小论水污染的治理

题目：公共湖泊的多元共治——云南洱海水污染治理

的经验与思考姓名：茶卿学号：2013551008科目：《公共管理理论》公共湖泊的多元共治摘要:水污染防治及湖泊治理是一个世界性难题，也是当前我国亟待研究解决的重大问题。虽然其具有准公共产品的属性，但由于个体理性的因素、地方行政分割的制度结构和公众参与的缺失，使水污染治理陷入集体行动的困境。洱海治理是当今我国湖泊治理中少有的成功范例。本文基于对云南洱海水污染治理的分析，对洱海治理中的创新和经验进行总结，对我国湖泊治理及水环境保护的路径和对策进行讨论；通过多中心治理理论，提出在水污染治理中要突破行政单中心治理模式，形成以政府为主导，企业、社会团体和公众个体参与的多中心治理网络，实现水污染的“善治”。纠正传统的通过高消耗追求经济数量增长和“先污染后治理”的发展模式和传统的“重城镇轻农村”、“重工业轻农业”、“重技术轻社会”以及“重点轻面、抓大放小”的污染治理的方式，实施全域性的综合治理。从总量上减排控污、从源头上治理污染、从根本上保护水资源和生态环境。关键词:水污染;生态环境;准公共产品;集体行动困境;多元共治水资源是人类社会生存发展的物质基础，直接关系到经济、社会和生态的可持续发展；在生态环境保护中，水环境的保护与治理是当前最为突出的问题之一。水污染从东部向西部蔓延，从城市向乡村发展，从工业用水向生活用水扩展，从地表水向地下水渗透，由点污染到面污染。水污染日益严重，相当一部分大中型湖泊和城市湖泊水体透明度显著下降、水生生态系统全面退化，不少湖泊出现蓝藻暴发、水体缺氧等现象，已经引发了一系列严重的经济社会问题。而在现行污染治理措施中，无论是排污收费制度的推行、属地管理的强化、治理手段的提升还是法律法规的推行，都不能尽如人意，如何有效治理湖泊污染，保护生态环境，已经成为事关我国经济社会可持续发展及维护社会政治稳定的重大问题。本文基于对云南洱海水污染治理的调查，分析洱海治理中的创新和经验进行总结，对我国湖泊治理及水环境保护的路径和对策进行讨论。一、洱海水污染恶化的根源洱海是我国著名的淡水湖泊，是我国第七大淡水湖，云南省第二大高原淡水湖泊，是大理市主要生活饮用水和工农业生产水源地，具有调节气候、维持水生生物多样性等多种功能，是整个流域乃至大理州经济社会可持续发展的重要基础［1］。洱海水质急剧恶化有自然的因素。洱海湖区属中亚热带型气候，高水温和强光照是蓝藻水华的诱发因素。洱海为含氮量较高的碱性水体，极利于蓝藻生长。洱海湖区西侧为苍山，从苍山山顶至洱海湖面，水平距离仅13公里，但高差却达2148米，山高坡陡，大量碎屑等物质由十八溪携带直入洱海。东侧山地起伏虽较西侧和缓，湖北部和南部分别是洱源盆地和凤仪盆地，由于森林覆盖率低，水土流失面积占总面积的30%。洱海年均泥沙沉积量约85875吨，其中，沉积总磷116吨，总氮154吨，湖水中残留总磷50176吨，总氮653吨。总磷和总氮的递增导致洱海的富营养化，造成水质的恶化［2］。事实上，洱海水质的恶化在相当程度上是人类行为的结果。上世纪80年代改革以来，洱海流域人口迅速增加，资源过渡开发，过去一度进行围湖造田、引进外来鱼种，大搞网箱养殖，以及随着流域工业快速发展和城镇迅速扩张，湿地被开垦侵占，原有的大型水生植物及陆生植物破坏严重，致使物种大量消失，破坏了湖泊生态系统平衡，大量的生活污染、工业污染及农业面源污染排入洱海，流域生态环境逐渐恶化，造成洱海水质不断下降。大理及洱海有其得天独厚的旅游资源，大理州2010年的旅游目标为接待国内外旅游者突破1250万人次，旅游社会总收入突破120亿元，年递增19.5%。虽然旅游是一种“绿色经济”，但是，大量的人口聚集也制造生活垃圾，特别是一些温泉洗浴对水环境造成严重影响。照此速度发展，到2010年，农业面污染量比2004年增加近1倍，旅游业污染排放将比2004年增加近2倍，从洱海流域的人口来看，2000年，流域总人口为82.14万人，2005年增长到87.1万人，2010年则达到92万人。这都大幅度加重了水环境负荷［3］。显然，洱海湖泊污染并不源于单纯自然因素，从根本上说，是过快的人口增长、过度的资源开发及不合理的产业结构、生产和发展方式的恶果。其中，农业面源污染及生活污染是主导因素。大量的农业和畜牧业污染通过河溪注入洱海，致使水质恶化。洱海是整个大理州及其下游地区的主要生产、生活水源，是整个大理州社会经济可持续发展的根本，是当地各族人民赖以生存的基础。随着水污染的日益加重，水质恶化，水华频发，洱海的饮用水源地功能受到严重威胁。二、准公共产品：水污染治理洱海作为公共水资源，其水污染的治理具有准公共产品的性质；公共产品是相对于私人产品而言的。萨缪尔森认为：“公共产品指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品消费的产品，私人物品的总消费量等于所有个人的消费量总和在公共产品上，个人消费等于集体消费。[4]”水污染治理，第一，它具有非竞争性。非竞争性指在公共产品消费上，“无论受益者数量多少，个人从其中获得的收益量是保持不变的”[5]非竞争性体现了公共产品消费的均衡性，表明每个人从公共产品中获得的利益是相同的。水资源的基本特点是无界性，治理主体的治理成果也会随水流流动，流域内的所有消费者都可以享受水资源。公共产品免费供给时，人们就可能过度消费直至边际效益为零，而不去理会边际费用的增加。但这种消费的非竞争性并非绝对的，当消费者足够多时，会造成消费拥挤现象。第二，水污染治理具有非排他性。非排他性指“公共产品一旦被提供，除非能够花费无限成本，否则就不可能排除任何家庭对它的消费。[6]”非排他性体现了公共产品的共享性，即它所产生的社会效益能被所有的人共享。第三，水污染具有负外部性，而水污染治理具有典型的正外部性。一种产品的生产或消费，可以绕开价格机制，直接影响他人的经济环境和经济利益，但生产者或消费者并未得到报酬或进行补偿，这种现象就是外部性。外部性有两种基本作用形式，即单向形式和交互形式。在水污染治理单向作用中，上游地区对水污染的治理有利于下游地区对水资源的利用。在交互作用中，由于水资源的共享性，收益和损害也是相互的，跨行政地区的湖泊和海洋，区域内环境污染治理、资源开发都具有很强的外部性。一个区域内水环境的改善对于整个区域都会产生正的外部效益，反之，一个区域内水资源的污染对于整个区域都会产生负的外部效益。水污染治理准公共产品的性质特征使它无法通过等价交换的机制在供应者和消费者之间建立联系，如果采用市场资源配置的方式进行水资源供应，势必导致“市场失灵”现象的发生。但如果单纯地依靠政府进行水资源供给，随着水污染规模的扩大，其治理成本会逐步攀升直至无穷大，又势必导致“政府失灵”的现象，“这就要求流域水污染治理适应受益的排他性特点，在实际治理过程中贯彻谁治理、谁受益的原则”。自20世纪80年代，大理市、大理州及云南省就着手洱海的保护和治理工作。中央政府也不断加大洱海治理的政策支持和财政投入。一些水环境研究机构也纷纷参与洱海治理工作。不过，在相当长一段时期，不少人防控工作的重点是工业污染、城市污染和水体本身的修复，采取方式也主要是依赖工程技术防治。大量的财政、人力和技术的投入都集中在工业和城镇减排控污设施的修建，改进污水处理技术，增强水体自净能力等等，忽视农业面源污染、农民生活污染的防治，也未能从整个流域角度对水环境进行治理和生态环境有效保护。虽然一些努力在一定程度上缓解了水体污染，大理市90%的企业位于下关，通过下关城区的截污工程，工业废水和下关城区的生活污水已得到逐步控制，不再是洱海主要的污染源。但是，面对重污染农村产业迅速扩张，流域人口急剧增长及快速工业化、城市化和现代化带来的生态环境破坏及污染，单纯的工程技术防治和城镇和企业局部防控早已力所不及，穷于应付。大量的投入并没有使洱海水质有根本性的改变，甚至不断恶化。水污染治理中造成“公地悲剧”的原因有多种。首先是人性因素，个体的理性会导致集体的非理性，每个人都追求自己的利益最大化，结果是每个人的所得利益最小。美国著名经济学家奥尔森曾以“集体行动的逻辑”来说明个人理性不是实现集体理性的充分条件。奥尔森认为：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性地、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[7]奥尔森认为，由于集体行动的结果是一种公共产品，集体中的每个人都有“搭便车”的动机，不会无条件地为集体的共同利益采取行动，从而使集体行动陷入困境。这时利益主体之间是一种零和博弈，甚至是负和博弈。“搭便车”是对那些寻求不付出任何代价而又得到效益的人的一种形象的说法，它是由个体自利行为和制度设计不完善引起的。在水污染治理中，根据“经济人”的基本假定，每个理性的经济人都追求自身效用的最大化，所以人人都成为了“搭便车”的潜在者，因为人人都有以最小的成本获取最大收益的动机，在不付费或者少付费的情况下能够享受到同样的产品和服务，人们不可能始终坚持自律行为。对于水污染治理来说，如果不能将其外部收益内在化，不能避免“搭便车”者的出现，也就无法保证投资者的成本收回和运营商的正常利润。那么，水污染治理供给不足的局面也就很难打破。如果每个人都希望别人来生产，自己免费使用，结果是没有人愿意生产，水污染治理的供给为零。中国的“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的故事，其实也是用于形容“搭便车”所导致的“公地悲剧”。其次，水污染治理的准公共产品属性是造成公共物品供给短缺和集体行动困境的一个重要原因。奥尔森认为“由于产品自身性质的‘生产、交易和消费的非对称性'问题所导致的个体之间行为的‘非公平或非可能交易性'以及‘非合作性'”[8]。同时，地方行政分割的制度结构是造成集体行动困境的制度因素。云南省、大理州及流域内的地方政府制订了一系列保护条例和规范。但是，洱海流域保护治理工作涉及多个地区、单位和部门，流域内县市、乡镇、村组都是相对独立的行政单元，各行政部门的职能和考核目标也不尽一致，常常导致生态保护权责和利益上的分歧和矛盾，削弱生态补偿的监管能力和执行能力。作为我国水污染治理的权力运作系统和基本的制度安排，地方行政分割治理结构既包括有形的物质实体和工作章程，也包括地方政府间的关系和无形的权力体系。现行的水资源管理中，一个完整的流域系统，按上中下游和左右岸划分成不同行政区域，可能分属于不同的地方政府管理。按空间关系分割成地表水和地下水，按部门职责割裂为水量管理部门和水质管理部门，分别由不同的行政部门管理。承担水污染治理的有环保部门、各区域的水利部门、建设部门、农业部门、交通部门、林业部门和卫生部门；承担水污染防治执法以及执法检查与监督的有各级人大、环保部门、发改委、财政部门以及各个水行政主管部门。各个部门各自为政，难以配合；各种管理手段（如法律、行政、经济手段等）部门化、区域化，互不协调。出现了“多龙治水、群龙管水”的现象，导致一个城市或一个地区出现“管水源的不管供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”的分割局面。行政分权和部门分割强调的是专业分工，但这种分工由于府际利益和部门利益的存在难以形成互动协作和协同治理的政府行为。最后，作为集体行动中最重要的参与者———公众的缺失，是水污染治理陷入恶性循环的直接原因。公众是水污染的直接受害者，也是水污染治理的直接受益者，是水污染治理中最重要的利益相关者。公众是水污染治理制度执行群体中的重要组成部分，只有社会公众认识到水资源的稀缺性及其价值水污染所带来的后果，理解并参与水污染治理中，才能保证水资源管理制度、管理政策的实施，才可以避免因某些利益相关者未能参与而导致的不公平和无效方案的出台。公众积极参与水污染治理，能够增强对自身行为结果的预期，减少污染行为的发生，促使合作行为的出现。但由于水污染治理涉及人数众多，成员之间具有的异质性特征，达成一致意见和协调成本较高，容易陷入“囚徒困境”，参与者对自己参与决策结果的预期与事实往往也有一定差距，从而导致参与者“用脚投票”行为的发生，降低了决策质量。同时，受社会公众文化素质的限制，科学知识的缺乏以及社会经济条件、政治环境条件的限制，公众的参与积极性普遍较低。长期以来，我国水污染治理基本上是循着“政府主导型”的模式在运行，政府同时担当着环境政策法规的制定者、执法者和管理者以及环保宣传教育责任者等多重角色，随之伴生的是公众在环境保护意识上明显的“政府依赖”，公众弱化了自身对水污染治理的责任主体意识，而希望政府承担几乎全部责任。显然，在当前洱海治理中，既有观念上的偏差，也有利益上的矛盾，还有体制和机制上的障碍;既有政府和干部绩效竞争、行政压力的影响，也有民众自身的生产方式和生活习惯的影响。这些都影响和制约着洱海治理的行动与效能。三、发展与治理的双重转型:基于洱海治理的经验我国是一个水资源缺乏且分布不均的国家。随着经济社会发展，水资源需求迅速增加，但水污染日益加剧且未能有效控制，已经构成我国经济社会可持续发展的严重障碍。特别是水资源的争夺以及污染和环境事件不仅引发严重的利益冲突和社会矛盾，也日益政治化，成为影响社会和谐和政治稳定的重大问题。近些年来，各级政府为湖泊治理已经投入了大量人力、物力、财力，但是，仍没有根本扭转恶化的趋势，一些湖泊治理收效甚微。如何有效控污治污、保护珍贵的水资源，已经成为当前我国经济社会发展中亟待解决的重大难题。洱海治理被视为当今我国湖泊治理中少有的成功范例，也为人们观察和思考我国湖泊水污染治理及加强生态环境保护提供了典型样本。从洱海治理中，我们不仅可以看到湖泊治理的艰难，也可以发现湖泊治理的机会和希望，特别是洱海综合治理的做法，为我们进一步加强和改进水污染的治理及生态环境保护提供了诸多启示:首先，民间社会团体应成为水污染治理的重要力量社会团体之所以能够担当起水污染治理的重任，一是社会团体具有社会力量的整合功能，能动员社会力量、组织更多民众参与水污染治理和保护，成为保护和治理环境的主体。二是社会团体具有上下沟通的合作功能，重视与政府和其他非政府组织的合作。三是社会团体利益表达的功能。社会团体在维护社会和公众环境权益方面发挥了积极作用，一方面能推动政府把环境知情权、参与权、监督权和享用权真正赋还给公众，另外一方面把公众对“四权”的真实意见反馈给政府。四是社会团体具有水污染治理的监督功能以及自我参与的教育功能。水污染治理是全社会的义务，需要全社会行动起来，我国涉水社会团体还不够成熟，能力有限，需要政府大力扶持。其次，在洱海治理中，地方政府仍面临经济快速增长的巨大压力，环境保护与经济发展的矛盾依然存在。因此，迫切需要转变发展理念和发展方式，以人与自然和谐相处为目标，以资源和环境承载力为基础，以遵循自然规律科学发展为准则，采取有利于环境保护的生产方式、生活方式、消费方式，实现经济社会生态协调和可持续发展。建立污染负荷消减或绿色GDP为导向的政府绩效评价体系,调整地方政府和干部的行为;选择适合生态环境的生产力布局，减少和控制重污染和高损耗的产业，停止对环境和人体健康有不利影响的开发建设活动，发展循环经济，推行清洁生产，倡导文明消费，构建生态文明，实现社会和谐。最后，健全法制、整合资源，切实完善全域治理的体制机制。从洱海治理来看，不仅涉及人们的生产方式、生活方式、人居方式