机场大面积延误应急预案编制研究

机场大面积延误应急预案编制研究

一、应急重大延误计划的制定重大延误应急方案是与多个单位有关的计划系统。要做好准备，不同部门必须做好准备工作。(一)编制应急预案的原则在保障航班运行链条上的各个部门都要根据各自的职责分工编制相应的应急预案。政府主管部门主要负责制定应急预案编制的指导原则和基本框架,督导检查各相关单位应急预案的执行及落实情况,总结评估应急处置过程的经验教训和利弊得失,对应急处置过程中出现的问题提出处理意见。各航空公司、机场公司、地面代理公司、空中交通管理等单位都是应对航班大面积延误事件的参与者,都在应急处置过程中承担一部分职能,他们要根据各自的职责分工编制相应的应急预案,形成各管一段、各负其责、协同配合的局面。例如,机场公司负责编制候机楼管理、机场场道维护、能源供应等方面的应急预案;航空公司负责编制航班调整、旅客服务、飞机保障等方面的应急预案;空管部门负责编制气象分析、空中交通管理等方面的应急预案。驻机场的地面保障、边检、检疫等单位也要结合自身业务特点,编制航班大面积延误条件下的应急处置预案。上述单位在编制各自预案的基础上,还要紧密协作,建立沟通协调机制,制定一个对各方都有约束力的联合应急预案。(二)应急处置的基本概念航班大面积延误应急预案的编制依据主要有三个:一是国家安全生产监督管理总局下发的《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》,这个导则对预案框架提出了原则要求;二是中国民航局下发的《中国民用航空应急管理规定》、《应对突发事件总体预案》等法规性文件,这些文件对突发事件处置提出了总体要求;三是国际民航组织对应急管理提出的适用于全球民航运输的通用性要求。尽管这些要求在具体条文规定方面有很大差异,但其核心要素是基本一致的,主要有三个:一是应急响应的分级,根据航班延误的严重程度将延误事件分为若干个级别并据此确定应急响应等级;二是应急响应的基本要求,应急预案要阐明应急处置的各项具体要求、应急程序的启动和终止条件、各单位的具体工作流程及相关岗位的工作职责、应急信息报送、应急资源保障等;三是应急演练和培训,应急预案要规定应急演练培训的周期、培训内容等,以保证员工在处置航班大面积延误事件时具备所需的能力和水平。(三)制定合理的应急预案各个单位编写的预案林林总总、难免会出现相互矛盾、重叠或脱节等问题,这就需要相互之间沟通协调和匹配衔接,以理顺各应急预案之间的关系。这些工作是在以下三个层面上展开的。一是行业主管部门的指导和要求。航班大面积延误处置的行业主管部门是中国民航局,民航局授权其下属的地区管理局或监管局牵头,对各应急处置主体编制的应急预案进行验证审核,确保各单位编制的预案在逻辑体系上没有矛盾和冲突,没有缺项漏项。二是地方政府的支持和配合。机场所在地的地方政府作为这个地区应急处置工作的总牵头人,需要将航班大面积延误等民航运输类突发事件纳入本地区建立的应急预案管理体系之中,针对航班大面积延误的特点编制具体的应急响应和应急处置程序。三是操作层面上的沟通协调。这类协调工作包括两部分:各个应急处置主体内部的沟通协调以及各个应急处置主体之间的沟通协调。各个应急处置主体,如航空公司、机场公司等,都要在其内部指定一个部门负责应急预案的沟通协调工作。各个应急处置主体指定的内部主管部门要定期联系会面,对应急预案执行过程中发生的问题进行会商讨论,对相关预案进行修订完善。上述三个层面的沟通协调机制,就系统运行功能而言,基本上能够满足航班大面积应急预案内容完整、接口平顺等要求。(四)应急预案具有科学性、可操作性在应急预案编制过程中要妥善处理一些具体问题。一是预案编写的分工要明确、责任要清楚。对拟编写的预案要指定责任人,提出具体的内容和时间要求,限期完成。二是预案内容要具体实用、具有可操作性。相关人员看到应急预案中的描述,不需要讲解或只需简要说明就能知晓工作的过程和步骤。三是要注意应急文件体系逻辑结构的合理性,防止出现规定不周全、工作指令前后矛盾等现象。从文文相符这个层面上看,与处置航班大面积延误事件相关的各单位,其预案编制工作做得都非常不错,都顺利通过了中国民航或国际航协组织的航空安全审计(应急管理是安全审计的内容之一)。但是,近年来的实践说明,仅有完善的预案是远远不够的,关键是如何落实,如何在现场做好应急处置工作。二、因人为差错造成的机场事故无论应急预案多么完美,航班大面积延误事件的处置过程总是具有极大的挑战性。例如,一次因人为差错导致的机场停电事故就能造成整个机场运行瘫痪,上百个航班延误,万余名乘客滞留。随着安全管理水平的提高,类似对航班正常运行造成全局性影响的人为原因的突发事件越来越少,环境因素,如冰雪、强雷暴、大雾等灾害性天气,已成为航班大面积延误事件形成的主因。(一)启动“蓝色病”事件的应急响应级别是一个重要参与航班大面积延误应急处置工作的各个行动主体,如航空公司、机场公司等,基本上都将应急响应的级别划分为四级:Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般),依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。各个行动主体要根据事件的严重程度,启动相应级别的应急预案。蓝色警报在很大程度上是一个预警程序,当预计航班运行可能因为天气、机场设施、特殊事件等造成大面积延误时,各单位就要启动蓝色警报,通知相关人员做好应急准备。黄色、橙色及红色警报是三个依次增强的不同等级的应急处置预案。当航班延误时间和数量达到一定程度时,先行启动黄色警报,如果航班延误状况进一步恶化,便将应急响应级别提升到橙色乃至红色警报。应急响应级别划定的标准不尽相同,需要根据各单位的工作性质、应急处置能力等统筹确定。某大型航空公司在其总部基地是这样规定的:如果任意连续两小时内出现10个以上航班延误且延误时间达到或超过1小时,即启动橙色警报;如果任意连续五小时内出现10个以上航班延误且延误时间达到或超过3小时,就要启动红色警报。(二)形成应然的应急预案信息网络,确保应急指挥效能启动应急预案需要调动大量的人力物力,因此启动应急预案是一个非常严格的过程。首先是要分级启动。航班大面积延误出现后,各单位要根据航班大面积延误的严重程度启动相应级别的应急预案。当航班延误状态达到启动应急预案标准时,各单位要向主管领导报告,在取得主管领导同意后才能宣布启动应急预案。其次是要迅速下达预案启动指令,在宣布预案启动后的几分钟之内,启动应急预案的信息就要传递给各相关部门和相关人员。与航班延误处置相关的各个部门接到通知后要按照预案要求,在规定时间内到达指定位置并迅速进入角色,开展相应工作。第三是要实现应急处置过程的统一指挥。不管启动哪个级别的应急预案,各相关单位都要强调统一指挥这个基本原则。一是要贯彻落实政府部门发布的各项指令,服从应急处置工作的大局;二是各个单位内部要指定一个负责统一指挥的部门,划出相对独立的指挥控制区域;三是应急处置链条上的各个行动主体都要服从联席办公机构的统一指挥。一般而言,启动不同等级的应急预案,其差异主要体现在三个方面:一是保障资源的多寡;二是应急联动范围的大小;三是现场指挥人员行政级别的高低。对于状态不甚急迫的航班大面积延误,往往只会动员航空公司和机场公司拥有的保障资源,应急处置的联动范围仅限于驻机场地区的各相关单位,应急指挥的人员通常由指挥控制部门的领导充任。启动高级别预案动员的保障资源要更多一些,应急联动范围要宽广一些,充任应急指挥的人员级别也会高一些。启动红色警报时,各个单位的应急指挥往往由本单位的主要领导来担任,以提高指挥控制工作的效能和力度。只有当航班运行秩序逐渐恢复正常并达到一定标准时,相关部门才能在经过授权的情况下宣布解除应急。(三)相关单位的定义航班大面积延误事件的应急处置是一个整体联动过程,这个过程涉及的单位包括机场公司、航空公司、行业管理当局以及地方政府所辖的支援保障部门等。应急处置过程实际上是应急处置链条上的各行动主体按照既定的工作分工,各管一段、各负其责、统一协调、密切配合的过程。1.保证正常运营一是保证候机楼内部设施的正常运行和旅客服务工作的正常进行。要保证候机楼内部的灯光、电力、供水等基础设施的正常工作,保证候机楼内的餐饮、商品零售等服务机构的正常营业,保证为航空公司提供支援保障的设备设施的正常运行。要保证候机楼旅客服务工作的正常进行,要为旅客提供问讯、指引、饮用水等保障服务,增加保洁人员的清洁频次,协助航空公司为旅客办理机票退改签转等。二是保证跑道、电力设备等设施的完好。要确保机场场道处于可用状态,确保机场灯光指引、通讯、驱鸟等设备的完好可用,防止道路积水、防止浸淹房屋设施、机场设备等。要确保进出机场的交通顺畅,确保医疗、治安等方面的紧急支援在需要时能够及时到位。2.仿真保障过程的实施和运行控制部门之间的关系航空公司处置航班大面积延误事件的过程,就是以运行控制部门为枢纽,在各部门的协作及密切配合之下,集中各种资源妥善安置疏散旅客、恢复航班正常秩序的过程。航空公司的应急处置任务主要有两项:一是各专业领域的应急处置。这些专业领域包括飞机维修、地面服务、客舱服务等。飞机维修部门的主要职责是确保飞机运力供给。在航班出现大面积延误时,特别是在机场关闭或流量控制非常严重时,本地的飞机飞不出去,外地的飞机飞不回来或备降其它机场,航空公司能够调用的飞机数量、飞机机型与运行需求往往会出现较大矛盾,飞机维修部门的任务就是克服困难,保证运力的有效供给。地面服务部门是处置航班大面积延误事件的主要窗口单位,其职责是做好未登机旅客的服务工作和航班延误的解释工作,安排好地面旅客餐食、住宿、转机等事宜,统计每个延误航班的转机、退票人数等。客舱服务部门是另一个处置航班大面积延误事件的窗口单位,其主要职责是在飞机客舱内尽力安抚旅客,做好航班延误原因的解释工作;客舱服务部门还要安排好备份乘务组,以避免乘务员因工作超时、身体不适等原因出现空岗现象。此外,航空公司所属的飞行部门、市场销售部门、后勤保障部门等也都承担着重要的服务保障任务。二是应急处置过程的指挥协调。航空公司内部的应急指挥协调工作是由运行控制部门负责的。运行控制部门的主要责任是全面掌握航班运行状况,密切跟踪导致航班延误诸因素的发展变化情况;下达各项运行管理指令;组织实施应急预案,指挥协调各相关部门的应急处置工作。运行控制部门是航空公司处置航班大面积延误事件的中枢机构,起着上情下达、下情上传、指挥决策、沟通协调的作用,航班大面积延误事件的应急处置效率在很大程度上取决于运行控制部门的执行力。正因为如此,航空公司的主要领导往往会亲自在指挥控制部门组织协调应急处置工作。3.措施三:启动或终止应急预案空中交通管理部门相当于天空中的马路警察,它承担着维护空中交通秩序的任务。在航班出现大面积延误时,空中交通管理部门的职责主要有三项:一是提供准确的气象情报。气象部门负责密切跟踪天气运动变化趋势,及时进行灾害性天气实况监测和灾情分析会商,提出灾害性天气发展趋势意见并向相关单位及时通报;根据灾害性天气实况和预报信息,提出启动或终止应急预案的建议。二是对进出港航班的流量进行管理控制。根据天气情况以及全国航路情况,适时对进出港航班实施流量控制,当某区域空中交通流量超出或即将超出该区域空中交通管制系统的可用能力时,预先采取适当措施,保证空中交通流量最佳地流入或通过相应的区域,以达到对机场和空域容量的最大利用率;根据天气变化情况,随时调整飞机进出港方案,尽可能减少飞机在地面的滞留时间;询问进港飞机的剩余油量、备降场等情况,向飞行中的航空器提供有益于安全、能有效实施飞行的建议,防止航空器之间,航空器与障碍物之间发生碰撞或冲突。三是保证通讯导航设备的完好可用。民航空中交通管理所使用的通讯导航设备许多是从国外进口的精密设备,维护保养难度较大,相关部门需要对这些设备进行巡查管控,对主用、备份和应急设备进行检查,落实备份设备、备份频率与应急手段;严密监控通讯导航设备的运行情况,遇有不正常状况时要立即启动应急程序妥善处理,确保通讯导航设备的完好可用。4.大事件特暴雨现场处置航班大面积延误事件有两个协调联动管道。一是机场地区各单位的协调联动。按照民航局的统一要求,国内各机场都建立了由民航地区管理局(或监管局)牵头,机场公司统一指挥,包括驻地航空公司、空管、服务保障公司等单位参加的运行协调管理委员会(以下简称“管委会”)。管委会以联席办公会议的形式落实应急预案,统一处理应急处置过程中出现的各类问题。二是由机场公司出面与所在地政府及其所属的医疗、交通、消防等部门建立应急联动机制。这两个联动机制保证了应急处置的效果,提高了应急处置的效率。以2012年7月21日为例,这一天,一场60年一遇的强暴雨突袭京城,北京全市平均降雨量达170毫米,北京首都国际机场地区累计降雨量更高达218.4毫米。首都机场当日取消航班571架次,延误航班701架次,滞留旅客数量一度高达8万人。这场特大暴雨检验了这两个应急联动机制的有效性和执行力。首先是机场地区各单位的整体联动。管委会协调航空公司、空管等单位重点对已关闭飞机舱门的航班进行统计排序,对等待3小时以上的航班优先放行;对未登机的航班,根据当时的天气情况和未来天气发展趋势,分批次阶段性地限制航班上客;定时对后续航班运行趋势进行分析测算,及时协调航空公司做出后续安排,最大限度缩短航班延误时间。管委会还协调机场公司和航空公司等单位同步启动信息发布播报的联动机制,及时发布航班取消与延误动态、航班运行现状、实时天气情况及天气趋势等各类信息。其次是机场公司和北京市所属各单位的联动。暴雨袭来之后,进出机场的交通受阻,出租车运力不足、机场快轨因故障停运,机场周边的河、湖连续传来险情。如果湖水倒灌进机坪,机场运行有可能完全停滞。机场公司通过应急联动管道从北京市相关单位紧急调配多辆大型客车赶赴机场增援,调运大功率水泵等防汛器材投入排涝行动,同时对机场高速实行免费快速放行。北京市所属各单位的支援配合行动对保证旅客及时疏散、保证机场场道正常运行起到了重要的补位和支撑作用。三、进一步完善了飞行控制系统的设计提高航班大面积延误事件的处置效率是一个系统工程,机场公司、航空公司、政府部门、乘客等都是这个系统中的组成部分,他们都有进一步完善改进的余地。据统计,2012年上半年造成航班延误的三个主要原因是:航空公司、流量控制、天气原因,三者合计占航班延误总量的85%。这就要求航空公司、空中管理等单位眼睛向内,针对本单位存在的薄弱环节优化工作程序、提高工作效率。(一)过站时间不足在处置航班大面积延误事件的过程中,航空公司是首要的责任者。航班计划编制不尽合理、应急信息传递不及时、现场服务不到位等问题在航空公司内部一直没有得到很好的解决,这成为社会公众对航空公司长期诟病的主要话题。影响航班大面积延误应急处置效率的问题主要有五个:一是航班计划编排问题。航空公司为了提高经济效益,航班编排过于紧凑,造成飞机过站时间不足,如果前一航班在前一机场延误,接续的航班就很容易继续延误。二是飞机调配问题。有些航空公司,特别是一些机队规模较小的航空公司,为了提高经济效益,将可用飞机都投入航线运行,备份运力留存不足,一旦飞机抛锚,航班的长时间延误就在所难免。三是旅客安置问题。航班出现大面积延误后,机场周边地区的酒店爆满,航空公司安置延误旅客非常困难,有些旅客会表现得格外不满。四是航班恢复运行过程中的细节处理问题。由于在航班大面积延误期间大量航班被推迟或合并,恢复运营初期座位比较紧张,部分旅客不能如愿及时登机离港,他们有时会以过激方式表达诉求。五是在大型机场滑行时间较长问题。国内有些大型机场在设计之初倾向于追求建筑风格的宏伟壮观,忽视了飞机实际运行的便利性,导致飞机落地后滑往停机位的距离过长,滑行耗时较多,有时甚至会超过半个小时。这在平时会大大增加航空公司的成本支出,降低航班正点率,在应急状态下则会影响航班延误处置的总体效率。上述矛盾绝大部分是两难问题,就当前的现状而言,从根本上缓解这些矛盾尚需时日,尚需付出巨大努力方可见到明显成效。(二)控制运行流量控制因空中管制导致的流量限制直接影响航班的正常运行。统计数据显示,2012年上半年因流量限制造成的延误占延误总量的四分之一,但有的航空公司内部统计数据却显示,与流量限制相关的延误超过延误总量的二分之一。虽然统计口径不同,对责任认定的尺度不同,但有一点可以明确,尽可能减少流量控制是进一步做好航班大面积延误处置工作的一个重要因素。一是制定飞行高度层的灵活使用方案,将航路航线的使用由静态管理向动静态结合的管理模式过渡;二是对繁忙航线的航路进行优化,新辟进离场航线,增加繁忙航路的空中交通容量,减少飞机在空中的等待时间,降低航班的延误率;三是采用最新通讯导航设备,提高空中交通管理效率,提高飞行运行的安全系数。(三)领导被动应对要客活动在2002年之前,民航机场由中国民航总局统一管理。之后民航管理体制进行了改革,除北京首都国际机场和西藏地区的机场之外,国内其它机场都划归地方政府管理。地方政府因缺少内行的管理官员和业务专家,有时会惹下一些不必要的麻烦。例如,一位演艺明星乘坐的商务包机遭遇恶劣天气备降湖南某机场,当地政府主要官员到机场迎送看望。从做好要客服务这个角度上看,这件事没有什么值得挑剔的,但文宣部门刊发的一则不合时宜的消息却将此事推上风口浪尖,网民热烈讨论,媒体反复炒作,使