天山自然保护建设中主要相关利益者的需求取向

天山自然保护建设中主要相关利益者的需求取向

自然资源建设是我国一项重要的森林学科之一，旨在保护生物多样性和自然文化资源，实施可持续发展战略。自然保护区发展涉及自然保护区管理者、周边社区、当地政府、非政府组织及社会公众等众多相关利益者,不同相关利益者的需求及其对保护区的态度,直接影响到自然保护区的发展。本文以天目山自然保护区为对象,采用乡村快速参与式评估方法(PRRA),围绕自然保护区保护与周边社区发展主题,对天目山自然保护区管理局、西天目乡政府、周边社区(鲍家村、俞家村和东关村)不同类型村民代表及科技人员等主要相关利益者12个小组的访谈,及104个农户和59个社会公众的问卷调查,分析了自然保护区主要相关利益者及其需求取向、主要相关利益者之间存在的冲突及其管理机制。1研究要点总结1.1麻黄地区自然概况天目山自然保护区位于浙江省临安市境内,地处中亚热带北缘。区内植物区系古老,种类丰富,是“活化石”野生银杏的原生地,素有“大树王国”、“物种基因库”之称。天目山自然保护区始建于1953年,1994年自然保护区进行了扩建,将周边17个村3266hm2集体林纳入了自然保护区范围,总面积达4284hm2;1996年被联合国教科文组织接纳为国际人与生物圈保护区网络成员。天目山自然保护区与周边西天目(16个村)和千洪(1个村)两乡共17村相连。目前,自然保护区内还散居鲍家和东关两个行政村的部份自然村的居民,共有171人,区内人口密度为8人/km2。1.2土地和经济情况天目山自然保护区处于西天目乡三面包围之中,自然保护区建设与当地社区发展关系紧密。据统计,2003年,西天目乡总人口12998人,农民人均纯收入5331元,土地总面积129.03km2,人均山林面积0.87hm2,人均耕地面积0.037hm2。从产业结构和收入来源看,林业生产是当地的主要生产经营项目,其中竹笋经营和外出务工是当地主要经济来源,两项合计占总收入的50%以上;从能源消耗结构来看,由于周边社区已基本普及煤气使用,年均薪柴使用量比较小。据调查,自然保护区周边鲍家村、俞家村和东关村3个村平均煤气拥有率达99.3%,家庭年平均煤气使用量为3.8瓶,年均薪柴消耗量仅为1885kg。2自然资源的利益及其需求分析2.1相关利益者的界定自然保护区相关利益者是指能够影响自然保护区建设和发展,或受自然保护建设和发展影响的个人或组织。根据相关利益者的3个特征,合法性(Legitimacy)即某一群体是否被赋有法律或道义上的或者特定的对于企业或组织的索取权;权力性(Power)即某一群体是否拥有影响企业或组织决策的地位、能力和相应的手段;紧急性(Urgency)即某一群体的要求能否立即引起企业或组织管理层的关注。可将相关利益者划分为3种类型:⑴确定型相关利益者(DefinitiveStakeholders),他们同时拥有对企业或组织问题的合法性、权力性和紧急性;⑵预期相关利益(ExpectantStakeholders),他们与企业或组织保持较密切的联系,拥有上述3项属性中的2项;⑶潜在相关利益者(LatentStakeholders),他们只拥有3项属性中的1项。基于上述标准,根据半结构小组访谈、关键信息人访谈及农户调查结果,天目山自然保护区主要相关利益者,可划分为确定利益者,主要包括:自然保护区管理者、农林收入为主当地居民、非农林收入为主当地居民和当地乡镇政府;预期利益者,主要包括:科技工作者、环境保护组织、旅游开发者、当地与林业相关的公司或企业;和潜在利益者,主要包括:一般社会公众、宗教团体、旅游观光者、妇女组织、媒体、金融机构等三类。其中确定相关利益者对自然保护区建设具体直接影响是分析的重点。2.2自然保护区管理者、社区居民的需求取向各主要相关利益者,由于其所处的角色地位、目标任务不同,其需求取向存在较大的差异,这是导致不同利益者之间冲突的直接原因。根据自然保护区管理局、当地政府及周边3个社区小组访谈和农户调查资料,采用重要性排序方法,对自然保护区确定相关利益者需求取向进行分析。自然保护区管理者、当地政府及社区居民的需求取向存在较大的差异(表1)。需要指出的是,即使在周边社区内部,以农林业收入为主家庭与以非农林业收入为主家庭相比,由于其主要经营项目存在差异,需求取向也有较大的不同。2.3农户对保护与发展态度的调查与分析需求取向的差异,决定了不同利益者对自然保护区发展技能不同的态度和观点,进而形成不同的行表1各主要相关利益者需求取向为方式。在小组访谈和农户调查中,分别就“在本地区,你认为生态建设重要还是乡镇经济发展重要?”对不同的确定利益者进行了调查。不同相关利益者,由于其自身价值取向或生计方式的差异,对保护与发展的态度有着较大的差异。60%的自然保护区管理者认为生态保护更重要,当地政府则有60%的人认为经济发展更重要,而在社区居民中,以农林业收入为主者有67%认为经济发展比生态保护更重要,以非农林业收入为主者只有20%认为经济发展比生态保护更重要(表2)。3不同相关利益者之间的冲突由于自然保护区相关利益者需求取向,及对发展与保护问题的态度存在差异,不同相关利益者之间存在冲突是不可避免的,其中最主要的是自然保护区管理者与社区居民之间的冲突。根据小组访谈及农户调查资料整理结果,天目山自然保护区与周边社区之间,主要存在以下冲突。3.1周边社区的农民森林经营情况天目山自然保护区周边乡镇是临安市著名特产“天目竹笋干”的主产区,竹笋是当地农民的最主要的经济收入来源。据农户调查显示,自然保护区周边社区农民竹笋经营收入占其总收入的31.4%。1994年,自然保护区扩建后,根据自然保护区规定,对划归自然保护区的山林禁止抚育经营,导致大量的野生竹笋林荒芜,农民家庭经济总收入和农林业收入发生明显下降(表3)。山林被划入自然保护区后,野生竹笋经营受到限制,有41.3%的农户家庭总收入大幅度下降;有44.2%的农户农林业收入大幅度下降。说明自然保护区建设对当地农民收入有直接的负面的影响。3.2通过直接或间接的补偿措施,补偿改1994年,天目山自然保护区进行了扩建,并依据“权属不变、农户不迁、统一管理、利益分享”的原则,与周边社区社签订协议,将周边3266hm2集体山林划入自然保护区范围,进行较为严格的保护。协议规定,在自然保护区发展获得经济收益时,要相应地给予周边社区一定的补偿;但双方没有明确具体的利益补偿或分配方案。在具体实践中,自然保护区管理局,主要根据周边社区的申请或要求,以资助的形式对部分社区的公益事业建设给予一定的直接补偿,2003年补偿总额为4.9万元;或通过旅游开发,为周边社区居民提供参与旅游相关服务经营机会,而给予一定的间接补偿。虽然,周边社区能够通过直接或间接方式获得一定的补偿,但与因山林划归自然保护区野生竹笋不能经营抚育而造成的经济收入减少,以及天目山自然管理区每年200多万元的旅游经营收入相比,社区居民根据协议规定中“利益分享”原则所应享受的预期收益显然没有实现。于是,村民要求补偿或分享利益的要求日益强烈,自然保护区与周边社区居民之间出现了严重的纠纷,其典型代表是鲍家村村民要求对野生竹笋林,因划归自然保护区造成经济损失,要求补偿的诉讼案件纠纷。案例:鲍家村高桥坞约295.5hm2野生竹笋林,自1994年划归天目山自然保护区后,由于竹笋抚育措施受到限制,竹笋山逐渐荒芜,致使农民每年减少经济收入80余万元。为此,村民要求自然保护区给予一定的经济补偿,但一直没有得到解决。于是,2000年该村240多农户联名将天目山管理局及其上级主管部门临安市政府告上法院,要求进行经济补偿,目前该案件正在审理之中。3.3持续加大程序建设力度,尽快制定体制改革规划1994年,天目山自然保护区扩建后,未对自然保护区进行科学合理的功能区分,没有制定一个长期的指导性总体发展规划。但对当地引进外资兴建企业、宾馆饭店建设、小水电开发、以及村民建房审批规定了严格的限制条件,一定程度上限制周边社区经济发展,增加了自然保护区与周边乡镇社区之间的矛盾与冲突。西天目乡政府参与式访谈者指出,由于天目山自然保护区缺乏总体发展规划,限制了乡镇发展规划的制定与实施。认为天目山管理局应与乡政府共同协商,尽快制定总体发展规划(目前已制定了总体规划,并正在上报审批中),以便周边乡镇能够根据自然保护区的总体规划,制定相应的乡镇发展规划;以利于更好的引进外部资金,发展乡镇企业,提高当地经济发展水平。同样,在鲍家村、俞家村小组访谈和农户调查中,也有4个小组和36%的被调查农户认为,由于自然保护区限制外部资金进入,当地乡镇企业得不到应有的发展,当地丰富的水力发电资源开发受到限制,经济发展水平受到了影响。另外,随着旅游业的兴起,部分村民打算对自家的房屋进行改建,开展“农家乐”等旅游项目,以拓宽就业渠道、增加经济收入,但由于建房受到严格限制,无法实现愿望。另外,自然保护区扩建后,禁止周边社区居民自由采集薪柴和烧制木炭;以及旅游发展后,区内游客及宾馆饭店等旅游设施增加,造成生态环境恶化,也是较为主要冲突。4建立保护自然生态系统与周边社区冲突管理制度4.1自然资源保护与社区发展结合,应依托“自低下小社区”和“社区参共管”生根据现代冲突管理理论,冲突管理是一个包括冲突诊断、冲突处理、信息反馈和措施优化等多个环节,反复循环的动态过程,必须在充分调查和分析社区需求的基础上,将自然资源保护与社区发展有效结合,构建社区参共管模式。具体框架如附图所示。首先,以社区居民、自然保护区、当地政府及外部专家(科研人员)为核心,建立伙伴委员会,通过PRRA方法,分析相关利益者需求取向和现在的主要冲突;第二,以伙伴委员会为平台,通过相关利益者之间的充分协商,构建自然保护区与社区居民间的利益共享机制,寻找解决现存主要冲突的途径;第三,对冲突处理结果进行及时的信息收集和反馈,并进行冲突管理手段和方法的优化。4.2确保社区居民享受自然保护区发展利益冲突根据其产生的原因不同,可划分为利益冲突和观念冲突两类,如前所述天目山自然保护区与周边社区居民之间的冲突,主要属于利益冲突。因此,缓减自然保护区与周边社区居民的冲突的主要途径是构建长期稳定的利益共享机制。天目山自然保护区与周边社区居民之间的利益共享机制,主要有以下几种选择:⑴由自然保护区管理局与周边社区居民,通过谈判建立生态旅游股份公司,实现股份分红;⑵根据1994年自然保护区扩建协议,由自然保护区向周边社区居民依据其划入森林面积多少给予定额补偿;⑶根据现有国家山林征用标准,对划归自然保护区范围的山林,给予区社区居民一次性补偿。其中第一种途径是确保社区居民享受自然保护区发展利益最为理想的途径,但由于社区居民组织化程度较低,目前推行有一定的难度;第二和第三种途径实行起来相对简单,但社区居民可能因此失去享受自然保护区发展所带来的长期利益。另外,还可在科学制定自然保护区总体规划的基础上,由自然保护区及当地居民,会同当地政府,共同制定社区发展规划和优先发展领域,并给予支持,实现对周边社区的间接补偿。4.3专业伙伴委员会需要成为农村社区居民的区域发展核心在自然保护区与社区居民冲突管理过程中,由于周边社区居民往往处于弱势地位,如果没有一个有效的组织载体,使其能够平等的参与自然保护区的决策和管理,就可能出现“内部人控制”现象,无法真正地的利益共享。因此,建立伙伴合作委员会,构建社区参与式管理新模式,是消除和缓减自然保护区与周边社区之间冲突的有效组织形式。在建立伙伴委员会时要注意以下几点。第一,作为保护区管理者要转变观念,在自然保护区管理局内部成立专门的社区共管机构,会同周边社区居民代表、当地政府(西天目乡政府)、科技工作者及其他主要相关利益者成立伙伴委员会。其中社区居民代表,必须通过村民选举产生。第二,由伙伴委员委托专家,通过PRRA和计划专题讨论的方法,分析相关利益者