延安黄土高原生态保护修复实施方案

延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案山水林田湖生态保护修复试点延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案延安市人民政府二0一六年H-一月延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案目录TOC\o"1-5"\h\z\o"CurrentDocument"一、基本情况 5\o"CurrentDocument"（一）延安市概况 5\o"CurrentDocument"（二）试点范围 7\o"CurrentDocument"1、试点范围的选择 7\o"CurrentDocument"2、自然地理概况 9\o"CurrentDocument"3、经济社会概况 14\o"CurrentDocument"4、土地利用状况 15\o"CurrentDocument"5、生态系统变化趋势与生态服务功能 17\o"CurrentDocument"（三）试点范围黄土高原生态系统存在的主要问题 19\o"CurrentDocument"1、主要问题 19\o"CurrentDocument"2、问题的成因 22\o"CurrentDocument"3、主要危害 25\o"CurrentDocument"（四）影响生态系统的相关问题 29\o"CurrentDocument"二、开展生态保护修复的必要性和紧迫性 32\o"CurrentDocument"（一）前期工作及主要经验 32\o"CurrentDocument"1、前期工作情况 32\o"CurrentDocument"2、主要经验 35\o"CurrentDocument"（二）当前存在的困难和问题 36\o"CurrentDocument"1、管理工作条块分割，协同不够 37\o"CurrentDocument"2、资金缺口大，来源过于依赖财政资金 37\o"CurrentDocument"3、项目布署碎片化，叠加效应不足 38\o"CurrentDocument"4、资源开发与生态保护协调不够 38\o"CurrentDocument"5、体制机制不健全，长效机制尚未有效建立 39\o"CurrentDocument"（三）开展系统治理和生态修复的意义 39\o"CurrentDocument"1、维护国家和区域生态安全 39\o"CurrentDocument"2、改善黄土高原生态功能 41\o"CurrentDocument"3、促进试点区农牧民减贫脱贫 43延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案TOC\o"1-5"\h\z\o"CurrentDocument"4、创建生态环境治理新模式 43\o"CurrentDocument"5、实现延安经济社会可持续发展 45\o"CurrentDocument"三、主要工作内容 46\o"CurrentDocument"（一）总体思路、原则与目标 46\o"CurrentDocument"1、总体思路 46\o"CurrentDocument"2、原则 46\o"CurrentDocument"3、目标 48\o"CurrentDocument"（二）主要任务 491、安塞县主要任务 50\o"CurrentDocument"2、宝塔区主要任务 51\o"CurrentDocument"3、延长县主要任务 52\o"CurrentDocument"4、吴起县主要任务 53\o"CurrentDocument"5、志丹县主要任务 53\o"CurrentDocument"6、延川县主要任务 54\o"CurrentDocument"7、其它任务 54\o"CurrentDocument"（三）重点工程 54\o"CurrentDocument"1、水土流失综合治理与区域生态修复 55\o"CurrentDocument"2、农田生态功能提升 60\o"CurrentDocument"3、水资源保护与综合利用 62\o"CurrentDocument"4、废弃矿山综合整治 66\o"CurrentDocument"5、荒漠化土地生态修复 67\o"CurrentDocument"6、农村面源污染综合整治 67\o"CurrentDocument"7、辅助项目 70\o"CurrentDocument"四、投资测算 74\o"CurrentDocument"（一）测算依据、方法 74\o"CurrentDocument"1、测算依据 74\o"CurrentDocument"2、投资测算方法 75\o"CurrentDocument"（二）投资安排情况 76\o"CurrentDocument"1、延安试点区总投资及各项投资比例 76\o"CurrentDocument"2、项目投资测算及分年度投资计划 783延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案TOC\o"1-5"\h\z\o"CurrentDocument"（三）项目资金来源 82\o"CurrentDocument"1、投资来源 82\o"CurrentDocument"2、地方配套资金来源 82\o"CurrentDocument"五、组织实施和管理 87\o"CurrentDocument"（一）强化政府领导职能 87\o"CurrentDocument"（二）制定长期发展战略 88\o"CurrentDocument"（三）健全项目管理制度 88\o"CurrentDocument"（四）加强项目过程管理 89\o"CurrentDocument"（五）力口大宣传教育 90\o"CurrentDocument"六、项目效益分析 92\o"CurrentDocument"（一）生态效益分析 92\o"CurrentDocument"1、提升国家生态安全保障功能 92\o"CurrentDocument"2、改善延安地区生态环境质量 93\o"CurrentDocument"（二）经济效益分析 94\o"CurrentDocument"1、直接经济效益 94\o"CurrentDocument"2、间接经济效益 95\o"CurrentDocument"（三）社会效益分析 96\o"CurrentDocument"1、推动现代农业经济体系建设 96\o"CurrentDocument"2、改善农村环境卫生状况 97\o"CurrentDocument"3、提高农牧民劳动技能和素养 97\o"CurrentDocument"4、提高全社会生态文明意识 97附件：1、延安市黄土高原生态保护修复实施方案工程部署图图1延安市黄土高原生态保护修复实施方案工程部署图图2延安市黄土高原生态保护修复实施方案（吴起县）工程部署图图3延安市黄土高原生态保护修复实施方案（志丹县）工程部署图图4延安市黄土高原生态保护修复实施方案（延川县）工程部署图图5延安市黄土高原生态保护修复实施方案（安塞县）工程部署图图6延安市黄土高原生态保护修复实施方案（宝塔区）工程部署图图7延安市黄土高原生态保护修复实施方案（延长县）工程部署图2、延安市项目分年度计划表3、延安市项目简介延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案一、基本情况（一）延安市概况延安市位于陕西省北部，居黄河中游，北连榆林地区，南与渭南、延安、咸阳市毗邻，西以子午岭为界与甘肃省庆阳地区接壤，东临黄河与山西省吕梁地区相望。地貌以黄土高原丘陵沟壑为主，北部以黄土梁峁、沟壑为主，占全区总面积72%；南部以黄土塬沟壑为主，占总面积19%；全区石质山地占总面积9%。总面积3.7万平方公里，占陕西省黄土高原总面积的44.5%；辖宝塔区、延长县、延川县、子长县、安塞县、志丹县、吴起县、富县、洛川县、宜川县、甘泉县、黄龙县和黄陵县共1区12县，常驻人口223.13万人，城镇化率57.32%。2015年，全市完成生产总值1198.63亿元，三次产业结构为9.3：61.9：28.8；财政总收入460.4亿元，地方财政收入161.2亿元；城镇居民人均可支配收入33127元，农民人均纯收入10775元。延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案运安市在陕西省的位置安市行敢区划及项目匡范国运安市在陕西省的位置安市行敢区划及项目匡范国图1.1延安市区位图延安矿产资源丰富，是国家规划建设的陕北能源化工基地和鄂尔多斯盆地能源开发的重要组成部分。延安土地辽阔，光照充足，苹果、红枣、羊肉、小杂粮等农产品品质优良，是全国最佳苹果优生区和国家现代农业示范区。延安人文旅游资源独具特色，人文始祖轩辕黄帝陵、黄河壶口瀑布、乾坤湾等历史文化与自然遗产享誉中外，是国务院首批公布的历史文化名城，全国优秀旅游城市和爱国主义、革命传统、延安精神三大教育基地。延安全境均属黄土高原地区，处在我国黄土高原的中心地带，是黄土高原-川滇国家级生态屏障重要组成部分，部分地区属“黄土高原丘陵沟壑”国家重点生态功能区。然而，延安市生态环境脆弱，是我国黄土高原地区水土流失最为严重的地区之一。全市水土流失面积28773平方公里，占总延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案面积的78.37%,中度及以上侵蚀土地面积达2.28万平方公里，占土地总面积的79.17%；沟壑纵横，密度大；年平均侵蚀模数为6800吨/平方公里，是我国黄土高原平均值的2.83倍，年土壤侵蚀量约为2.3亿吨；向黄河多年平均输沙量约为1.96亿吨，占陕西省黄土高原地区总入黄输沙量的三分之一。延安亟需进行系统治理和生态修复，以保障国家和陕西省生态安全，发挥对黄河中下游生态安全的重要保障作用。（二）试点范围1、试点范围的选择延安市全境均属黄土高原地带，是黄土高原水土流失最为严重的区域之一。严重的水土流失不仅造成了生态环境恶化、土地植被破坏、土地生产力降低，而且极大制约了区域经济发展和群众生活水平的提高，对国家生态安全、黄河安全和农民脱贫构成威胁，亟需进行生态保护和修复。本着“突出重点、试点先行、逐步推进”的原则，选择延安市北部6县区，试点取得一定成效和经验后，继而在陕西省黄土高原地区推广，远期逐步向甘肃、山西等其他黄土高原省份进行推广。第一期试点区域的选择主要基于以下几点考虑：第一，选择典型地区，整体性解决紧迫性问题。试点区均属黄土高原丘陵沟壑区，区内梁峁起伏、沟谷交错、支离破碎、沟道密布，是黄土丘陵沟壑区的典型地区，土壤侵蚀强度大，是黄土高原地区水土流失最为严重的地区之一，每年向延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案黄河平均输沙量约为8100万吨，占陕西省黄土高原地区向黄河年输沙总量的27%,占延安地区的41.33%,亟需系统治理。另外，吴起县是延安市荒漠化风险最大的地区，北邻毛乌素沙漠，风蚀严重，生态系统极其脆弱。表1.1延安市各县区土壤侵蚀强度吴起志丹安塞延长延川子长宝塔甘泉宜川洛川富县黄陵黄龙强度2.221.151.130.990.940.870.510.260.210.10.050.050.02在该区内，延河和清涧河是直接入黄的最大2个支流。以延河流域为骨架选择志丹县、安塞县、宝塔区和延长县，有利于打破行政区限制，从流域范围整体治理水土流失；选择清涧河入黄口的延川为作为试点区，有利于通过下游的综合治理最大程度减少入黄泥沙；选择吴起县做试点，有利于系统探索治理荒漠化的成功经验。第二，选择省界地区，探索跨区域合作治理。黄土高原系统治理和生态修复是保障国家生态安全的重要举措，试点地区西与甘肃省庆阳市接壤，东与山西临汾市隔黄河相邻，地形地貌和气候特征相似，均属黄土高原丘陵沟壑地区，水土流失都很严重，从生态系统的完整性来看，跨省加强合作，共同治理，是开展黄土高原系统治理和生态修复的必然要求。位于西部的试点地区吴起县是无定河和洛河发源地，与甘肃省庆阳市和陕西省榆林市接壤，有利于在河流流域上游做整体生态修复，为下一步把试点推广到做衔接。延长县和延川县滨黄河，在延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案这2个县做试点可为隔黄河相望的山西黄土高原地区地区整体生态修复起示范作用，促进跨地区合作治理。第三，选择适宜地区，保障试点成功实施。长期以来，试点地区非常重视黄土高原系统治理和生态修复，已经开展了大量工作，有良好的工作基础。“十三五”开局，延安市都将黄土高原系统治理和修复列入规划，2016年年初，延安启动了延河流域系统治理和修复工程，被列入陕西省重点工程，省委、省政府主要领导分别出席了开工仪式。本次试点与省重点工程相衔接，能够确保顺利和成功实施。第四，是否有利于革命老区群众脱贫致富。延安是中国革命圣地、著名的革命老区，同时也是贫困集中区，做好陕北的生态治理和修复，让老区人民尽快脱贫致富，既是经济责任，也是政治责任。通过试点，提高资源环境承载力，结合城镇化、工业化和农业现代化，有利于实现老区人民脱贫致富。2、自然地理概况（1）地理位置试点范围总体以延河流域为骨架，横贯延安市中部，西接甘肃省庆阳市华池县，东与山西省永和县、大宁县隔黄河相望；试点地区涉及延安市宝塔区、延长县、延川县、安塞县、志丹县和吴起县等6个县区，总面积1.84万平方公里。（2）地形地貌延安市黄土高原生态保护修复(试点)实施方案地势西高东低，吴起县最高，延长县最低，加权平均海拔1273米；试点区坡度都较大，15度以上坡度地区面积占比均超过70%，25度以上坡度地区面积大于40%，加权平均坡度22.8度。均属典型的黄土高原丘陵沟壑地貌，以黄土峁梁丘沟谷为主，梁峁起伏、沟谷交错、支离破碎、沟道密布；沟谷密度大，平均为7〜10公里/平方公里，属黄土高原地区沟谷密度第二大地区，其中，安塞县、延川县和宝塔区沟谷密度高于平均值。表1.2试点区地形地貌特征县区平均海拔平均坡度宝塔区1166米22.1°延长县980米22.1°延川县982米22.8°安塞县1315米23.0°志丹县1428米23.3°吴起县1519米23.0°平均值1273米22.8°表1.3试点区坡度分段面积占比、平均坡度和平均海拔县区3°以下3°-8°8°-15°15°-25°25°以上宝塔区3%6%14%35%41%延长县4%7%14%33%41%延川县4%6%14%33%44%安塞县3%6%15%34%43%志丹县2%5%13%35%44%吴起县2%5%13%35%44%平均值3%6%14%34%43%(3)气候试点区属高原大陆性季风气候，北部属半干旱地区，南部属半湿润地区。主要气候特点：冬季气候寒冷，干燥少雨；春季大地回暖，降水增加；夏季雨量集中，多雷阵雨、冰雹天气；初秋10延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案多连阴雨，气温骤降，晚秋多高爽天气，由半干旱转干旱。年平均气温为8.0〜10.5℃,由西向东增高，等温线大致和经线平行，西北部的吴起、志丹温度最低，年平均气温为8.0〜8.5℃,东部黄河沿岸的延川、延长是延安市的高温区、年平均气温在10℃〜10.5℃,其中延川最高，为10.5℃。年日照时数的地理分布基本呈经向型，东多西少，东北部（子长、延川、延长）约2530〜2570小时，西北部（吴起、志丹）约为2300〜2400小时。无霜冻日数平均为140〜170天，农作物一年一熟有余，两熟不足。试点区是黄土高原地区暴雨集中区和强度最大的地区之一。该区降雨量年际变化较大，自2000年以来，除2013年遭遇百年一遇多雨外，多数年份的年降水量在不足400毫米至570毫米之间波动，多年平均降水量为490.6毫米，其中，安塞县最多，吴起县最少；7〜9月降水量平均占全年的74%,常有短时间，高强度的阵雨出现，雨量集中，旱涝不均。蒸发强烈，年平均蒸发量980〜1100毫米，是降雨量的2倍。图1.2试点区降水量年际变化11延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案表1.4试点区多年平均降水量（毫米）县区宝塔区延长县延川县安塞县志丹县吴起县平均全年513.6498.3502.8515.8485.4443.4490.66-9月占比74%72%72%74%76%74%74%⑷土壤试点范围大部分为黄土覆盖，平均厚度100〜150m,是世界上黄土分布最集中、覆盖厚度最大的区域。黄土层厚度分布大致从西北向东南方向递减。土壤类型从南向北依次为淋溶褐土、褐土、石灰性褐土、褐土性土、粘化黑垆土、黄墡土、黑垆土、黄绵土、沙黑垆土、沙壤质黄绵土，粉粒占黄土总重量的50%。（5）水文和水资源试点范围大部分地区属于延河流域和部分地区属于北洛河、无定河上游和清涧河下游。延河由西北向东南流经志丹、安塞、宝塔区、延长四县（区），于延长县南河沟乡凉水岸附近注入黄河，市内河长248.5公里，流域面积7321.4平方公里，是延安市除黄河外的第二大河流，属入黄一级支流。流域面积在100平方公里以上的支流共20条，入延河一级支流14条，主要有坪桥川、杏子河、西川河、蟠龙川、南川河等。清涧河发源于陕西省子长县经榆林市清涧县和延安市延川县注入黄河，全长169.9公里，流域面积4078平方公里。洛河发源于吴起县，流经志丹、甘泉、富县、宜君等，注入渭河。试点范围是陕西省黄土高原地区人均水资源最为短缺的地区之一。地表水资源总量为6.57亿立方米，人均水资源量为529立方米，单位国土面积平均水资源量为3.6万立方米/平方公里。12延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案表1.5试点区水资源县区总地表水（亿立方米）人均地表水（立方米）宝塔区1.15239延长县0.60475延川县0.85502安塞县1.30746志丹县1.501048吴起县1.17793合计6.57529（6）植被以宝塔区为界可以将延安地区植被分为南北两个植被区。宝塔区以北地区为温带灌丛草原类型植被带，以南为暖温带的落叶阔叶林植被带，期间过渡特色明显。包括延川和延长在内的南部植被区主要以落叶阔叶林植被为主，组成的树种包括辽东栎、白桦、山杨以及其他一些阔叶树种和针叶类树木如侧柏油松等树种，下层灌木和草本植物除少数旱生类型外，主要是一些喜温湿的植物，常见的灌木如小叶悬钩子、连翘、胡颓子、山楂等。宝塔以北的吴起、志丹、安塞等地的植被以森林灌丛草原为主，主要植物有狼牙刺、荆条、柠条锦鸡儿、酸枣、白刺花、黄蔷薇、沙棘、山杏、丁香等灌木以及黄背草以及白羊草等众多的草本植物类。试点范围内植被较差，现天然林残存不多，少量的灌木还是块状分布，从而形成以干旱草木植物占优势的植被现状。随着近16年以来退耕还林还草速度的加快，该区域植被覆盖率超过60%。（7）矿产资源13延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案延安矿产资源丰富，发展能源化工业具备坚实基础。已探明矿产资源16种，其中煤炭资源储量110亿吨，石油储量14亿吨，天然气资源总量3000亿立方米以上，紫砂陶土5000多万吨，岩盐储量十分可观，是国家重要的能源接续地。3、经济社会概况（1）经济总体情况试点区域是国内最早开发石油的地区和陕北能源化工基地之一，是陕西石油开采集中区和红色旅游文化基地，GDP占延安市的70%。2015年，生产总值、地方财政总收入和人均GDP分别为839.50亿元、87.15亿元和67537万元，分别是2010年的12倍、20倍和10倍，是陕西省经济增长极之一。表1.6试点区2015年经济社会概况县区宝塔区延长县延川县安塞县志丹县吴起县总计土地面积（km2）3537.62361.61986.52951.33790.23788.518415.7人口（万人）48.1512.6417.0117.4314.3114.76124.3人口密度（人/km2）136548659383967生产总值（亿元）243.3941.1070.44106.44166.62211.51839.50第一产业（亿元）12.228.76.737.325.024.9444.93第二产业（亿元）107.8519.2545.3282.18140.13187.65582.38第三产业（亿元）123.3213.1518.3916.9421.4718.92212.19地方财政收入（亿元）14.383.273.0814.4323.1928.887.15原油产量（万t）180.9648.226.39233.11524.5573.221566.4（2）产业结构14延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案进入新世纪以来，陕西省黄土高原地区工业发展加速，产业结构从2000年的12：64：23发展为2015年的6:69:25。石油、苹果和旅游业等发展迅速。试点区农业以种植业为主，耕地以旱地为主。工业增加值582.38亿元，以石油为主的能源开采业是目前地区经济社会发展的重要支柱，工业以石油、天然气的开采加工为主，目前已形成千万吨的生产及加工能力，原油总产量为1566.4万吨，其中吴起县和志丹县原油产量最高。旅游资源丰富，有全国保存最完整、面积最大的革命遗址群，被授予“中国红色旅游景点景区”称号，旅游经济发展良好。（3）社会发展试点区总人口124.3万人，人口密度为67人/平方公里，远高于联合国半干旱区20人/平方公里的人口密度标准。城乡居民平均收入分别为30752元和9319元，均比超出陕西省平均水平。然而，该地区同时是延安市的贫困集中区，延安市的3个国家重点脱贫县中有延长、延川等2个县在此范围内，试点6县区贫困人口共5.49万人，是延安市贫困人口总数的55%。主要原因是土地生产力低，石油工业对农村发展带动不足，服务业发展滞后，农业现代化步伐慢、生产力低，以及自然灾害频发等。4、土地利用状况自2000年以来，延安市土地利用结构显著变化，耕地面积不断减少，林地、草地面积稳步增加，而建设用地面积快速增长，水域面积波动增长，荒漠面积略微增加。试点地区土地面积为15

延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案2944万亩。据陕西省国土厅统计数据，2014年，全区耕地总面积为340万亩，园地108万亩，二者占总土地面积的16%；林地、草地总面积分别为1259万亩和917万亩，二者占总土地面积的79%；城镇村及工矿用地、交通运输用地总面积分别为53万亩和33万亩，二者占总土地面积的3%；水域及水利设施用地、其他用地总面积分别为26万亩和27万亩，二者占总土地面积的2%（表1.7和图1.3）。草地耕地12%林地46%［园地4%城滇村及工矿用地交逋运输用地草地耕地12%林地46%［园地4%城滇村及工矿用地交逋运输用地1%县区耕地园地林地草地城镇村及工矿用地交通运输用地水域及水利设施用地其他土地宝塔区58.3324.34323.8791.3816.936.914.614.55延长县45.1019.02102.45167.838.424.554.553.28延川县46.0632.6866.66132.907.623.244.094.32安塞县55.956.32219.64141.785.284.634.614.21志丹县68.993.27313.40160.756.306.683.885.83吴起县65.6422.22233.18222.578.307.034.404.93合计340.07107.851259.20917.2152.8533.0426.1427.12水域正水利

设施用地其他1*土地LW图1.3延安市试点地区2014年土地利用分类占比16延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案5、生态系统变化趋势与生态服务功能延安曾是一个森林茂密、水草丰美、土地肥沃、宜农宜牧的好地方，由于多次的战乱和移民，以及开荒种地和过度放牧致使延安的天然植被遭到严重破坏，吴起、志丹、安塞、宝塔、甘泉、洛川、延长、宜川和黄龙脆弱度值上世纪90年代达到最差，黄土高原失去绿色屏障，生态恶化、气候失调、干旱少雨、水土流失加剧，试点区域水土流失面积占比高达90%，年平均侵蚀模数超过1万吨/平方公里，植被覆盖率普遍不足30%，年入黄泥沙1.96亿吨，约占入黄泥沙总量约1/6。延安自1999年实施退耕禁牧以来，高覆盖度植被面积及比重总体持续增加，中覆盖度植被变化较为剧烈，低覆盖度植被面积及比重总体呈递减趋势，劣覆盖度植被变化稳定，植被覆盖率由不足10%提高到45.4%以上，水土保持能力大大提高，整体生态环境状况呈稳定改善趋势。然而，试点地区生态环境状况整体上仍比较脆弱。由于地形破碎、土质疏松、降雨集中等自然因素和不合理的城市建设和矿产资源开发方式等人为因素的影响，该地区水土流失仍是黄土高原地区最严重的地区。同时，全球气候变化导致黄土高原降水减少，河流流量降低，干旱加重，土壤干层扩大，前期治理成果还不稳定，局部地区生态退化有加剧的趋势。根据陕西省环保厅的考核报告，在黄土高原国家重点生态功能区内的吴起县、志丹县、安塞县等市县生态环境质量变差，说17延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案明陕西黄土高原生态环境问题依然严峻，生态治理和修复任重道远。生态系统服务功能是由组成生态系统结构要素的综合作用而形成的生态效益，随着工业化、城镇化及农业现代化与生态退耕工程的逐步推进，延安市生态系统服务功能产生显著变化，一方面，耕地主要转化为草地、林地及建设用地，生态系统稳定性强的林地、草地面积逐渐增加，生态系统结构日趋优化，且稳定性有所增加；同时，耕地生态系统服务价值大幅度减少，而林地、草地生态系统服务价值稳步增加。延安市生态系统服务结构中土壤形成与保护、生物多样性保护、水源涵养、气体调节、气候调节、原材料、娱乐文化等生态服务功能均有所增加，其中，娱乐文化、原材料、气体调节、水源涵养增长率较大，增长率分别为21%、20%、12%和11%，而食物生产、废物处理则有所减少，其减少比率为13%和1%，体现延安市各项生态服务功能发展水平日趋均衡化。试点地区具有重要的生态功能和经济功能。该地区是抵御毛乌素沙漠向南荒漠化和沙尘侵袭的第一道屏障，是我国“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分，是我国重要的生态安全屏障，是黄河中游重要的水土保持区，对保障黄河中下游行洪安全具有重要的保障作用。该地区是我国重要的能源基地，每年开采原油1500多万吨，工业增加值占陕西省黄土高原地区的15%。18延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案（三）试点范围黄土高原生态系统存在的主要问题陕西省黄土高原最突出的生态问题是水土流失、水资源短缺和植被较少且质量较差，旱涝、地质灾害频发，严重地影响农、林、牧业生产的发展，进而导致贫困等严重的社会问题，对国家生态安全、黄河中下游防洪安全以及区域经济社会发展造成严重威胁。1、主要问题水土流失是试点区最严重的生态问题。该地区占陕西省黄土高原总面积的22%，但水土流失量却占总量的10%。现有水土流失面积为1.73万平方公里，占全区面积的94%，约占全省水土流失面积的15%。该地区轻、中度水土流失面积占30.8%，强烈、极强烈流失面积占55.9%，剧烈流失面积1336平方公里，占7.3%。每年土壤侵蚀量约为1.77亿吨，每年向黄河平均输沙量约为8100万吨，是陕西省黄土高原地区输沙总量的27%。表1.8试点区土壤侵蚀情况县区各侵蚀强度等级所占面积比例（％）侵蚀量（万吨）微度轻度中度强烈极强烈剧烈宝塔区208.441.816.310.43.12126延长县2.1439.329.319.261147延川县2.11.324.937.928.25.61817安塞县2.12.323.835.429.66.83009吴起县1.40.612.73338.813.5385219延安市黄土高原生态保护修复(试点)实施方案志丹县5.3325.431.827.66.95793总计6.13.427.430.025.97.317744(2)水资源短缺，时空分布严重不均黄土高原水资源短缺，且时空分布不均。试点区人均水资源量是陕西省黄土高原地区的四分之三，是全省平均的三分之二，是全国平均的四分之一；单位国土面积水资源量是陕西黄土高原地区平均值的43%。试点区降水量少，降水集中在夏季且强度大，易造成局部的严重的或毁灭性洪涝灾害。黄土高原沟壑区、长城沿线是陕西三个多暴雨、大暴雨区域中的二个，每年7〜8月，中雨、大雨时有出现，暴雨在很多年分都会出现，暴雨、大暴雨特点是历时短、强度大、局地性强。近30年来，除吴起、延长、宜君等少数地方以外，各地均出现过一日降水量超过100毫米的特大暴雨。近年来，水资源短缺、水污染加重、水生态恶化等问题日益突出，已成为制约延安市经济社会可持续发展的瓶颈。(3)植被稀疏，林分质量低近10多年来，黄土高原植被覆盖呈整体改善趋势，生态退化得到一定程度的遏制，但森林覆盖不高、林分质量低的问题依然存在，本轮退耕还林的林分结构不合理，以耗水量大的阔叶植物居多，耐旱的常绿植物过少，一方面加大地区水蒸腾量，加剧水资源消耗；另一方面受干旱等自然灾害影响，部分地区形成土壤干层，甚至造成7、8年幼龄林枯死，前期治理成果随时面临反弹的危险。陕北半干旱地区，自然立地条件差，造林成林困难。随着造林抚育用工短缺，劳动力成本不断上涨，造林和林分改造20延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案面临较大的资金压力。“十二五”期间，陕西省黄土高原地区退耕还林还草步伐减慢，森林覆盖率增速为1.6%,仅是全国平均增速的一半。图1.4志丹县杏子河流域植被情况（4）灾害频发陕西省黄土高原是我国干旱多灾的地区之一，由于特殊的地形地貌、土壤和气候特征，旱涝灾害频繁且常交替发生，滑坡、泥石流等地质灾害连年发生。干旱是最主要的气象灾害，每年都有不同程度的干旱，可谓“年年有旱”，主要表现为冬春连旱和春夏连旱。1949年以来，大区性季节干旱，陕北121次，年均1.86次;旱灾灾害程度严重，平均每4.6年发生一次导致粮食减产20%以上的干旱。洪涝灾害同样频繁发生。2000年以来，试点流域共发生洪涝灾害15次，平均每年1次洪涝灾害。延安地区冰雹和大风灾害也比较严重，每年均有发生。21延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案图1.5吴起县长城镇土地荒漠化2、问题的成因试点地区生态恶化成因复杂，由于特殊的地质、地貌、水文气象等自然和人为因素交互作用，共同造成黄土高原严重的水土流失、水资源短缺和植被稀疏等问题，这些问题又进而交织在一起，互相强化，交互影响。（1）水土流失的成因地形地貌、土壤特性和不均衡降雨是形成水土流失的主要自然因素。陕西省黄土高原的地形地貌多为丘陵沟壑和高塬沟壑，川、塬、梁、峁相间，沟壑密布。耕地多为坡地，延安市坡耕地曾占总耕地面积达到77%，地形较陡、冲沟发育，地面坡度大，坡面土壤和沟道侵蚀严重，水土流失敏感程度高。黄土高原主要地表组成物质为黄土，土质疏松，深厚的黄土土层与其明显的垂直节理性，遇水易崩解，抗冲、抗蚀性能很弱。22延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案该地区是黄土高原地区粗沙、多沙区之一，年平均土壤侵蚀模数6800吨/平方公里，是我国黄土高原平均侵蚀模数的4.4倍，其中，吴起县、志丹县和安塞县侵蚀模数均超过1万吨/平方公里・年。安塞、志丹等延河上和延长等延河下游水土流失严重，宝塔区等延河中游相对较轻；延河上游坡大沟深的丘陵沟壑地形，土壤抗蚀力差；下游农业活动频繁，又缺乏植被保护；中游植被较好，特别是延安以南地区梢林广布等因素有关。表1.9试点区地貌特征试点区县平均侵蚀模数（吨/平方公里•年）宝塔区6020延长县4850延川县9200安塞县10200志丹县10200吴起县15300试点区9640同时，试点地区降雨极不均衡，夏季暴雨较多且强度大。以上三重因素交织在一起，导致严重的水土流失。降雨集中和强度大同时还致使干旱和洪涝频发，导致严重的水土流失和高含沙洪水，加剧了生态恶化。人类不合理的生产活动，是加剧水土流失的重要因素。几千年来，随着人口的增加，经济活动频繁，人们为了耕种或其他目的而焚烧或砍伐森林，造成了不同程度的水土流失。不合理开垦土地和过度放牧，严重破坏了表层土壤和植被，使地表裸露、水土流失加剧，生态遭到破坏。经济发展中的矿产开采，铁路、公23延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案路建设，房地产开发活动，城镇扩张和相应的基础设施建设，严重扰动和破坏地表，常常形成工程开挖面和大量废弃渣土，也造成强烈水土流失。近些年来，试点地区油气开采、道路交通建设、房地产开发、城镇扩张等各种开发建设项目增多，建设和开发规模大、分布广，人为因素导致水土流失的现实危害和潜在危险都很严重。同时，防护体系不完善也是造成水土流失严重的一个重要原因，目前，陕西省黄土高原地区山上、山下的综合防护体系不完善，坡耕地多，农田土地破碎，灌排和雨洪调蓄设施不完备。（2）水资源短缺的成因自然因素方面，降水量少、降水集中和蒸腾量大是造成试点区水资源短缺的最主要因素。同时，植被稀疏、林分质量不高，既是水资源短缺的结果，又是水源涵养能力差，加剧水资源短缺的重要因素。人为因素方面，一是水利设施不完善，雨洪调剂能力差；二是水资源利用不合理，农业、工业和居民生活节水设施不完备，节水制度和措施不健全；三是水资源配置不合理，水资源在上下游之间分配不合理，上游水资源过度开发利用，截留多占，下泄流量减少，对下游水生态环境造成严重影响；四是矿山开采既增加了耗水量，也对生态系统造成了一定的破坏，降低了水源涵养能力；五是经济社会发展和城镇化扩张，增加了水资源消耗量，造成水资源开发利用程度高；六是地下水大量开采，造成地下水水位普遍下降，矿化度大幅度升高，进一步导致地表植被破坏。24延安市黄土高原生态保护修复(试点)实施方案3、主要危害(1)耕地资源减少，土地生产力降低水土流失造成土地生产力下降，严重地影响和破坏农业生产。水土流失造成耕地肥力下降，黄土高原坡耕地每年因水力侵蚀损失土层厚度0.2〜1.0厘米，严重的可达2〜3厘米，黄土高原丘陵沟壑区90%的耕地是坡耕地，每年每亩流失水量20〜30立方米，流失土壤5〜10吨。水土流失使土地养分流失，在流失的每吨土壤中，平均含全氮1.2公斤、全磷1.5公斤，土壤肥力大幅下降，土地变得十分贫瘠，产出能力降低；水土流失加重耕地的破碎程度，支离破碎的土地严重限制农业机械化应用，同时使农田土地整理任务加重、难度加大、成本提高。土地生产力下降使土地产出效益降低，尽管该区有陕西省黄土高原地区12%的耕地，但农林牧渔业总产值仅为全区的9%,每亩耕地产值比全区平均少25%左右。(2)气象灾害延安市各县区每年均遭受不同程度的干旱、低温冷冻、风雹、洪涝等气象灾害袭击，延安地区气象灾害是黄土高原地区最为严重的地区之一，每年直接经济损失占陕西省黄土高原地区的近三分之二。2013年7月，延安暴雨受灾人口达到154.5万人，全市因房窑坍塌死亡42人，150人受伤，78万人紧急撤离，直接经济损失115亿元。25延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案何140120:::M何140120:::M我gwtHso。3»2:2LLYKRY届咖图1.6新世纪以来延安地区气象灾害受灾人口和直接经济损失

表1.102000年以来试点地区洪涝灾害出现时间县区灾情2000年8月27-29日安塞10000人受灾、2596.66公顷农作物受灾2002年7月4日延川237人受灾，倒塌房屋104间，直接经济损失822.33万元。2002年7月25日延川62000人受灾，24000公顷农作物受灾，窑洞倒塌634间，水毁道路160处，直接经济损失3428万元。2004年6月2日延长82公顷农作物受灾，直接经济损失6309万元。2004年7月13日安塞468.4公顷农作物受灾，直接经济损失800万元。2004年8月10日安塞686.66公顷农作物受灾，直接经济损失2200万元。2004年8月18-19日吴起死亡1人，失踪1人，水毁道路390公里，桥涵18座，。洪水淹没铁边城变电所，县城道路、路灯、花草等部分设施受损，王洼子粮站10孔仓窑全部进水，粮食损失15万元，累计2565.08万元。2005年7月2日安塞110.93公顷农作物受灾，窑洞倒塌94间，水毁道路180公里，直接经济损失200万元。2005年7月2日延川72000人受灾，5120公顷农作物受灾，，窑洞倒塌21间，冲毁淤地坝76座，温棚25个，弓棚51个，直接经济损失4360万元。2006年7月7日延川2人死亡，1814公顷农作物受灾，，窑洞倒塌37间，冲毁乡村道路300公里，淹没大小坝36座，直接经济损失608万元。2009年8月20日吴起112人受灾，16个大棚受灾，经济损失16万元，基础设施损失16万元。2013年7月1日至31日安塞受灾人口118005人，死亡7人，受灾面积,13600公顷，直接经济损失达78856万元。2013年7月1日至9月2日宝塔区238564人受灾，18人死亡，17736.2公顷农作物受灾，直接经济损失162875.3万元。2013年7月8日至7月18日吴起致使房屋受损严重受灾人口24074人，死亡1人，受灾面积1234.9公顷，直接经济损失达7830.3万元。2013年7月25至29日吴起致使房屋受损严重受灾人口11370人，受灾面积1051公顷，直接经济损失达23765.63万元。26延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案（3）地质灾害试点范围地质灾害点的数量众多、密度较大、变形模数较大，灾害规模则以中型和小型为主；诱发因素清楚，从已经发生地质灾害和造成的损失来看，人工活动诱发的崩塌占多数。根据对区内已经引起灾害的或具有可能引起灾害的崩塌、滑坡、泥石流以及不稳定斜坡点都开展了实地调查，共查明地质灾害点1085处，其中，滑坡灾害占50%，不稳定斜坡和崩塌分别占18%和20%。灾害的发生在空间上和时间上都表现出集中的特点。时间上集中是指主要在多雨年份或者多雨的季节中灾害的发生也较多。在空间上，在地形地貌和降水等条件一致的情况下，表现在人口密度大，人类活动强度大的一些区域，灾害集中发生。灾害表现出突发性强的特点。首先，灾害发生的时间较为短促，变形过程发生较快，时间短；其次，暴雨成为最重要的诱发因素，故而在地形条件比较复杂的区域，局部气候变化较快，而且暴雨发生的时间段和强度都较难以预报，所以由其引发的灾害也表现出难以预测的特点。表1.11试点区地质灾害（处）县区滑坡崩塌泥石流不稳定斜坡总计灾害密度分布（处/百公里）宝塔区935205119630延长县8371210626217延川县1063212916833安塞县250811827711志丹县3324011687吴起县515211011419合计6162395225108527延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案目前试点区域地质灾害隐患点仍有318处，高易发区面积3992.8万平方米，威胁人员9561人。表1.12试点区地质灾害已发点情况县区易发点数量（处）面积（万平方米）影响人口（人）宝塔区756344488延长447.58810延川5465999安塞58827423志丹462431295吴起412216.31546合计3183992.895612000年以来，试点地区发生滑坡、崩塌等地质灾害造成严重人员和经济损失，6县区共死亡79人，直接经济损失963万元。表1.132000年以来试点区地质灾害损失情况县区死亡人数直接经济损失（万元）宝塔区1399延长13400延川5129安塞587.4志丹997.6吴起34150合计79963（4）导致贫困试点地区是延安市集中贫困地区，水土流失，生态环境脆弱、干旱洪涝等自然灾害频发，土地生产力下降，加之不合理开发和利用方式，农业收成极不稳定，陷入越垦越穷，越穷越垦的恶性循环，使贫困成为一直困扰当地经济社会的主要问题，当地农民收入低，贫困人口多。28延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案（四）影响生态系统的相关问题试点地区农村地区污水和垃圾治理不到位，加之河道自净能力差，水体污染问题依然比较严重。此外，试点地区油气资源丰富，油气开采造成较为严重的生态问题。部分地区荒漠化威胁十分严重。（1）农村面源污染试点区域农村面源污染对土壤和地表水造成污染问题尚未得到治理。垃圾、农药、化肥和农膜造成耕地污染，污染的土壤随着降雨引起的地面径流，从塬面和坡地流入到河道中，进而污染河流水体。目前，农村地区污水处理设施建设严重滞后，延河流域除县城区建有污水处理厂外，各乡镇均未建设生活污水处理厂，乡镇居民生活污水全部经雨水管网直接排放于就近河道；垃圾收运和处理设施不够，机制不健全。（2）石油开采油田开发建设过程中水土流失主要集中在建设期，一是采油井场、油台、选油站、采（运）油道路的开挖、填垫、拓宽以及弃土的就地回填，改变了原地貌形态和地表土壤结构；毁坏了地面植被，使松动土体岩性物质裸露地表，土壤抗蚀，抗冲性迅速降低，形成加速侵蚀区。二是严重破坏了原有的水保工程设施，为了区域经济的一时增长，加剧了水土流失步伐，形成了边治理、边破坏的局面。三是施工中产生的大量废水流入河道，造成了水29延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案源污染，弃土，弃渣、虽已就地回填但仍为松散堆积物。加之对原有植被的破坏，大大降低了原水土保持功能。施工过程中由于开挖和移动土体，植被破坏，地表裸露，质地松散的黄绵土在春冬季较大风力影响下，极度易出沙尘天气，从而造成区域环境质量明显下降。井场及道路建设挖方较多，加之填方处边坡不经治理，极易遭受暴雨洪水冲刷，可能诱发崩塌、滑坡，从而损坏井场及道路设施，影响生产生活正常运行，造成了生态环境的恶化，造成了边治理、边破坏的恶性循环。此外，油气开采还造成吴起县和志丹县地下水普遍污染，志丹县杏子河流域石油污染水源事件时有发生，严重威胁宝塔区饮用水源地安全。（3）局部地区土地荒漠化试点区内的吴起县长城沿线，位于毛乌素沙漠南缘，常年受沙漠南侵困扰，生态功能退化，致使区域荒漠化趋势仍明显，是延安市受荒漠化危险最为严重的地区。由于荒漠区自然条件恶劣和治理投入不足等原因，治理成果难以巩固。一是荒漠化区生态系统整体上仍十分脆弱，自然条件恶劣，植被立地条件差，尚未治理的沙化地面积较为集中，治理任务仍很艰巨。二是目前治理形成的植被群落处于恢复阶段，在干旱、多风、贫瘠的环境下，个体存活生长困难，易退化，发生二次荒漠化，植草、造林地块要经过数次补植，治理成果需不断巩固和提高。三是治理投入不足，治理投入远远不能满足治理沙漠化的需求。土地荒漠化导致30延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案沙尘暴越来越频繁，且发生强度大，影响范围广，直接威胁陕西关中地区甚至我国东部地区。31延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案二、开展生态保护修复的必要性和紧迫性（一）前期工作及主要经验1、前期工作情况（1）持续进行水土流失治理从上世纪八十年代以来，在国家重点支持下，先后开展了无定河流域、杏子河流域、延河流域、北洛河流域、清涧河流域综合治理，实现了土地合理配置使用，促进了全市经济效益、生态效益、社会效益协调发展。落实人为水土流失防治责任面积1.24万多公顷，责成生产建设单位投入防治资金1.3亿元，使用煤油气补偿费2.84亿元，治理水土流失面积1083.9平方公里。已累计建成各类淤地坝11236座，控制流域面积7900平方公里，淤成坝地30.6万亩，有效增加耕地，巩固了退耕还林成果，改善了沟道生态环境，拦蓄泥沙15亿多吨，发挥了巨大的综合效益。吴起、志丹两县被水利部授予“全国水保生态文明县”，志丹县被水利部命名为“全国梯田建设模范县”，延川梁家河被水利部命名为“国家级水土保持示范园”。以小流域为单元，山水田林路综合治理，把延安市水土保持由单一措施治理推向了全面、系统治理的新阶段，“十三五”规划投资8.4亿元，打造西北川、延川、新区等四大片区水土保持综合治理示范区，总面积为1049.5平方公里。32延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案（2）加强土地整理，提高土地生产力随着25度以上坡耕地退耕还林工作的推进，延安把水平梯田、坝地作为基本农田建设的主攻方向。“十二五”时期全市共计完成高标准基本农田建设项目45个，建设规模27.02万亩，完成投资4.2亿元。2015年底，已建成高标准基本农田356万亩，农民人均2.3亩，全市耕地虽然减少了一半，粮食产量却没有下降，同时有力促进了农村产业结构调整和退耕还林还草。延安通过基本农田建设和高标准农田，提高了土地生产力，高标准农田已经具备机械化耕作条件，已连续三年被评为全省农田水利基本建设先进市。2013年启动国家土地整治重大项目治沟造地工程，总规模50.4万亩，安排项目建设资金48.32亿元，其中土地整治资金40.96亿元，截至2015年底，累计完成治沟造地29.1万亩，完成投资20.5亿元，提高了农业生产条件和粮食生产能力，改善了沟道流域生态环境，在促进农民增收、农业增效、流域治理和生态环境保护等方面，发挥了重要作用。“十三五”期间，全市大力推进土地整治项目，加大高标准农田建设力度，确保完成年度5万亩建设任务，计划投资2.98亿元建设高标准基本农田20.9万亩；同时，积极推进治沟造地土地整治重大工程，完成年度8万亩治沟造地任务。（3）退耕还林促进生态改善自1999年后，延安市紧抓国家政策机遇，以退耕还林、天然林保护工作为核心，以三北防护林种植、经济林种植和淤地坝33延安市黄土高原生态保护修复(试点)实施方案建设等工作为辅，落实管护面积4338.6万亩，完成公益林建设任务412.82万亩，累计完成营造林1969.34万亩，其中，退耕还林面积1077.46万亩，保存率、合格率居全国之首，全市苹果面积达至U300多万亩，干果面积100多万亩，设施蔬菜20多万亩，延安也因此被誉为“全国退耕还林第一市”。实施退耕还林以来，延安的植被覆盖度由2000年的46%提高到2015年的67.7%,沙尘天气明显减少，城区空气质量良以上天数从2001年的238天增加到2015年的282天，居全省第一。全市水土流失综合治理程度达到68%,延河年输沙量减少了58.4%。“十三五”期间，继续推进新一轮退耕还林工作，争取在2017年内将现有25度以上坡耕地全部退耕还林，实现陡坡全绿化，林草全覆盖。(4)扎实推进制度建设延安市加强生态文明制度建设，制定了《延安市建党一百周年生态建设规划》、《关于全面改善村庄人居环境持续推进美丽乡村建设实施意见》、《延安市市级生态乡镇和生态村管理规定》、《延安市生态文明先进示范区建设实施方案》等一系列政策文件，为全市生态建设确立了战略方向。另外，延安市先后出台了《延安市关于封山绿化、舍饲养畜的决定》、《关于在全市范围内封山禁牧的决定》、《延安市创建全国退耕还林试验示范基地规划纲要》、《关于县区党政一把手退耕还林工作负总责的实施办法》和《关于进一步实施退耕还林的意见》等专项规定，为水土保持、退耕还林等工作提供了有力的制度保障。34延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案2、主要经验（1）保护优先，减少人为干扰破坏试点地区资源丰富而环境十分脆弱，资源开发与生态环境保护的矛盾历来尖锐，生态预防保护工作显得十分必要。最近15年来，通过封山育林、建立自然保护区和完善保护制度等措施保护天然植被，采取封山禁牧、舍饲圈养措施等转变农牧业生产方式减少人为对植被破坏，通过人工造林、人工种草进一步提高植被覆盖度，区域生态状况整体改善，水土保持能力提高。千百年来，人类对黄土高原地区生态破坏严重，目前的改善效果还不够稳定，在今后仍应坚持保护优先原则，减少人为破坏，加大对黄土高原保护力度，提高自然修复的能力。（2）综合治理，优化配置多种工程技术措施多年来，科学规划，优化配置农业、林业和水利水土保持技术措施，通过实施一系列农业、林业、水利等治理工程，生物措施和工程措施一起上，探索出以小流域为单元，以水土保持和土地整治、森林植被保护和建设草食畜牧业发展为主要措施的综合治理模式。延安改变传统“打坝淤地”的方式，针对黄土高原丘陵沟壑区的特殊地貌，在小流域沟道内开展坝系建设、盐碱地改造、沟台地整治、边坡治理等，系统举措和生态建设融为一体。同时，注重提高工程建设科技含量，建立和完善工程建设标准体系，保障了工程建设整体推进，提高了工程建设成效。形成了“生态引35延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案领、系统治理、服务民生、促进转型、片区示范、整体提升”的水保综合治理工作新经验。（3）整体和持续推进，形成退耕禁牧示范经验延安市退耕禁牧工作切合市情，遵循社会结构调整和社会形态变化的需要，通过整体和持续推进，退耕还林稳得住、不复垦、不反弹。一是历届市委、政府都能把退耕还林为主的生态建设作为统筹延安发展的头等大事来抓，一任接着一任干，一张蓝图绘到底，为延安整个经济社会的全面发展确定了可行的可持续发展道路。二是延安市始终把抓绿化、抓生态作为聚集发展后劲、优化人居环境、提升民生福祉的关键举措扎实推进，生态延安建设稳步推进，治沟造地、山地苹果等措施解决退耕农户基本口粮田和长远生计问题，农民从繁重的体力劳动中解脱出来，延安农村经济逐步向设施农业、高效农业和现代化农业转变，农民人均纯收入由退耕前1998年的1356元提高到2014年的9779元。三是一手抓退耕还林，一手抓全面封山禁牧是延安退耕还林的两大关键性措施，国家退耕还林“五个结合”政策正是在总结延安经验的基础上向全国推行。（二）当前存在的困难和问题山水林田湖本是一个生命共同体，但过去在生态治理上依然存在条块分割、工作协同不足、治理项目部署分散、体制机制不健全等问题，生态环境治理和修复工作尚缺乏系统性、整体性。同时也存在资金渠道单一，机制创新不足等问题。36延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案1、管理工作条块分割，协同不够生态环境治理和修复工作的系统性强，然而，黄土高原治理实践中形成的流域与区域结合的管理模式尚未全面推行，目前仍然存在管理工作条块分割，治山、治水、治田各自为政，协同不够等问题。河道管理部门负责河道防洪堤岸建设，年年进行河道清淤，不能从源头控制；国土部门负责土地整理，林业部门主管湿地保护，都缺乏水利调度能力，造成水不保田，湿地缩减；水利部门负责修渠，但黄土高原地形破碎、土地不平整，存在即使有水也无法灌溉的现象；农业部门退耕还林过度发展果业，可能造成进一步水资源短缺。农、林、水务、国土、环保等行业部门实施的治理和修复项目虽然不少，但多数仅限于行业内部，相互联动配合不够，没有相对完善的整体规划部署。横向受行政区域的限制，纵向受部门行业的限制，生态环境治理和修复工作缺乏有效的协调机制，地区之间，本地区各管理部门之间尚未形成合力。2、资金缺口大，来源过于依赖财政资金黄土高原地区生态恢复与保护的任务异常艰巨和紧迫，生态保护和治理资金缺口大，社会资本投入少。现阶段生态环境质量与人民的要求之间还存在比较大差距，生态环境保护和治理的任务非常重，资金需求高、缺口大。然而，长期以来，生态保护和治理投资资金来源过于单一，基本依赖于财政资金，社会资本投入极少。近年来，受国际原油价格持续低位运行影响，采油县区37延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案的经济下行压力巨大，地方一般预算收入严重下滑，县财政保工资、保运转十分困难，投入生态环境建设的资金十分有限。保护治理投资大，地方财力有限，如何拓宽资金来源渠道，提高财政资金对社会资本的撬动作用，解决社会资本参与生态保护修复的障碍，仍是摆在生态环境建设方面的一项重要课题。3、项目布署碎片化，叠加效应不足生态环境保护和治理资金不足，而资金使用却过于分散，有土地、矿产、水污染防治等资金，还有生态修复、农村环境保护、天然林保护、风沙荒漠治理、水土保持、水资源节约管理与保护、中小河流治理、农田水利建设等资金，多头管理，零星分散。山水林田湖是一个生命共同体，资金使用却按照部门权限分割进行，项目布署碎片化，不同类别的项目配套性不强，治理措施缺乏整体性和系统性，不但影响治理效果，还可能产生新的生态环境问题，按下葫芦浮起瓢，严重影响资金使用效率。4、资源开发与生态保护协调不够陕西省黄土高原地区矿产资源资源丰富，是我国战略能源资源的接续地之一，资源开发和发展能源工业对黄土高原地区提高经济收入、摆脱贫困具有举足轻重的作用。然而，当地生态环境承载力不够，石油、天然气等资源开发造成新的生态破坏和环境污染，宝塔区水源地受石油开采污染威胁，洛河因石油污染而无法饮用，吴起县和志丹县因油气开采造成广泛的地下水污染，资源开发加剧水资源短缺和水土流失，资源开发与生态保护的矛盾38延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案突出，如何协调资源开发和生态保护的矛盾，发挥资源开发对生态保护修复的带动作用，是一项摆在黄土高原地区面前的长期而复杂的工作。5、体制机制不健全，长效机制尚未有效建立政策体制、利益机制是影响黄土高原治理成效的重要因素之一。黄土高原系统治理和生态修复工作系统性和整体性强，既是一项跨地区、多部门协作的庞大系统工程，也是一项长期的惠民公益事业，必须发挥各方面的职能、作用，调动各方面的积极性，统筹管理，方能奏效。然而，体制机制仍制约着黄土高原系统治理和整体修复，亟需通过顶层设计，解决现有管理体制造成的工作条块分割，协同能力差，社会资本投入不足，资金使用分散、项目部署缺乏有机配合等问题，促进黄土高原生态环境质量与经济社会发展的整体提升。（三）开展系统治理和生态修复的意义1、维护国家和区域生态安全延安地处黄土高原中南部、陕西北部，属黄河中游丘陵沟壑区；西北部属“两屏三带”生态安全战略格局中黄土高原-川滇生态屏障，对长江、黄河中下游地区生态安全发挥着至关重要的作用。延安市生态环境建设和功能完善，对于维护我国生态安全异常重要。黄河中下游地区生态安全的重要保障。作为延安的母亲河，延河流域各县区均处于黄土高原丘陵沟壑区。由于黄土本身疏松39延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案易蚀且全市植被覆盖率低，加之雨季集中多暴雨，重力侵蚀与暴雨洪流交互作用，水土流失十分严重，年均土壤侵蚀模数6800吨/平方公里，年入黄河泥沙1.96亿吨，使黄河成为世界著名的多泥沙、难治理的河流，对黄河下游地区的生态、经济的持续发展产生重大影响。本方案选择延河流域6个县区作为试点区域，方案的实施将使延安年入黄泥沙量减少10%，显著改善黄河水质，对引黄工程水质和南水北调水质都起到明显的保障作用。同时，可有效减少黄河泥沙冲积淤积对中下游沿岸耕地的破坏作用，优化黄河中下游生态系统，改善生产生活条件起到重要作用。另外，通过实施雨洪调剂工程和水源涵养工程，黄河中上游流域的河道径流的时空分布严重不均的状况将得到改善，黄河洪涝自然灾害对流域的生产生活威胁也大为减少。陕甘宁蒙区域生态安全的重要保障。水资源短缺造成黄土高原陕甘宁蒙区域植被稀少，水源涵养能力差，水源短缺，河道生态基流不足，沿江、河、城市周边湿地出现大面积萎缩，对水生态、水环境、生物多样性和当地人民生产生活造成严重影响。通过土地水源涵养和雨洪调剂工程建设，可提高水资源的涵蓄能力和保有调节能力，增加可利用水资源量，从而可以有效缓解黄土高原-鄂尔多斯台地荒漠化区域的生态退化，抑制荒漠化向黄土高原中部蔓延。华北和中原地区大气环境质量的重要保障。通过荒漠化综合治理，有效减少沙尘暴向华北地区的侵袭，预计本方案治理工程40延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案实施后，延安将减少风沙源沙尘漂移量20%以上，从而有效降低华北和中原地区大气中的沙尘颗粒含量，改善空气质量。2、改善黄土高原生态功能水土流失和水资源短缺造成黄土高原生态功能系统性退化，如土地破坏、地力下降，水资源短缺、水质恶化，植被破坏和逆向演替，生物栖息地和生态系统多样性退化，下游河道淤积，面源污染加重，地质灾害和气象灾害频发等，这些现象又会造成新的水土流失和荒漠化，形成生态恶性循环，生态功能退化。通过本方案实施的土地综合整治和生态修复工程，可系统改善黄土高原生态环境，整体上恢复和改善黄土高原的生态功能。遏制水土流失，保护黄土高原土地资源。延安市总面积37037平方公里，水土流失面积28773平方公里，占总面积的77.8%，年入黄泥沙1.96亿吨，生态环境十分脆弱。延安水土流失以沟蚀为主，沟蚀量占流域水蚀总量的80%以上，沟蚀造成严重的水蚀荒漠化，表现为沟谷壁崩塌扩展和沟头溯源侵蚀。长期以来，延安虽然实施了山坡防护、山沟治理、山洪排导工程等一系列水土保持工程，但每年仍有大量的平坦农林地面积退化为沟谷劣地，退化面积占到两市农林牧用地面积的1.3%，如不采取新的措施，依此速度大约30年后延安的高塬沟壑区将有50%的土地退化无法利用。本方案将实施土地综合整治新举措，对沟壑区74万亩沟坡进行综合治理和生态修复，可有效减少水土流失量，保护土地资源。41延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案涵养水源，提高水资源可利用规模。延安市多年平均降水量为438〜663毫米，蒸发量为1600〜2000毫米，是著名的黄土高原“旱腰带”，近年地表水资源呈现持续减少的趋势，虽然实施了大量小型蓄水用水工程，但延河、杏子河等流域断流现象仍然严重，延河年径流量2014年为2.26亿立方米，比多年平均2.82亿立方米降低了19.7%,而且径流深度只有29.5毫米，水资源量严重短缺，与此同时，年降雨量70%集中在6〜8月，时空分布严重不均，降水的蓄积量占总降水量的比例不到20%,大量水资源流失。本方案通过河道及其沿岸阶地整治以及各类雨洪调蓄水利设施建设和水土涵养林建设，将有效改善水资源保有能力，提高水资源可利用规模。提高植被覆盖质量，改善生境稳定性。近10多年来，黄土高原植被覆盖呈整体改善趋势，生态退化得到一定程度的遏制。但由于过去各部门分头治理、盲目造林、虽然提高了植被覆盖率，但林分结构不合理，如以耗水量大的阔叶植物居多，耐旱的常绿植物过少，一方面加大地区水蒸腾量，加剧水资源消耗。另一方面受干旱等自然灾害影响，部分地区形成土壤干层，甚至造成7、8年幼龄林枯死，前期治理成果随时面临反弹的危险。针对上述问题，本实施方案采取工程防护和生态修复协同治理的措施，将改变长期以来部门分而治之带来的生境稳定性破坏，有效提高荒漠化地区植被覆盖质量。42延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案3、促进试点区农牧民减贫脱贫由于严重的水土流失，黄土高原地区大部分农田地力差，农业生产水平低，当地农民为了解决温饱，广种薄收、广牧薄收，农业生产方式落后、农业结构单一、农民贫穷的问题长期得不到根本改观。试点项目实施后，在生态系统得到有效保护与不断修复的基础上，通过加强基本农田建设、发展特色种养业、设施农业、草食畜牧业来替代传统的种植业，促进落后农业生产方式和单一农业结构向现代产业体系转变，提高农业综合生产力，有效促进农民脱贫致富。本方案将生态修复与精准扶贫有机结合，可促进试点区5.49万贫困人口于2018年整体脱贫人均贫进入小康，提前两年实现中央提出的2020年全部人口脱贫进入小康的目标。同时，实现延川和延长国家扶贫开发重点县“摘帽”。4、创建生态环境治理新模式长期以来，我国生态环境治理普遍存在部门分割、区域各自为政、资金投入分散等突出问题，传统的治理模式无法实现生态环境系统性和整体性的治理需求。山水林田湖治理和修复试点工作强调系统性和整体性，打破部门分割，以行政区域为责任单位整体推进生态环境治理、修复和保护，从管理体制、治理机制和生态保护制度等方面创新生态环境治理新模式。创新管理体制。由省政府和市县区政府牵头，从系统性和整体性高度，实行“政府主导、部门联动、聚合资金、整体推进‘模式，加强顶层设计，打破部门分割和地区分割，项目管理实行“统43延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案一规划、统一设计、统一实施、统一验收”，明确责任主体，加强过程监督，确保落实到位，强化绩效管理。同时，创新资金筹措和管理体制，整合多渠道资金，建立专项基金并统筹安排资金使用，突出整体效应。创新治理机制。针对黄土高原生态修复投资大、收益低、风险高、社会资本投入积极性不高等实际问题，按照“谁投资、谁受益、谁持有”，在理清土地权属关系和确保农民利益的前提下，将生态保护修复与土地开发相结合、与现代高效农业开发相结合、与新能源产业发展相结合，积极探索引入社会资本的PPP模式、第三方治理机制和与当地农民“共治、共管、共享、共受益”机制，充分调动社会力量共同参与黄土高原系统治理与生态修复。创新生态保护制度。黄土高原生态修复和保护是一项长期工作，延安黄土高原生态保护修复，更重要的是建立长效生态保护机制，实现黄土高原生态保护长期化、制度化。延安市水林田湖系统治理和修复过程中，将根据黄土高原的具体实际，建立健全具有自然资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究等长效机制。同时，建立各类规划“多规合一”（经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护、林地与耕地保护、水资源规划等各类规划的有效衔接）制度、生态环境损害赔偿制度、干部自然资源资产离任审44延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案计和生态环境损害责任终身追究制度等，使黄土高原生态修复和保护走上制度化、法制化的轨道。5、实现延安经济社会可持续发展国家在黄土高原地区实施了黄河上中游水土保持、三北防护林体系建设、天然林资源保护、退耕还林、退牧还草等一系列大型生态建设工程，虽然取得了一定成效，但远未从根本上解决当地农业与农村经济发展滞后，农民的生存、生活和发展问题，陡坡开垦、陡坡种植、过牧滥伐等现象也未根治。采取集土地、植被、水利措施于一体的系统性综合性治理措施，将增加土壤水分、肥力，改善流域水土环境质量，有效保护与修复土地生态系统，从够本上解决延安地区生态退化问题，推动实现延安黄土高原经济社会可持续发展。45延安市黄土高原生态保护修复（试点）实施方案三、主要工作内容（一）总体思路、原则与目标1、总体思路按照“山、水、林、田、湖，一体化治理的要求，围绕生态保护和修复的总体目标，建设以延河流域水土流失治理为核心、植树护田和防污治田为辅助、水资源保障为支撑的山水田林湖生态系统。按照山水林田湖系统性和整体性及其内在规律要求，系统规划，整体推进。突出问题导向，根据黄土高原不同区域的地理特征和生态退化的突出问题及其成因，本着遵循自然规律、恢复自然生态、提高资源环境承载力的原则，按照“因害设防、对位配置、突出重点，分步实施，点面结合、以点带面”方式，多渠道整合资金，积极探索创建可复制可推广的新体制新机制和新模式，形成多目标、多功能、高效益的生态保护和修复体系，解决由于延河流域土地损毁破坏、生态功能退化等问题引起的具有对于下游黄河的外溢性水土流失影响，以及使延河流域土地生态系统提高承载能力、发挥黄土高原的生态屏障作用。为区域内外国土治理、水土保持、农民脱贫增收和改善人居生存环境做出应有的贡献。2、原则（1）坚持水土保持优先、全面协调与可持续原则。以延安黄土高原水土流失治理与生态修复为核心，正确处理远景与近期，上游与下游，整体与局部、保护与开发之间的关