金华江流域生态服务补偿利益相关者剖析

金华江流域生态服务补偿利益相关者剖析

目前，由于流域生态补偿机制不完善，生态服务补偿政策的建设性缺失，服务提供商（受益人）之间没有直接关系，导致该地区环境服务的利益相关者之间的利益差异，导致环境服务的“供应不足”。如何协调不同利益相关者之间的利益关系,以保证环境服务的有效供给成为生态补偿研究和实践的重要内容。为此,笔者在利益相关者理论探索的基础上,通过对金华江流域利益相关者的分析,剖析不同利益相关者在流域管理中的利益、权力、地位和参与性,构建流域利益结构和网络体系,并分析其对流域生态补偿机制构建和政策执行的影响。1市林业用地减少,河流生物多样性增加金华江发源于磐安县,由磐安经东阳、义乌最后进入金华市区,是东阳、义乌和金华市的主要饮用水、灌溉用水与工业用水源(图1)。源头有西溪、文溪2条主要支流,文溪流入东阳市南江水库,西溪注入东阳市横锦水库。作为钱塘江、瓯江、灵江、曹娥江4大水系发源地之一,上游磐安县森林覆盖率达到74.6%,中下游东阳市、义乌市和金华市林业用地逐渐减少,所占比例分别为:63.30%、44.54%、19.01%。同时,上游磐安县也是“生态脆弱”、“贫困”和“特殊生态价值”的“三位一体”地区,是整个流域的重要功能区和保护地,对上游地区所提供的“优质水源”、“调节流量和气候”、“调节地下水位”以及“生物多样性”等生态服务进行补偿,对于整个流域的生态环境保护都具有十分重要的意义。由于处于水源地区,磐安县的工业发展受到限制,各项经济指标基本上均处于金华所辖县市的最末位。2003年人均国内生产总值仅8007元,而金华各县市国内生产总值平均达到17831元,流经的2个县市东阳市和义乌市经济发展水平都很高,人均国内生产总值达到17973、27783元。磐安县农村住户家庭人均纯收入为3029元,东阳市、义乌市和金华市辖区的农民人均纯收入分别为5782、6147和4387元。磐安县第一、二、三产业之比为1∶2.33∶1.17,与东阳市与义乌市的1∶8.76∶3.06和1∶8.58∶7.37相比,产业结构明显落后,许多工业企业项目因对环境有不利影响而被拒批。2生态服务用户受益人流域水权交易有2种类型:一种是全球或大区域范围内,利用市场手段进行流域生态服务补偿,所提供的生态服务包括生物多样性保护、景观美丽、碳储存等,生态服务用户(受益者)不仅仅局限在流域所处的某一地区;第二种类型是中小区域范围内的补偿,通过地方市场进行生态服务补偿,生态服务的用户(受益者)仅局限在某一地理区域内,生态服务的提供者和接收者是在相对封闭的区域。生态服务政策的执行相对容易,信息容易共享,交易成本也相对较低。金华江流域是中小流域,属于区域范围内的流域补偿模式。金华江流域生态服务补偿模式包括水权交易、异地开发、退耕还林、封山育林、植树造林、地方政府投资(图2)。(1)水权交易的市场机制—水权交易模式。在中游的东阳市和义乌市之间进行,是中国首例水权交易协议,东阳市以2亿元的价格一次性把横锦水库每年4999.9万m3水的永久用水权转让给义乌市,并保证水质达到国家现行一类饮用水标准。除此之外,义乌市向供水方支付当年实际供水0.15元/m3的综合管理费(含水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用)。水权交易实际上是水权的二次分配,最大动力和基本前提就是市场需求。义乌市为解决水资源紧缺的问题提出了3个方案:一是扩建原来的水库,二是新建水库并通过管道向义乌城区供水,三是以投资的方式实施境外引水。客观条件表明,由于过境水少,水污染严重,新建、扩建水库并净化水资源的成本可能远高于水权交易的成本,境外引水就成了唯一的可行方案,这也是促进水权交易的最重要的动力之一。横锦水库的水资源来源于上游西溪,义乌市对东阳市支付的2亿元也可以看作对东阳市永久性地保护水源并节约水资源的一种经济补偿。水权交易打破了行政手段垄断水权分配的传统,标志着我国水权市场的正式诞生。东阳义乌水权交易打破了水权市场的空白,率先以平等、自愿的协商方式达成交易,第一次形成一个跨城市的水权流转市场。水权交易证明了市场机制是水资源配置的有效手段。东阳和义乌运用市场机制交易水权,双方的利益都得到了增加。东阳通过节水工程和新的开源工程得到的丰余水,其成本尚不足1元/m3,转让给义乌后却得到4元/m3的收益,而义乌购买水权虽然付出4元/m3的代价,但如果自己建水库至少要花6元/m3。水交易将促使东阳和义乌双方都更加节约用水和保护水资源,市场起到了优化资源配置的作用。(2)金岩地区的生态保护功能。在金发生在上游磐安县和金华市之间。由于上游水源区磐安县与中下游的东阳市、义乌市均属于金华市所辖范围,他们之间在财政和经济上易于协调与合作,尤其上游磐安县与金华市属于上下级关系。磐安县位置相对偏远、经济落后,同时又是生态屏障的重要功能地区。1996年金华市为了解决磐安县经济贫困问题,并保护水源区环境和水质,在金华市工业园区建立一块属于磐安县的“飞地”——金磐扶贫经济技术开发区,一期占地1km2。2004年开始二期开发,增加1km2。相应地要求磐安县拒绝审批污染企业,并保护上游水源区环境,使上游水质保持在Ⅲ类饮用水标准以上。开发区所得税收全部返还给磐安,作为下游地区对水源区的保护和发展权限制的补偿。2002年开发区实现财政收入4033万元,占磐安全县税收的近1/4。2004年达到了5300万元。“异地开发”模式以政府推动为主,市场参与企业经营与生产过程,通过企业市场竞争获得的税收作为对上游水域生态服务的补偿。(3)央地粮食补贴磐安县的退耕还林项目开始于2001年,中共中央政府给予参与的农户粮食和现金补贴,浙江省财政同时给予补贴配套。退耕还林在磐安县属于小项目,占地面积在2002年仅为51.8hm2。(4)封山育林面积增加是磐安县保护上游水源的主要项目,以生态公益林为主。封山育林面积沿公路两侧从1996年的23333hm2增加到2003年的53333hm2。参与者每年可以得到75元/hm2的补助。(5)补贴树种的种植是同封山育林项目一起开展的,参与农户可以从中央政府手中拿到4500元/hm2的补助,用于购买种苗和种植树木。此项目包括生态效益林和经济林。(6)地方政府岩安县的投资主要来自于磐安县,其主要活动是水质监测、环境清洁、水土流失控制等,1996年以来此项投资逐年增加。3基于利益相关者问卷利益相关者分析是“通过确定一个系统中的主要角色或相关方,评价他们在该系统中的相应经济利益或兴趣,以获取对系统的了解的一种方法和过程”,20世纪90年代中期以后这种方法开始广泛应用于自然资源管理的实践。该方法的主要目的是找出并确认系统或干预中的“相关方”,并评价其利益,这里的利益包括经济利益及其在社会、政治、经济、文化等多方面的利益。利益相关者分析的核心内容是明确各利益相关方的利益性质、地位和在发展干预中的作用及其互动方式。政策的利益相关者指在某项政策中有利益关系的个人或群体。在公共政策分析中,利益相关者扮演着重要的角色,他们是公共政策系统中的元素之一。利益相关者分析是一个系统地收集和分析相关个人和群体信息的过程,目的是决定谁的利益在制定政策时应该予以考虑。利益相关者分析法考虑了不同利益相关者对政策的了解程度、他们与该政策有哪些相关利益、他们对政策的态度、他们与其他利益相关者潜在的联合情况以及他们影响政策的能力。政策制定者可以利用利益相关者分析法辨别政策制定过程中的不同利益相关者,评估他们的知识、利益、态度、联合情况以及他们对政策的重要程度。这使得政策制定者可以有效地与关键的利益相关者互动,获得他们对政策的支持。利益相关者分析可以通过对个体、主要知情人、小组、焦点访谈的形式获取数据,也可以通过对利益相关主体进行问卷调查的方式获取。该研究所采用的问卷调查有2种:①机构问卷调查。从政府机构的角度探讨流域生态服务补偿对流域保护、水质改善和社会经济发展的影响,同时分析政府在流域生态服务补偿中的作用。该研究通过对环保和水利等职能部门负责人的访谈和30份问卷获得政府部门对流域补偿与保护等问题的观点。②农户问卷调查。问题集中在了解当地农民、渔民和其他居民在流域保护和补偿中的利益关系、地位与作用及对上下游生态补偿的认识、态度和愿望等,涉及到流域上下游不同利益相关者。由于金华市是磐安县的上级主管部门,不仅具有流域上下游水资源保护和利用的利益关系,也具有协调区域经济与环境发展的行政管理职能,这也使其有更多的责任、更好的条件和权力对上游磐安县境内的水源区进行流域补偿和保护。问卷调查地点在金华市婺城区和金东郊区的叶宅、王坦、戴店3个乡镇及上游磐安县城区、深泽乡、双溪乡和窈川乡,共回收有效问卷104份,问卷内容主要涉及对流域补偿和保护的认识与态度、利益关系、权力地位、参与程度、被调查者的基本情况如性别、年龄、职业、收入、居住年限等。通过对关键人物访谈、机构问卷调查和农户问卷调查等方式对利益相关群体在流域生态补偿中的权利、利益关系进行分析,以对流域保护和补偿的影响及其被影响的程度为核心,将利益相关群体分为核心利益相关者、次核心利益相关者和边缘利益相关者3大类、12个利益相关群体(表1)。核心利益相关者是生计直接受到流域补偿政策影响的群体,他们是直接影响或生计被直接影响的核心利益相关者,同时也直接决定了政策执行的程度和效果。但是,他们多是弱势群体,对政策执行过程中出现的问题和不公平现象无改善的权利和能力,如果补偿不能够达到他们的预期愿望,他们更愿意选择经济利益而不是流域保护与补偿。由于目前流域生态补偿数额较低,因此,多数情况下他们保护流域生态服务的动力和积极性较低,这就造成了流域保护和生态补偿政策执行难的问题。流域保护政策对次核心利益相关者的生计没有造成直接影响,但也是密切相关的群体,主要是流域上下游地方政府部门,包括相关环保部门、林业部门。这些部门是流域生态补偿政策的管理者和决策者,存在机构职责和生态效益等多方面的利益,但是流域生态效益的改善并没有直接影响到他们的生计问题,政治利益是他们执行流域生态补偿政策的动力。他们具有绝对的管理权和决策权,流域生态补偿的模式、标准、原则和补偿对象等基本上由他们决定,这种现象导致了流域生态补偿过程中利益和权力的错位。边缘利益相关者包括上级政府部门和环保等非政府组织,他们在流域补偿过程中没有直接的利益关系,但起到宏观调控和宣传的作用,也在很大程度上影响和推动着流域生态补偿政策的执行。把上述12个利益相关者从流域生态补偿政策对其影响或被影响程度、对该政策支持的积极性、参与性以及在政策制定和执行过程中的权力4个方面进行专家调查,得到34份有效问卷。调查的专家包括磐安县、金华市环保局的科研和管理人员,流域管理专家、环境经济问题专家等。对调查所得到的34份问卷平均后得到各利益相关者相对重要程度得分(表2)。上游水源区农户是最直接受到影响的群体,他们是生态补偿政策最直接的执行者,需要执行退耕还林、植树造林、封山育林等政策措施,也是流域生态补偿的直接对象。在生态补偿政策执行过程中,他们也是最大的风险承担者,受到的影响和损失最大。因此,他们不愿意承担“失地”的风险,仍然选择在25°以上的山上种植药材或香菇等经济作物,对退耕和流域保护政策只是被动执行,缺乏积极性和主动性(表2)。自来水公司、下游渔民、下游农户和下游市民也是受流域补偿政策影响较大的群体,他们是流域保护的最大受益者,也理应是流域生态补偿的主要支付者。上游地区的污染企业或竹木制品加工厂则是“双刃剑”,一方面可能会因为排污或砍伐植被影响流域保护,另一方面也可能会因为流域保护或补偿限制生产规模,甚至面临被关闭的风险。上游、下游林业和环保等相应政府部门和上级政府部门是流域生态补偿的管理者和协调者,他们的直接利益受到的影响不大,但是决定补偿的标准、方式的权力却很大,积极性和参与性也较高。上级政府部门还可以通过政策制定或财政转移支付等方式影响流域保护和补偿政策的执行。受流域补偿影响最小的是环保非政府组织,他们只是间接受到影响,但是他们却可以通过宣传和直接参与等形式影响和推动流域保护和补偿。为了进一步分析利益相关者的影响程度、积极性、参与性和权利4个维度之间的关系,进一步进行相关系数分析,结果见表3。从表3可以看出,由于流域管理的决策权与利益的错位,利益的影响程度与积极性、参与性和权力都不具有相关性,仅积极性和参与性这2个维度在0.01水平上具有显著相关性。这反映了在金华江流域补偿中利益分配与成本承担之间尚没有形成利益激励机制。为了从总体上进行比较,计算出每一个利益相关者在影响或被影响程度、积极性、参与性、权力4个方面的综合得分,称为综合相关度(Zi),反映了各利益相关群体在生态补偿政策中的综合实力和权利,计算公式如下:Zi=∑j=14Wij×DijΖi=∑j=14Wij×Dij式中,Dij为各利益相关者在4个维度上的单要素平均得分;Wij分别为4个维度的权重,依据上述分析分别选取0.30、0.20、0.25、0.25。计算12个利益相关者综合相关度可以看出,综合相关度较大的群体是上游林业部门、下游政府部门、上游环保部门、上级政府部门,而核心利益相关者下游农户、下游市民、下游渔民和环保非政府部门的综合相关度很低(图3)。这是一种非常不正常的现象,另一方面也反映了核心利益相关者对流域保护和补偿决策的参与程度、影响能力(权力)极低的现实。4结论和建议4.1流域补偿上的利益相关因素(1)从核心利益相关者、次核心利益相关者和边缘利益相关者3个层次,将金