科学发展观在城市规划中的实践新一轮北京总规修编的背景、内容与技术特点

科学发展观在城市规划中的实践新一轮北京总规修编的背景、内容与技术特点

最近，《北京市总体规划》（2004-2010）的编制引起了各方的关注。首都的特殊性和首都工作的示范性固然是一个原因,更重要的是本次规划的编制过程适逢党中央提出科学发展观、“五个统筹”,实施宏观调控、加强土地管理,我国城市规划编制处于改革的关键时期,本次规划提出的指导思想、技术内容和组织方式都具有相当程度的针对性,而这种针对性从某种意义上来说,对今后相当长一段时期我国城市规划的工作有很强的指导意义。2005年1月,国务院常务会议讨论并原则通过了《北京城市总体规划(2004-2020)》,对本次修编工作予以充分肯定,并就规划实施作了七点批示,对北京市乃至于全国的城市规划工作都有很强的指导意义。所以,及时、全面地对本次规划工作做一次梳理是十分必要的,本文仅就笔者参与的部分工作,在技术特点方面做个小结。1规划编制过程确定新一轮北京总规修编的背景是多方面的。首先,1993年国务院批准的《北京城市总体规划》所确定的2010年的部分发展目标,如人口规模、用地规模、主要基础设施等方面已经提前实现(1);其次,随着社会经济的快速发展,北京进入新的重要发展时期,面临举办2008年夏季奥运会和率先实现现代化的重要机遇;第三,大城市问题日益显现,交通、环境问题日趋紧张,城市中心区功能过分聚集,历史文化名城压力巨大,建成区呈现无序蔓延的态势,城乡二元结构的格局没有根本改变,单中心的布局思想、“环形加放射”的路网格局已难以解决新的城市问题。为了实现未来20年首都经济社会的持续快速发展,迫切需要用新的思路修编城市总体规划,为城市未来的长远发展确定新的目标,开拓新的空间,提供新的支撑条件。2002年5月北京市第九次党代会提出了修编总规的工作任务。2003年7月,北京市规划委员会组织完成了《北京城市空间发展战略研究》,形成了首都北京未来20年发展的战略性思路,提出了“两轴两带多中心”的城市空间结构,经首都规划建设委员会第23次会议审议后上报国务院,得到充分肯定。2004年1月,建设部致函北京市人民政府,要求尽快开展北京市城市总体规划修编工作。2004年11月,北京市人大常委会审议通过了北京城市总体规划。2004年12月城市规划部际联席会第26次会议审查通过了北京城市总体规划。2005年1月,国务院常务会议讨论并原则通过了北京城市总体规划。如果从2004年1月建设部致函北京市人民政府算起,到2005年1月国务院审议通过,整个总规的编修工作历时整整一年,加上2003年总规前期的城市空间发展战略研究,整个工作周期不到两年。在不到两年的时间里,完成北京这么一个超大规模的城市总规修编,应该说是一件很不简单的事情。之所以成功,首先是北京市委、市政府的高度重视,从一开始就明确城市总体规划是关系城市长远发展的建设依据,是首都城市建设各项工作的龙头和核心,随着工作的深入,进一步提出总体规划是落实科学发展观的具体实践;其次,本次修编的技术路线较为清晰,提出以城市问题为导向,以资源环境为基础,以产业发展为动力,以协调发展为目标,有重点地开展工作,确立了以新城为核心的空间布局规划、以交通为重点的基础设施规划、历史文化名城规划和生态环境规划四个工作重点,同时对区域协调和城市安全给予高度重视;第三,在工作方针上提出了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的20字方针,通过会议、座谈、媒体、展览、网络等多种形式广泛听取各方面的意见,充分体现决策的科学化和民主化,达成全社会的共识。本次规划在内容构成上除了常规总体规划所具有的一般技术内容外,对城市发展的重要条件,特别是城市发展的限制性因素作了重点论述,突出了空间、交通、名城保护和生态环境四个方面的内容,在区域协调、市域空间结构、城市中心体系、节约型城市、城市安全等诸多方面做了技术上的新探索。下面结合具体规划内容,作一简要分析。2该计划的技术特点2.1文化名城,宜居城市建设目标本次规划在总则中明确提出贯彻落实以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,提高构建首都和谐社会的能力。在贯彻“五个统筹”方面,提出了结合首都发展实际的具体要求,如统筹城乡发展,推进郊区城市化进程,实现城市与郊区的统一规划;统筹区域发展,协调好城区与郊区、南城与北城、平原地区与山区以及京津冀地区的发展规划;统筹经济与社会发展,规划好产业与社会事业发展的空间布局;统筹人与自然和谐发展,协调好人口、资源、环境的规划配置;统筹国内发展和对外开放的要求,提高城市现代化、国际化水平。结合首都实际,提出进一步贯彻更好地为中央党政军领导机关高效开展工作服务、为日益扩大的国际交往服务、为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务和为市民的工作和生活服务,以及保护古都的历史文化价值,全面展示北京的文化内涵,形成融历史文化和现代文明为一体的城市风格等具有首都特色的规划方针。结合市场经济条件下城市规划面临的新形势,提出更大程度地发挥市场对资源配置的基础性作用,强调城市总体规划在城市发展中的宏观调控和综合协调作用,突出政府社会管理和公共服务职能。同时充分考虑资源与环境的承载能力,全面推进土地、水、能源的节约与合理利用,提出建设资源节约型和生态保护型社会,实现城市可持续发展。综合起来说就是实现“国家首都,国际城市,文化名城,宜居城市”的发展目标。应该说,新一轮北京总规的指导思想是有很强的针对性的。2.2生态环境等方面的制约理性认识、客观分析北京城市发展的优势条件和限制性因素是本次规划的一大特点。本次规划把城市发展方式、规模、内容建立在对城市发展限制性因素的分析之上,以期真正落实科学发展观。城市发展的优势条件论及很多,不再赘述。就北京市城市发展的限制性条件来看,土地、水资源、能源和生态环境等方面都有相当程度的制约。就土地资源而言,北京市全市域16410km2,其中山区面积约10072km2,平原地区面积6338km2,可用于城乡建设的用地约2400km2,仅占平原面积的38%。就水资源而言,北京是世界上严重缺水的大城市之一,人均水资源量不足300m3/人·年,仅为全国人均的1/8,世界人均的1/30,是资源性缺水地区。北京市现状年可供水量为40亿m3,在枯水年份只有34亿m3,平原地区平均地下水开发率达到109%,水资源紧缺已经成为首都现代化建设的突出问题。就能源而言,北京的能源供应以外地调入为主,其中电力主要依靠华北电网,天然气依靠陕甘宁长庆气田和华北油田,原油靠外地调入,原煤依靠山西等地。从生态环境而言,环境污染没有得到彻底改善,城市绿地总量不足,热岛效应等问题突出。这些限制条件的存在,对北京城市规模的确定、产业结构的选择产生直接的影响。2.3城市职能功能总体规划修编,城市性质的调整历来是一项主要的工作。本次北京总规修编在城市性质的认识上几经周折,开始时通过初步分析,希望加上一些新的提法,体现本版规划的新意。经过多次的讨论,工作组达成的共识是城市性质是城市主要特征的表述,应该有一定的延续性。北京作为首都,政治中心和文化中心是最主要的特征,其它的都是特色。这样认识并不意味着北京的职能不做创新。相反,结合首都的特殊性和建设世界城市的努力目标,北京的城市职能可以作新的展拓。规划提出强化首都职能,不断提高北京在世界城市体系中的地位和作用,建设具有高度包容性、多元化的世界文化名城,进一步发挥首都在国家经济管理、科技创新、信息、交通、旅游等方面的优势,发展首都经济,增强城市的集聚和辐射带动能力,建设环境优美、生态良好的居住环境,创建以人为本、和谐发展、社会稳定的首善之区。规划提出重点完善中央党政军领导机关办公职能,国家最高层次对外交往活动职能,国家文化、新闻、出版、影视服务等职能,国家大型文化和体育活动举办地职能,国家级高等教育和科研职能,国家经济决策、管理职能,高新技术创新、研发与生产基地职能,国际著名旅游地、古都文化旅游职能,重要的洲际航空门户和国际航空枢纽,国家铁路、公路枢纽职能。应该说,这些职能的展拓和强化为北京未来的发展赋予了新的含义。所以,新一版的北京总规城市性质基本未改,即保持1993年国务院对上一版北京总规的批复“北京是中华人民共和国的首都,是全国的政治中心、文化中心,是世界著名古都和现代国际城市”。2.4人口规模及用地规模人口规模是确定城市用地规模和基础设施建设规模的基本依据,科学合理地预测人口规模是编制城市总体规划的前提条件。就人口而言,随着社会主义市场经济体制的建立,劳动力等基本生产要素的跨地区流动成为一种必然趋势,城市规划的不可预见性大大增强。就北京目前的人口结构而言,2003年城镇暂住人口已经占21%。同时,未来城市人口的确定在很大程度上取决于城市现有资源的可支撑性。本次规划的人口规模预测采取生态和水资源承载力法、就业岗位需求预测法、综合增长率法等方法,综合分析确定2020年北京人口规模控制在1800万人左右,其中户籍人口1350万人左右,居住半年以上外来人口450万人左右。考虑到人口流动具有不可预见性和城市发展的不可确定性,本次规划在基础设施建设上按2000万人预留,保持一定的弹性,但2000万人不与土地指标挂钩。人口问题不仅仅是数量问题,本次规划还充分考虑了未来北京的人口素质问题。规划提出结合产业结构的调整,充分保持目前北京市公务人员、专业技术人员、私营企业主、企业经理人员和国家与社会管理者等脑力劳动者在整个社会结构中占1/3的良好态势(即“橄榄型”的社会结构),建构更符合现代社会发展趋势的人口社会结构,避免因盲目城市化而导致的社会结构失调。提出适应北京人口年龄结构变化的趋势,关注进入老龄化社会带来的城市问题和服务需求,在社会公共服务设施保障等方面提供必要的政策支持。在用地规模的确定上首先明确严格执行国标,并按照集约高效利用土地资源的原则,采用建设用地标准的低限,即国标中“首都和特区城市人均建设用地水平在105m2-120m2之间”的105m2,据此,2020年全市城镇建设用地控制在1650km2。同时在规划中通过空间布局的分期实施,通盘考虑人口安排,建立城市发展的动态监控机制,以应对市场经济条件下城市发展的不确定性,使规划能够在动态发展中仍具有有效的调控作用。2.5“两轴两带多中心”的提出,开发一个首都城市空间布局规划是城市总体规划的核心内容之一。2003年《北京城市空间发展战略研究》提出北京未来的空间结构为“两轴两带多中心”,其核心就是构筑一个面向区域的城市空间结构。实际上,北京所在的京津冀地区已经是我国社会经济发展和参与全球竞争的重要区域,京津冀三地在产业、城镇、交通等基础设施建设方面具有紧密的联系(图1)。以高新技术为例,北京的中关村是我们国家高新技术最重要的研发基地,北京东南方向的亦庄是高新技术的制造业基地,天津的市区特别是天津的滨海新区是高新技术制造的重要基地,整个区域事实上已经形成了自西北向东南方向的跨区域的产业链接关系(图2)。而京津城镇发展走廊上分布有首都第一、第二机场(意向)、天津港、铁路、高速公路等重大基础设施,因此如何用区域协调发展的思想构筑一个特大城市地区的空间结构是本次规划的关键。“两轴两带多中心”的提出是从大区域的空间结构递推到北京市域范围里面来的。在这个结构中,“两轴”为沿长安街的东西轴和以北京传统中轴线为核心的南北轴,“两带”为包括怀柔、密云、顺义、通州、亦庄、平谷的东部发展带,和包括延庆、昌平、门头沟、房山、大兴的西部发展带,“多中心”是指在市域范围内建设多个服务全国、面向世界的城市职能中心(图3)。其中东部发展带与区域经济发展主轴紧密相连,西部发展带更多的是强调市域自然资源的保护。在东部发展带中重点发展通州、顺义、亦庄三个新城,使其成为中心城人口和功能疏解及新的产业聚集的主要地区,形成规模效益和聚集效益,共同构筑中心城的反磁力系统(图4)。应该说,本次规划确定的城市空间结构打破了过去14个卫星城等量齐观均衡发展的布局,是一个面向区域的开放的主次分明的空间结构。需要指出的是,本次规划还提出了打破城乡二元结构,构筑城乡一体、统筹协调发展的格局,实施以新城、重点镇为中心的城镇化战略,与城市空间布局和产业结构调整相适应,逐步形成分工合理、高效有序的网络状城镇空间结构。2.6优化功能,建设现代服务业历史文化名城的保护是北京规划中的关键环节,学界和公众都非常关注。本次规划中用专题的形式对这一问题做了专门研究。由于北京62km2的旧城位于中心城区,经过50多年的发展,已经成为一个功能庞杂、内容综合的地区,牵一发而动全身。旧城中有保存完好的四合院和历史建筑,也有濒临倒塌的破房和危房。过去多年来对历史文化名城的认识更多地侧重于物质空间的保护,对旧城功能的更新缺少深入的研究。本次规划提出合理调整旧城功能,防止片面追求经济发展目标,强化文化职能,积极发展文化事业和文化、旅游产业,增强发展活力,促进文化复兴,鼓励设计、咨询、高端服务等行业的发展,激发旧城活力,弘扬城市文化,推动旧城的可持续发展。在改造策略上强调完善基础设施建设,改善交通环境,走“微循环”的改造道路。同时提出打破旧城行政界限,调整与历史文化名城保护不协调的行政管理体制,明确各级政府以及市政府相关行政主管部门对历史文化名城保护所负担的责任和义务。在整个中心城区的调整优化中,提出疏解中心城中心地区人口,调整中心城工业用地比例,搬迁改造首钢等传统工业,调整仓储物流设施,迁出部分过于密集的办公、教育、科研、医疗等设施,整治“城中村”等。通过优化行政办公用地布局,创造高效政务活动环境;通过优化文化产业发展环境,增强文化中心功能;通过优化城市职能中心功能,大力发展现代服务业;通过优化涉外设施和用地的配置,提高国际化程度;通过优化交通及市政基础设施,提高城市运行效率。总之,通过旧城的更新和中心城区的调整优化,强化首都职能,提高城市的核心竞争力。2.7北京总规对中心功能的新诠释城市的服务中心体系历来是公共服务设施规划的主要组成部分,且更多地侧重于综合服务中心的建立。本次北京总规对中心的理解更多地从服务全国、面向世界、提高城市的核心功能和综合竞争力的角度来认识和布局。北京作为首都和地区性的中心城市,其若干中心的服务面往往为地区、全国乃至于世界,典型如中央商务区(CBD)服务面必然是全国,奥林匹克体育中心的服务面则是全国和世界。规划根据北京市域范围内各地区产业、文化、科技、交通等不同条件,分别设置中央商务区(CBD)、奥林匹克中心区、中关村高科技园区核心区、海淀山后地区科技创新中心、顺义现代制造业基地、通州综合服务中心、亦庄高新技术产业发展中心和石景山综合服务中心(图5)。这些中心涵盖经济、社会、文化、体育、科技等方面,力争通过这些中心的建设,提高首都的核心竞争力。从世界范围来看,一些国际性城市的主要功能往往服务洲际和世界,如伦敦、纽约的金融,巴黎的文化,洛杉矶的娱乐业,鹿特丹的港口运输业等都是面向全球的。城市通过这些核心功能的建设,带动了整个城市的发展和一大批相关产业的发展,特别是第三产业的发展。本次北京总规对中心的新诠释有助于未来城市功能的升级换代。此外,规划还对行政办公、科技、教育、文化、医疗卫生与保健、体育、社会福利和社会救助、邮政、社区服务等多项社会事业的发展做了全面的部署,构建和谐社会的基础。2.8建设多层开发企业,促进土地集约利用和优化配置建设资源节约型城市是新时期我国城市发展的必然趋势,本次规划在工作中力求落到实处。(1)从开发区入手,提高产业用地开发强度。北京现有各类开发区28个,已建成面积占规划用地面积的52%,且容积率和密度普遍较低,土地利用率不高,规划要求尽可能建设多层厂房,容积率不低于0.8。实际上新加坡、日本以及我国台湾工业园区现状容积率均在1.0左右。(2)转变土地利用方式,促进土地集约利用和优化配置。2003年全市城镇建设用地1150km2,2020年城镇建设用地预计1650km2,规划期内扩展城镇建设规模所需的500km2用地,大部分通过集约管理、土地置换(如村镇的撤并、村镇工业园区的集中)等存量建设用地资源整合来实现,对农田的占用维持在很低的水平。(3)合理确定用水标准,力求做到供需平衡。2020年全年总需水控制在54亿m3,人均可利用水资源量为300m3/人·年,与现状水平持平。坚持“节流、开源、保护水源并重”的方针,在节水措施、雨洪利用、再生水利用等方面强化水资源的节约,实现水资源的合理配置,到2020年,工业用水重复利用率达到92%以上。2.9生态城市建设管理生态环境建设规划是本次规划的重点之一。规划提出的目标是,坚持生态保育、生态恢复与生态建设并重的原则,将北京建设成为山川秀美、空气清新、环境优美、生态良好、人与自然和谐、经济社会全面协调、可持续发展的生态城市。具体步骤上提出2010年以前为生态城市的起步阶段,2020年为生态城市的成型阶段。重点是促进经济从资源消耗型向生态友好型转变,即从传统产品经济向服务经济、循环经济和知识经济转型,使城市及区域生态环境向绿化、净化、美化、活化的可持续生态系统演变。在空间上如何落实生态优先的原则,规划提出结合生态适宜性、工程地质、资源保护等方面因素,划定禁止建设地区、限制建设地区和适宜建设地区,指导城镇的开发建设行为。禁止建设地区作为生态培育、生态建设的首选地,原则上禁止任何城市建设行为;限制建设地区多数是自然条件较好的生态重点保护地或敏感区,根据资源环境条件划分控制等级,科学合理地引导开发建设行为,城市建设应尽可能避让;适宜建设地区是城市发展优先选择的地区,但建设行为也要根据资源环境条件,科学合理地确定开发模式、规模和强度。应该说,限建区的提出把规划的控制引导作用大大加强,使过去立足于短期的发展引导转变为长期的资源合理控制。2.10交通优先原则综合交通规划与城市总体规划齐头并进是本次规划的一个特点。本次规划在交通发展战略上的特点是:(1)全面落实公共交通优先政策,引导小汽车合理使用,扭转交通结构逐步恶化的趋势,使公共交通成为城市主导交通方式。从北京市近20年的交通出行方式的统计分析来看,公共交通的比例从1986年的32%下降到2000年的27%,而小汽车的出行比例则从5%激增到23%,如此状况持续无疑会对北京的交通造成难以承受的压力。所以,公共交通优先是本次规划的首要原则,规划提出2020年公共交通的出行比例要达到50%,小汽车的出行比例则要降到20%(图6)。(2)突出交通先导政策,根据“两轴两带多中心”的城市空间布局,加大发展带的交通引导力度,特别是积极推动东部发展带综合交通运输走廊的建设,构筑以轨道交通、高速公路以及交通枢纽为主体的交通支撑体系。(3)从区域角度通盘考虑大型基础设施的建设,包括高速公路、铁路、城际轨道交通、航空港等。其中京津城际轨道线规划直接连接首都国际机场,提高机场的服务水平。关于首都第二机场,规划提出2008年以后,根据城市及区域发展的需要,通过京津冀地区的协调,在区域经济联系的主导方向上,选址建设首都第二机场。如果得以实现,无疑惠及天津、河北和北京的东部发展带,对整个地区的协调发展将起到积极的推动作用。2.11注重抗毁和救助能力2003年一场SARS以及近年来几次突发的雨雪天气给北京城市造成的混乱,使城市管理者和公众的城市安全意识大大提高,同时也认识到我们的城市是非常脆弱的。本次规划把综合防灾规划作为重点之一,全面落实城市安全的必要措施,提高城市整体防灾抗毁能力和救助能力,确保首都安全。规划提出控制中心城区的人口与建筑密度,城市建设避开地震活断层、地质灾害高易发区和蓄滞洪区;加强对危险品科研、生产、储存、运输和使用的管理,在治理现有危险源的同时,避免产生新的安全隐患;重要目标相对分散布局,考虑人防要求;加强流行性传染病的预防和控制,完善医疗急救网络,提高应对突发性公共卫生事件的能力;结合城市公园、绿地、广场、运动场建设城市灾害避难场所,确保场所面积充足和疏散通道畅通,充分利用地下空间防灾避险;加强对军事设施和城市要害部位的保护,提高战时防空抗毁能力,保存战争潜力,防止恐怖袭击,提高突发事件应急处理能力。规划对防洪减灾、防地震与地质灾害、消防、人防、生命线系统综合减灾、气象灾害预防等方面分别做了规划安排。2.12北京总体规划编制实践本次规划在市域空间的组织上有一个鲜明的特点,就是弱化过去多年来市域城镇空间的三大结构体系(等级结构、规模结构和职能结构),结合北京地区城乡之间产业职能相