日本环境法的发展历程及其启示

日本环境法的发展历程及其启示

日本环境法的发展一直受到亚洲国家的关注。这与日本深受公害教训并成功发展出一套较为完善的环境法律体系有关。同时日本环境法的发展经验深深影响着诸如中国、台湾地区等地的环境法发展。20世纪90年代日本环境法发展的一个里程碑是1993年日本颁布了《环境基本法》。这一法案是日本环境法发展历史上的第三个环境基本法(之前的两个为1967的《公害对策基本法》和1972的《自然环境保全法》)。那么,《环境基本法》是怎样产生的?它与日本前两个环境基本法相比有哪些革新?它的出现对我国环境基本法的完善有什么启示?日本三个环境基本法的发展历程又对我国环境法的未来发展有什么借鉴意义?这些都成为比较环境法上可钻研的课题。本文即对此作一探讨。一、公害控制立法的形成环境基本法,在国家政治中占有重要的地位,它表达国家对环境保护领域的基本政策和方针,规定国家对环境保护的基本管理制度和措施。在国家的环境法律体系中,环境基本法是将宪法和其他单行环境法律连接起来的纽带,即环境基本法提供国家基本环境政策、方针和制度框架,单行环境法律则具体规定实施内容。日本环境基本法的发展,经历了从《公害对策基本法》(1967年)和《自然环境保全法》(1972年)到《环境基本法》(1993年)的过程。《公害对策基本法》和《自然环境保全法》是日本公害防治和自然保护方面两个平行的基本法,在克服公害危机、保护自然环境、维持经济与环境的双向发展发挥了巨大的法律功能。19世纪末期至20世纪初叶,以19世纪明治维新为转折,日本走上了资本主义的道路。明治时期的工业革命带着强烈的军事色彩。“富国强兵”的号召极大地刺激了日本矿业的发展。矿害成为此间主要的环境公害。明治第一起公害案件是足尾铜矿矿毒事件。此外,还有日立矿山烟毒、大阪碱业会社二氧化硫事件。为了防止公害事件对利用土地开发矿业带来阻碍,明治20年(1888年),大阪府制定了《煤烟管理令》;明治44年(1912年)日本制定了《工场法》;另外,《土地收用法》在控制矿害蔓延方面起了一定积极的作用。与公害防止平行发展的日本自然保护立法,始于明治6年(1874年)。太政官布达设立的自然公园制度,指定除东京的上野和浅草等都市以外的自然风景名胜地为公园,由地方县政府实行管理。明治30年(1898年)为了合理利用和保护森林,制定了《森林法》;1919年,为了保护野生的鸟兽不受滥捕而灭绝,制定了《狩猎法》。受美国设立黄石国家公园的影响,明治44年(1912年)议会审议了国家设置国立大公园的建议。1920年,为了对都市内的景观地区予以保护,日本制定了《都市计划法》;在1932年,又制定了《国立公园法》。20世纪上半期,两次世界大战对日本产生了重大影响。在发展军需工业的政策下,日本经济实行了以重工业和化学工业为中心的、以生产力扩充和粮食增产为总方针的路线。公害型产业迅速在日本发展。二战后,日本为了恢复战争带来的国土荒芜和产业破坏,更为了能够赶上欧美国家,开始追求片面的经济增长。急剧扩张的经济张力给自然资源和环境带来了严重的损害,公害问题成为60、70年代日本日益尖锐的社会和政治问题,民众高涨的反公害运动推动了政府进行公害控制立法的步伐。到50年代末,日本制定了保护水质和防止水污染的《水质综合法》和《工场排水法》(1959),保护大气的《烟煤控制法》(1962),但是,国家公害立法并未真正引起重视。公害防止和经济增长之间,后者仍占绝对主导的地位。直到50年代四大公害赔偿案件发生,公害的危害性在诉诸法院的情况下引起了全社会的关注,公害损害的因果关系的法律确认和事后的法律救济给公害立法提出了新的契机。20世纪70年代,全球范围开始了所谓的“环境时代”。日本也掀起了环境立法的高潮。1970年底召开的第64届临时国会,一次就通过了新制定和修改的14部环境法律,其中最有影响的是《公害对策基本法》。日本现行的环境法多形成于这个时期。1973年后还制定了《环境厅设置法》,《公害等调整委员会设置法》,《关于特定工场整备防止公害组织的法律》,《自然环境保全法》,《公害健康损害补偿法》,《恶臭防止法》。这个时期的立法成就,一方面是完善了单行环境法律;另一方面,形成了公害防止方面和自然保护方面的两个综合性的基本法即《公害对策基本法》和《自然环境保全法》。这段时期促进日本环境立法蓬勃发展的社会动因可以说有四:一是公害问题的司法审判唤醒了民众对环境危机的警惕;二是战后30年的稳定发展,公民的环境科学知识和政治素质大大提高;三是第一次联合国环境与发展大会的召开,将环境问题纳入了社会经济发展的考虑,并要求各国在立法上保障经济和环境保护的协调发展;四是政府将环境管理纳入了国家职能管辖,于1971年设置了环境厅,有效地促进了环境行政和环境立法。《公害对策基本法》、《自然环境保全法》和其他环境法律在防止公害、保护自然环境方面收到了相当大的成效。但是,在20世纪80年代末以后的经济发展中,由于物质方面的丰富形成了以大量生产、大量消费、大量废弃为特征的新型社会经济活动,人口和社会经济活动进一步向城市集中,大城市的环境问题日益严重,生活废水污染、生活废弃物等新型的城市生活型公害大量涌现。另一方面,城市的城市化过程造成了自然环境面积大大减少、人工环境急剧增大。在人口过疏地区,虽然有农田、有森林等良好的自然环境条件,但是维持环境生态功能的社会支持如财力等方面又遇到困难。与此同时,随着1991年联合国环境与发展大会的召开,可持续发展的战略思想对国家环境管理提出了新的理念和要求,更加强了国民的环境关怀,人们对舒适环境的需求也日益增大。再有,日本在平稳控制住了国内环境问题以后,对环境问题的关注投向更远的目标即关注全球性的环境问题,诸如全球气温变暖、臭氧层破坏、海洋污染、野生物种减少等。这一环境政策的变化,一方面是出于日本对全球性环境问题的危机感和使命感,另一方面日本也试想通过更多参与国际环境合作扩大其在国际政治和外交方面的影响力。随着日本于1993年5月签署《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》,其参与国际环境合作的行动越来越迫切地需要有国内基本法进行授权和规范。面对上述国内、国际环境问题的新趋势,类似《公害对策基本法》、《自然环境保全法》那样的被动应付式的法制框架已经不能满足可持续环境保护的需要。为了促进整个社会形成可持续的发展方式,倡导对环境负荷小的社会经济方式和生活方式,确立更加具有计划性的环境保护政策措施,1993年11月日本制定了《环境基本法》。随之,《公害对策基本法》即告废止,《自然环境保全法》等有关法律规定则通过制定一些过渡性法律进行调整。二、日本环境组织法的内容创新从《公害对策基本法》到《自然环境保全法》、再到《环境基本法》的发展过程,日本环境法律调整范围和调整内容都在变化和革新。(一)公害防止制度1967年8月制定的《公害对策基本法》,是日本的第一个环境基本法。它的主要内容包括立法目的,公害定义,明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责,提出了公害防止的基本策略和措施,规定了公害防止的费用负担和财政措施等。《公害对策基本法》的立法目的在于:明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责,确定公害防止的基本措施,以全面推行防治公害的基本对策,达到保护公民健康和维护生活环境的目的。该法同时还规定前述之保护公民健康和维护生活环境应当以与经济健全发展相协调为前提。该法把公害定义为“由于工业或人类其他活动所造成的相当范围的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面沉降及恶臭,以致危害人体健康或者生活环境的现象。”其中的“生活环境”,包括了与人类生活有密切关系的财产、动植物以及这些动植物的生存环境。公害概念的法律化,为规范和形成日本公害防止法律体系奠定了基本法律基础。《公害对策基本法》提出了国家、地方公共团体防止公害的行政目标和职责,以及企业、公民的防止公害的责任。规定国家有责任保护公民健康和维护生活环境,有责任制定防止公害的基本对策和综合措施并予以实施;地方公共团体应当根据国家的对策采取措施防止公害,并且有责任制定适合于本地区自然和社会条件的防止公害措施并加以实施;企业有责任采取例如妥善处理工业活动产生的烟尘、污水和废弃物等必要措施以防止公害,并且协调国家和地方公共团体实施防止公害的对策,避免其产品在使用过程中可能造成的公害;居民应努力以一切适当方式协助国家或地方实行防止公害措施。该法还提出了公害防止的基本策略和措施,主要是环境标准管理、污染物排放控制、土地利用控制、推进防止公害设施的应用、实行公害防止计划、建立公害纠纷处理和被害救济的制度等。实践证明这些制度和措施都是非常见成效的。以公害防止计划为例,在1970-1977年间全国主要城市依次制定公害防止计划,1993年已有34个地区在策划。目前公害形态已由过去的产业型公害发展为以交通公害、海岸水域污染公害为主的城市生活型公害。此外,《公害对策基本法》还规定了三种公害防止的费用负担和财政措施。一是由企业负担,因事业活动造成公害的企业,对国家或地方防止公害而进行的工程,负担全部或部分的必需的费用。二是政府的财政措施,由政府采取必要的财政及其他措施,帮助地方解决费用问题。三是政府提供的对企业的资助,通常以金融和税收措施以整备企业公害防止设施。1967年的《公害对策基本法》经1970年、1971年、1973年、1974年和1983年五次修订,修订的内容主要包括:立法目的删除了“与经济协调”的条款;扩大公害的定义(增加土壤污染等);明确促进废弃物处理对策为公害对策;规定了关于自然环境的保护,把它与公害对策作为环境政策的两大原则;授予都道府县知事以设立环境标准的权限。《环境基本法》实施后,《公害对策基本法》废止。(二)环境自然保全的基本方针和社会主体责任1972年的《自然环境保全法》,成为当时与《公害对策基本法》平行的环境基本法,这也是日本认识到环境保护必须同时进行公害防止和自然环境保护后在环境立法上的反映。该法的立法目的是,鉴于自然环境是维护人类健康、生存和发展所不可少的物质条件,广大公民在享受其恩惠的同时,必须妥善保全自然环境,以便将来的公民能够继承。《自然环境保全法》申明了自然环境保全的基本方针,内容涉及自然保全的基本构想,原生自然环境地域及自然环境保全地域的指定及其保全措施,都道府县自然环境地域及自然环境保全地域的指定标准等。自然环境保全的基本方针由内阁总理大臣听取自然环境保全审议会的意见后编制方案,经内阁会议决定后公布,并由自然环境保全行政机关在全国统一实施,但是它并不具有法律拘束力。《自然环境保全法》建立了自然环境保全基础调查制度。国家每5年要对地形、地质、植物及野生动物进行一次必要的基础调查,以研究和制定自然保全的方针政策。该调查又称“绿色国势调查”。《自然环境保全法》明确了社会各方主体在自然环境保全方面的责任。具体规定了国家、地方公共团体、企业和公民的责任。《自然环境保全法》是对《公害对策基本法》关于加强自然环境保护规定的具体化和深化。它对自然环境的认识体现了可持续环境保护的精神,但法案的调整范围还是针对局部环境的保护。随着《环境基本法》的实施,《自然环境保全法》并未马上废止,而是对有关法律规定进行调整,制定了相应的过渡性的措施。(三)环境法律制度的完善《公害对策基本法》、《自然环境保全法》虽然在防止公害和环境保全方面收到了极大的成效,但是从立法模式上均属于末端控制为主、被动应付式的法律。因此它们在促进整个社会朝着对环境负荷小的可持续发展、促进公民形成符合可持续发展要求的新型生活方式方面还存在局限性。相比之下,《环境基本法》确立了对整体环境(包括环境污染、自然资源、原生环境等)进行保护的法律框架,成为第一个完全融合的、综合性的环境基本法。较比《公害对策基本法》、《自然环境保全法》,《环境基本法》的新发展体现在对环境立法理念的系统化,以及对具体法律制度和政策措施加以完善。《环境基本法》第一个新发展是完善了环境法的基本理念。环境法的基本理念是向社会阐明为什么要进行环境保护的道理。《环境基本法》明确了三个基本理念。第一个基本理念是“环境恩惠的享受和继承”,即:认识到作为人类生存基础的环境是有限的且是全人类共有的,当代人在享受丰富的环境恩惠时,必须考虑到应当将它完整地保存好使后代人得以继承。这实际上把可持续发展的思想直接确认为基本法律原则。第二个基本理念是“建设对环境负荷小、可持续发展的社会”,即:为了保持丰富的环境,建设可持续发展的社会,应当把社会经济活动控制在公平负担之下的环境负荷比较小的水平,寻求对环境负荷小、健康的经济发展模式,环境保护必须要坚持防患于未然的原则。这一理念指明了实现可持续发展的目标和方式,目标是建设有益于环境的经济社会,方式是形成环境负荷小的新型社会经济方式和生活方式。从中还可以看出,环境保护的方式从公害控制时期的对策防御型防治扩展到覆盖整个社会经济活动,反映了整体环境保护的思想。这一环境基本理念通过明确社会各主体的“责任和义务”落实到环境行动中。第三个基本理念是“积极促进建立在国际协调基础之上的全球环境保护”,即发挥日本国的实力,使之与其应有的国际地位相称,要在国际协调之下积极致力于保护全球环境。《环境基本法》另一个新发展是完善了环境法律制度和政策措施。主要有以下所列内容:(·为现有制度和措施,“新”为《环境基本法》新增项,“扩”为《环境基本法》扩展项)。环境基本计划是一项《环境基本法》新设的政策措施,是为了保证国家在环境保护中能够统一行动、协调管理,在所有社会主体公平承担任务的前提下,由政府统一地、有计划地确定整体环境保护的方针政策、各项环境保护措施。环境基本计划的内容包括国家预期的环境应有状态(环境质量目标)和国家为实现这种状态采取的政策措施(环境行动方案),明确中央和地方公共团体、事业者、公民等各个社会主体的环境保护任务。环境基本计划的运作如图表1所示。环境影响评价是极其重要的防患于未然的环境保护措施。在《环境基本法》以前,日本的环境影响评价制度只在单项法《公有水面填埋法》(1973年)、《港湾法》(1973年)等有关法律中有零散规定。1981年政府提出环境影响评价法草案,但1983年被搁置;1984年内阁会议确定《环境影响评价实施纲要》,但这仍不足以明确环境影响评价制度的法律地位。《环境基本法》把影响评价制度上升为基本法的高度,并进行完善,规定改变地形、新建工程以及从事其他类似事业的事业者必须在实施该事业时进行环境影响评价。国家在制定和实施被认为将要给环境造成影响的政策措施时,必须在环境保护上给予考虑。《环境基本法》的这些规定为1999年《环境影响评价法》出台奠定了基本法基础。经济手段是为了引导全社会形成对环境负荷小的经济、生活方式而实施的经济措施,《环境基本法》上的经济手段包括经济上的扶植措施,如优惠税制、低息贷款等;经济上的负担措施,如课税、罚款、实行担保金等。经济手段的目的,一是为了继续降低普通的经济活动和日常生活产生的垃圾、二氧化碳、生活废水等带给环境的负荷,原有的控制性措施已经不能达到刺激目的;二是通过市场机制诱导对环境负荷小的社会经济活动,实现资源的有效分配。开展与环境保护有关的设施整建是建设可持续发展的社会不可缺少的硬件要求。完善、健全与保护自然环境有关的公共设施不仅能够降低事业者和公民活动带给环境的负荷,而且可以营造优美舒适的环境。《环境基本法》在原来公害对策基本法规定的有关公害防治的公共主体所要从事的工作项中,增加了民间事业者从事的整建公共设施、保护和利用自然环境的工作。对开展与环境保护有关的设施整建等工作的法律规定,通过图表2,可以看出《环境基本法》比《公害对策基本法》和《环境基本法》规定了更多的工作内容。促进环境保护的行动是《环境基本法》的又一项重要措施。它要求全部行政主体、事业者和公民应当自觉采取的环境友善行为。例如,为了达到为市场供应有益于环境的商品,该法要求事业者在制造物品时,要自行评价因制品等的使用或废弃带给环境的负荷,并为降低负荷给以恰当留意而提供技术性帮助。为了鼓励利用有益于环境的商品和服务,该法要求国家鼓励那些主动利用再生资源等环境负荷小的制品的事业者和消费者,要求国家采取必要措施广泛促进对再生资源的利用。为了加深公民对环境保护的理解,提高公民参与环境保护活动的积极性,全社会要积极进行环境教育、环境学习和环境宣传。此外,该法鼓励促进绿化、资源回收等民间自发的环境保护活动。开展保护全球环境等的国际合作,不但是一个环境基本理念,更是一项务实的具体措施。它的内容包括:对全球环境问题(全球气温变暖、臭氧层破坏、海洋污染、野生物种减少等)进行国际协调,开展支援发展中地区的环境保护和有较高国际价值的环境保护方面的国际合作;在环境监督、监测和信息交流方面进行国际合作;开展地方公共团体、民间团体等的国际合作;在进行海外事业的国际合作活动中切实考虑环境问题等。三、环境基本法的使命日本环境基本法的发展经历了从《公害对策基本法》、《自然环境保全法》到《环境基本法》的过程,法律调整范围和调整对象越来越扩大,从单纯的公害控制发展到保护整体环境、全球环境;立法目的也更加深化。《公害对策基本法》完成了它预期的“保护公民的健康和维护生活环境”的立法使命;《自然环境保全法》在“为当代人类和子孙后代对环境利益的享受和继承而保护自然环境”方面作出了贡献。但是《公害对策基本法》、《自然环境保全法》都属于被动应付式的基本法,难以应对可持续发展要求下的国内、国际环境问题和事务。《环境基本法》可以说是日本在环境方面实施可持续发展的一个基本政策、措施方面的法律依据,它以日本对全球环境所负的责任为基本点,以将社会的经济结构和流通方式转换为对环境负荷小的发展模式为基本策略,以实现确保资源和环境能够维持现在、将来公民的健康和高品质的生活为基本任务,以保持环境持续造福于人类的生态功能为根本目标。因此,《环境基本法》不仅局限于公害防止的环节,而是把法律调整的范围投向社会经济、人民生活的每一个环节。《环境基本法》的诞生是日本环境法走向成熟、完善的标志,是可持续发展环境法律化、制度化的好样板。它的成功经验,值得我国学习和借鉴。(一)环境利益的保护日本的《环境基本法》是在整体环境观指导下的统一环境立法,从其调整范围和调整方式就可以看出来。日本《环境基本法》的调整客体有三。一是“环境负荷”,指由于人类活动而给环境造成的影响,且有可能成为环境保护方面障碍的因素。二是“公害”,指与事业活动等人类活动相伴而产生的空气污染、水质污染(包括水质以外的水情或水底底质恶化)、土壤污染、噪声、振动、地盘下沉(因采矿挖掘土地形成的土地下陷除外)以及恶臭,使人类健康或生活环境(包括与人类生活密切相关的财产和与人类生活密切相关的动植物及其生境)受到的损害。三是“全球环境保护”——涉及诸如全球气温变暖、臭氧层破坏、海洋污染、野生物种减少及其他影响到整个地球或地球大部分地区的环境保全。《环境基本法》已经成为融合了环境污染控制、自然资源合理开发和利用、自然环境生态保护等的统一环境基本法。从法律调整方式上看,整体环境观指导下的法律调整方式体现为对资源开发、利用和消费全过程的环境保护。日本是个资源产品消耗型的经济大国,它的环境问题在早期表现为公害、目前表现为城市型环境问题,《环境基本法》正是反映这个变化,倡导可持续的环境保护方式即全过程环境保护,并通过形成对环境负荷小的社会经济方式和生活方式(包括清洁生产、清洁生活)来实现。日本《环境基本法》使我们看到发展融合环境污染控制、自然资源开发利用、生态环境保护的统一环境基本法在实践中是可行的。我国环境基本法目前问题重重,如何革新使之既符合法律理论又有利于立法实践,日本环境基本法的发展给了我们崭新的启示。(二)环境基本法的基本理念和对中国的实践意义日本环境基本法的发展,显示出国家对环境基本政策、理念渐进思考、发展并不断修正的轨迹,而这些不断发展的认识通过环境基本法的形式及时反馈到立法,又通过法律实施普遍推行到国家行为和公民行动之中。日本环境基本政策和环境理念有三个阶段的发展。首先是公害对策阶段,认识到保护人体健康和生命、以及生活环境的重要性,但是这种基于公共卫生的环境立法精神在遭遇经济增长的挑战时是甘愿妥协的,即环境保护必须“与经济发展相协调”。第二阶段是1970年的公害立法改革,在公害基本法和其他污染防止单行法中全面删除了环境保护必须“与经济发展相协调”的限制条件,把保护人体健康和生命、保护生活环境作为环境立法的首要宗旨。第三阶段是1992年以后,国际社会确立了可持续发展的人类发展观,日本通过制定《环境基本法》把可持续发展理念贯彻到国内环境立法,其环境基本法的内容从公害防止向整体环境保护(包括全球环境)扩展,环境法律调整的目标直接指向可持续环境管理和保护,环境法律的目的从保护当代人的人体健康和生命、当代环境,扩展到保护当代人和后代人享有良好的生活环境和生态环境。日本《环境基本法》的三大基本理念,作为法案的灵魂,直接闪耀着可持续发展作为人类发展最理想的模式所应有的价值和理性义涵。可持续发展只是一种发展的合理模式,它在不同的国家就有不同的贯彻,无论是世界观还是方法论。每一个国家都在探寻本国实现可持续发展的理念和途径。日本《环境基本法》的先进之处是它把可持续发展和本国国情联系起来,发展出对策性的法律目标和法律原则。在这个法案中,可持续发展不是简单地被写进法案,也不仅仅是软性原则,而是被真正当作统一环境立法的思想核心和制度核心,被上升为第一位的基本法律原则,并辅之以一系列的具体法律制度。我国环境基本法的完善,应当积极借鉴重视立法的理性思考,具体说,应当开展对可持续发展在中国的实施原则和法律制度的探索。分析我国现行《环境保护法》(1989)的基本原则,“环境保护与经济发展相协调”(即“协调发展原则”)仍然是我国环境基本法的第一原则。大多数人、甚至许多学者都认为“协调发展原则”就是可持续发展原则或是对可持续发展的演绎。笔者认为,这一观点必须得到矫正。我国现行的“协调发展原则”并不能简单地等同于可持续发展原则。日本环境基本法的基本理念第二阶段的嬗变,即全面删去公害防治法中环境保护(尤其是对人体健康和生命的保护)“与经济发展相协调”的限制性规定,就是例证。可持续发展与“协调发展原则”的根本区别是,它重新界定了环境保护与经济发展的两个立法本位,把环境保护(对人体健康和生命的保护,以及对人类生态基本安全的保护)作为独立的立法本位明确提升出来,作为制衡经济发展的生态底线。要使“协调发展原则”达到可持续发展的要求,就必须确立“环境保护与经济发展相协调”的底线,即对“经济发展”加以“建立在保证人体健康和生命安全以及最基本的生态安全的基础上”的法律强制。(三)建立和完善环境影响评价制度源于立法理性的法律制度安排成为具有实证意义的立法借鉴经验。日本《环境基本法》对环境影响评价、环境保护计划和协调机制、严格环境标准制度、环境管制采取直接命令控制式和市场调节式相结合等国家环境保护的重要法律制度进行了健全,并使之成为基本法高度的制度措施,加强了贯彻实施的法律依据。该法案对下面几个法律制度的立法值得借鉴。首先是环境影响评价。在《环境基本法》之前,日本已在进行《环境影响评价法》的提案工作但未获国会批准。《环境基本法》巧妙地吸收了提案的精神,使环境影响评价制度首先获得基本法的确认,取得了较高的法律地位,这无疑有益于之后的《环境影响评价法》的颁布。在《环境基本法》中,环境影响评价制度也得到了健全。我国的环境影响评价立法存在不少问题,如立法依据不足、适用范围不广、制度内容不全等,目前我国也在着手制定单行的《环境影响评价法》,这些问题有望得到解决。其次重视综合性环境基本计划和协调机制。日本的环境基本计划是《环境基本法》新设的政策措施,它同国家其他发展计划之间处于同等重要的地位,共同参与国家发展计划的综合协调、决策和实施过程。保证环境基本计划制定并实施的组织保障是该法案建立了环境审议会的协调机制,中央有中央环境审议会,地方有地方环境审议会。我国一直都利用计划手段进行环境资源管理,也有类似的环境基本计划,按照《环境保护法》(1989),它们都被纳入国民经济和社会发展计划。但是我国环境基本计划在实施过程中往往得不到保障,非常有必要建立一个有效的环境决策协调机制,强化环境计划的推行。再次是采取直接命令控制式和市场调节式等多元机制相结合的管理方式,规定了多元的经济手段。直接命令控制式的环境与资源管理是60-70年代主导的管理方式,在控制污染和资源破坏方面卓有成效;但是进入80-90年代以来,市场调节式的经济措施备受重视,成为可替代管理方式。日本《环境基本法》规定国家要灵活运用经济手段进行环境保护。我国目前的环境管理方式基本上是直接命令控制式的。虽然它无论现在和将来都是不可缺少、不可替代的的管理模式,但是仍需要引入多元的方式,尤其是资源配置方面,市场化的管理手段将有助于提高自然资源可持续利用的效率和效果。四、从基本法的关系看,各有侧重、分基本法的概念是二战以后逐步确立的。二战结束以后,西方各国都加紧经济发展的步伐,战争余悸以及经济和社会诸问题增多且复杂化。基本法作为国家对于特定社会现象之行政目标、基本对策、综合措施之概括和声明而应运而生,且非常必要。“法律,凡其牵涉问题领域较为繁多复杂者,即难避免总则之规定。环境保护涉及事项之错综复杂几乎是其他社会问题所未有,其个别立法之分立,亦几乎为其他社会问题之冠。基本法之必要性,较诸其他社会问题,诚属有过之而无不及,绝非因其具有抽象条款性质,即可否认其存在价值。”而言及基本法必不可忽略子法或单行法,单行法是就具体社会问题进行调整的法律形式。基本法之于单行法,是“作为子法之张本,以达到法目标、法实体及法执行整体涵盖之效果。基本法之功能,在于立法上可放诸四海皆准,包含环保政策目标、子法易于制定、法之安定与法体系完整之建立,利于各法间相互呼应,及执行上之不矛盾抵触。”采取基本法-单行法形态的立法模式已经成为各国环境立法的特色,而且在形成时间上都是先有单行法后有统领单行法的基本法。日本环境基本法的发展就是典型的例子。在20世纪60-80年代同期产生的其他环境基本法有美国的《国家环境政策法》、韩国的《环境政策基本法》和中国的《环境保护法》等。我国1979年试行、1989年正式施行的《环境保护法》是在基本法-单行法模式的基础上作为基本法而制定的。理论上,《环境保护法》(1989)应该是统帅土地利用规划法、环境污染防治法、自然资源法、环境资源管理法等的基本法;但目前,它的基本法地位越来越受到责难。有学者认为,“我国现行《环境保护法》所存在的主要问题就是它规定综合性目标的同时,还规定了具体的法律措施,……在新的环境保护法基本法的结构中仍然保留了大量实施法的内容。……《环境保护法》作为基本法的功能尚未完全发挥。突出的问题就是对自然环境和资源保护的原则性规定太少,以致于该法呈现出浓厚的污染防治法色彩。”还有