能的社第五节政府再造“政府再造”一词揭示出政府改革的本质，即(一)西方国家政府再造的背景受过教育的公众对命令式管理产生反感，要求自主权；公(二)西方国家政府再造的特征的“企业经理和管理人员”;政府工作以公众需求为导向，提供高质量、高效率的公共服务。(三)西方国家政府再造的采取措施：(四)针对不同的公共组织和服务项目，采用不同的管理2.政府通过签订合同、授予经营权、提供经济资助等手段，委托社会组织生产，第十章非政府公共组织第一节非政府公共组织概述二、非政府公共组织的特征和主要类型(二)非政府公共组织的类型(5种)①事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的