中国土地制度的现状与问题

中国土地制度的现状与问题

土地使用计划是有效组织土地使用的综合措施。按照联合国粮农组织(FAO)1993年的定义,土地利用规划是综合评价土地和水资源、可选择的土地利用、结合经济和社会条件,以选择和做出最佳的土地利用选择。国外普遍比较重视土地利用规划的实施,赋予土地利用规划法律效力,将任何随意变更土地用途的行为视为违法,从而保证土地用途管制能有效执行,如加拿大、美国、日本等国。我国1997年颁布的《土地管理法》第三章明确规定了土地利用总体规划制度,但自实施以来,法律效力并不明显,土地利用总体规划没有发挥应有的约束力和强制性。现实中仍存在大量严重违反土地规划的问题,且近年来愈演愈烈,有些地方私自调整规划,避开国务院审批,将大量基本农田调出去做了建设用地。造成中国土地利用规划法律效力不力的原因是多方面的。土地是稀缺性、不可再生资源,因此,探讨土地用规划的法律效力,合理利用土地资源,对于经济社会的可持续发展有着重要意义。一、土地使用计划的有效性的探源1.强调土地的社会化土地利用规划作为一项法律制度的产生,有着深刻的社会背景,其与土地所有权制度息息相关。近代民法一个典型的特征就是私有财产的绝对所有,土地所有者拥有的土地所有权具有绝对排他性。土地私有者具有相当大的决定权,具有如何利用其所有的土地甚至滥用土地的自由。在这种社会背景下,人们很难意识到要从宏观上合理利用土地,土地利用规划制度自然没有产生的土壤。与近代民法相对应,现代民法的一个典型特征是,私的所有的社会制约,即强调所有权的社会性,这是对近代民法私有财产绝对所有的突破。具体到土地问题上,不受约束的私人行动往往会导致土地资源的掠夺式利用、土地浪费以及将成本转嫁到其他社会成员身上的情况。而且,随着社会的发展,人口的增加,大企业的出现,人们越来越清晰地认识到土地的地理位置是固定的,土地资源是有限的。为了制约私的所有的滥用,平衡私人与社会群体的利益冲突,指导土地最佳利用的土地利用规划制度随即逐渐产生并完善起来。2.土地利用规划权是公权与私权的综合土地利用规划权属于公权还是私权?公权与私权的区分与公法与私法相对应,根据公法所规定者为公权,根据私法之规定者为私权。人们普遍认为:公法调整非平等主体之间的社会关系,以确认公权并使其服从法律规制为根本任务;私法调整平等主体之间的社会关系,以确认私权并保证其实现为己任。公法强调的是运用行政权力,管理者意思先定,社会本位;私法强调意思自治,合同自由,经营自由,个人本位。就土地利用规划权的产生来看,土地利用规划是国家为了制约私的所有的滥用,平衡私人与社会群体的利益冲突,指导土地最佳利用,对土地资源利用进行干预的制度。所以说,土地利用规划权虽然是与土地相关的一项权利,但与土地所有权不同,其并不具有私权性质,土地利用规划权具有公权性质。3.中国的土地利用规划权从土地利用规划权的起源来说,要实现土地最有效的利用,仅靠个人的规划是远远不够的,必须由一个代表社会最广大人们利益的具有公权力的机构来实施,这个重担的承担者非政府莫属,因此,土地利用规划权只能由政府行使。从土地利用规划权的法律性质来说,既然土地利用规划权具有公权性质,土地利用总体规划权只能由政府行使。在中国,土地利用规划权的行使主体是各级人民政府及土地管理机关,土地利用规划是国家组织管理社会经济的职能之一。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》第17条规定:“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用规划。”第21条第1款规定:“土地利用总体规划实行分级审批。”《土地管理法》第21条第2、3、4款分别规定了土地利用总体规划的审批权的行使。其中省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。除此之外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。由此可见,中国土地利用规划审批权的主体主要是中央与省级政府,土地利用规划执行权的主体主要是各省、市、县人民政府。4.土地使用计划的有效实施对可持续和可持续经济发展的影响加强土地利用规划的法律效力,提高土地利用效率是实现经济社会可持续发展的关键问题之一。(1)建立高效的土地运行保障体系要保证经济社会可持续发展,土地资源的可持续利用是基础。必须保有足够数量和品质的耕地,巩固农业基础地位;必须保护好土地生态环境,遏制生态恶化,提高城乡环境品质;必须妥善安排各项建设用地,支持经济快速发展;必须建立良好的土地利用结构和布局,提高土地资源的生产能力。实现这样一个四重目标,解决好当前与长远土地利用问题,就需要搞好土地利用总体规划,对有限的土地资源进行科学规划、合理配置。(2)协调发展,资源集约利用只有严格按规划控制土地供应总量,实行土地用途管制,才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用,提高土地资源利用效率;只有通过规划合理配置土地资源,才能促进城乡建设合理有序进行,达到城乡统筹、区域统筹、协调发展的目标。曾培炎副总理在全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议上的讲话中强调指出:“土地的科学规划,关系到土地资源的利用和保护,关系到区域经济的协调发展,是国家调控经济社会协调发展的一个重要手段。”二、土地使用计划的有效性尚不明确的原因1.土地利用总体规划不规范我国土地利用规划没有单独立法,在“土地管理法”中虽然设立了“土地利用规划”一章,但实际操作中,土地利用总体规划并没有体现出应有的严肃性和权威性,规划不断被调整,违反规划的事情屡有发生。其立法不足的主要原因如下:(1)缺少有权威性的土地利用规划从我国土地利用规划立法现状看,缺乏一部起统帅作用、高层次的《土地利用规划法》。有关规划的法律制度只是在《土地管理法》部分章节中有所叙述,没有细化的土地规划条例,对规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范。法律的权威性不够,这样就使得土地利用规划难以有效贯彻执行。有人认为:土地利用规划的法律地位明显不如城市规划,城市规划有《城市规划法》作保障,具有法律地位,而土地利用规划没有专门的法律。由缺乏权威性的土地利用总体规划来协调具有较高权威性的城市总体规划,是有相当的难度。也有人认为:没有将土地规划单独立法是土地被滥用的一个重要原因。因此,必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用,这就需要运用强有力的土地规划法,来确保土地利用总体规划修编的科学性和实施的权威性。(2)缺少科学预见性,规划缺乏风险性土地利用总体规划是一个宏观的、长期的规划,对未来十至十五年的社会经济发展状况,只能是运用科学的分析方法,根据现状的综合条件,对未来土地利用的方向、方针、目标做出宏观的规定,对具体的建设项目用地很难准确把握。但目前我国经济发展迅速,土地利用规划的目标在经济快速增长下不断地被突破,造成我国土地利用规划存在“规划赶不上变化”的问题。基层普遍认为,土地利用规划内容滞后,跟不上社会的快速发展,土地利用规划缺乏预见性,土地利用规划在实践中自然得不到很好实施,所以不依照规划办事,土地利用规划的法律效力很难体现出来。虽然《中华人民共和国土地管理法》第二十六条规定:“经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准的,不得改变土地利用规划确定的土地用途。”但实践中,不严肃执行这一规定的并不少见。“据了解,许多乡(镇)土地利用总体规划,不仅政府盖了公章,党政领导也都签了名。但一轮总体规划的实施一般是10年,在此期间,有些地方要换几任党委书记、乡镇长。领导换了,用地思路也换了,河渠可以改方向,道路可以改规格,农居点可以改布局”。当前,尽管我国已制定有相关的土地利用规划法规,但相关法规内容粗糙,法律责任、管理手段不明确,技术规定不细,操作性不强。更为重要的是其缺少科学预见性,规划能否落实具有风险性。因此,在土地利用规划制度的实施中,需要提高规划的科学预见性,推动土地资源的有效配置和可持续利用。“土地利用规划是引导将来一段时间内土地资源合理分配的纲领,是国家以法定形式赋予其法律效力的规划,但若规划总是赶不上变化,土地利用规划提前落后于现实,就是在减损国家法律的严肃性。提高土地利用规划的预见性,防止规划失灵,填补规划法律空白迫在眉睫”。2.传统的所有权限制条件无法发挥发挥出其应有的作用当前,地方决策层和实施者法律观念淡薄,因短期意识、商人行为,甚至局部和个人利益,肆意干预和更改土地利用规划,导致土地利用规划的科学性、合理性降低和土地资源浪费。造成这一情况的原因主要有:其一,在传统所有权法律制度下,法律给予土地私有者相当大的决定权,有如何利用甚至滥用其土地的自由。土地所有者拥有的所有权是排他的,任何对土地所有权的限制,几乎都可以构成对所有权的破坏,甚至违背宪法。这一传统观念的影响力具有极强的渗透力,是导致基层千部不尊重规划的一个不可忽视的原因;其二,各级国土资源执法监察部门执法力度不够,使一些土地违法案件查处滞后,土地违法案件查处中只查事不查人的问题仍然存在。我国目前正处于一个变革的年代,在新旧体制交替过程中,如何优化土地利用结构、提高土地利用效率是实现我国土地资源可持续发展和社会经济有效运行所面临的关键问题之一。我国现行土地利用规划的编制与实施,是在社会主义计划经济向社会主义市场经济转型的背景下起步的。因而不可避免地带有浓厚的计划经济色彩。这种规划指令性较强、指导性较差;刚性较强、弹性较差。随着社会主义市场经济的逐步确立,我国社会经济发展的调节方式逐渐由以行政计划为主导的政府直接控制模式转为以市场为导向的政府间接调控模式,土地利用也由政府计划供给方式转为计划引导和市场调节相结合方式。然而,体制转轨过程中,由于传统制度刚性的存在,我国土地利用管理和调控仍面临着众多难以逾越的困难和挑战。因而,如何在转型期正确引导土地利用、进行优化配置是土地利用规划的迫切需要。3.土地利用规划与地方政府的利益存在差异随着一些不同层级政府的短期目标考核责任制度的作用,导致地方政府间的竞争日趋激烈,地方政府的“经理人”特质日益显现。中央政府与地方政府,各级地方政府和地方政府之间,在现行制度框架下和市场经济运行中有着各自不同甚至相冲突的利益。中央政府注重长远利益和公共利益,强调保护耕地;而地方政府则不同,他所关注的是有限任期内的投入-产出最大化,将低成本的耕地投入建设是第一位的。在地方政府之间,为了吸引投资,各地竞相压价,使得许多工业用地出让价格甚至低于由生地变为熟地的成本。由上述分析可见,由于各级政府和不同地方政府之间的利益是很不相同的,土地利用规划在实践中无法达到预期的目的,其法律效力很微弱。另外,中央政府与地方政府在具体的土地利用规划权上划分不清,影响了土地利用规划的法律效力。往往是中央政府制定了很好的政策法规,但一到地方,就变了味。因此,有人提出,“当前中国中央和地方权利不清,造成地方实际上几乎拥有全部土地的处置权利,地方政府在利益诱导下,常常对土地进行破坏性开发。因此,有必要限制地方政府对土地管理的权利,明确只有中央具有调控新增建设用地的权力,地方负责保护和合理利用土地以及盘活存量建设用地,它不能“变通执行”规划,任意新增建设用地”。三、土地利用规划的效力中国当前土地利用规划现状混乱,问题很多,解决这一棘手但又事关国家及每个人利益的问题,是一个系统工程,很难一蹴而就。笔者认为,解决中国土地利用规划现存问题,首先必须提高土地利用规划的法律效力。为此,笔者提出如下建议:1.以“法制的球化”为指导,切实推行土地规划的市场化笔者认为,解决中国土地利用规划的混乱现状,首先需加强土地利用规划法的立法层次,制定专门的土地利用规划法规。目前中国的土地利用总体规划附属于《土地管理法》中,其法律地位不高,影响了土地利用规划的法律效力。而且造成中国土地规划制度分散,缺乏体系,进一步影响到土地利用规划的权威性。况且,通过具有强制性效力的法律、法规来规范土地利用规划管理是国际上通行的、基本的方法。“经济全球化的重要特征之一就是法制的社会化,在我国社会主义市场经济体制初步建立并逐步完善的过程中,规划的实施管理更需要由行政向法制的过程转变”。对此,法学界见仁见智。有人建议:尽快制定出台“土地利用总体规划实施管理办法”,建立和完善土地利用的法律监督体系和约束机制。有人建议:没有将土地规划单独立法是土地被滥用的一个重要原因。因此,必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用,这就需要运用强有力的土地规划法,来确保土地利用总体规划修编的科学性和实施的权威性。因此,制定《中华人民共和国土地规划法》迫在眉睫。有人认为:借鉴国外成功经验,我国目前当务之急就是制定一部《土地规划法》,规范规划目标和任务、规划的体系和内容、规划编制审批以及组织实施等方面,同时还需要对各级政府在规划中的权限和责任予以明确界定。此外,我国还应重视制定保证《土地规划法》实施而必须的配套法律、法规和规章,如《土地利用分区条例》、《土地用途管制实施办法》等,从而使整个土地规划制度的立法成体系、层次分明,便于依法进行土地规划工作。笔者认为,虽然,将土地利用总体规划从《土地管理法》中独立出来,直接制定专门的一部《土地规划法》,跨度似乎很大,但从长远考虑,不管是土地本身的珍贵性,还是合理利用土地的重要性,很有必要制定一部独立的《土地规划法》。2.建立和完善土地总体规划的长效机制,强化对土地的法律针对地方决策层和实施者法律观念淡薄,受传统土地所有权观念影响,任意干预和更改土地利用规划,导致土地利用规划的科学性、合理性降低和土地资源浪费这一问题。笔者认为:首先,宣传新的土地所有权理念,克服传统土地所有权观念的影响。土地利用规划作为一项法律制度的产生,有着深刻的社会背景,其与土地所有权制度息息相关,其是在现代民法的基础上产生的一种制度。现代民法强调私的所有的社会制约,即强调所有权的社会性。具体到土地问题上,因为土地的地理位置是固定的,土地资源是有限的,为了制约私的所有的滥用,平衡私人与社会群体的利益冲突,必须实施指导土地最佳利用的土地利用规划制度,破除旧有的土地绝对所有的观念。其次,土地利用规划的执行,就当前来说,必须严格以土地利用总体规划为依据,它是土地利用上最具权威的规划。《土地管理法》规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。土地利用总体规划的法定作用主要体现在:它是审批各类土地利用项目的法定依据,根据《土地管理法》有关规定,预审建设项目用地,批准农用地转用、土地征用和乡ue5e4镇ue5e5建设用地、农民住宅用地,审批土地开发、整理、复垦等项目用地,都必须依据土地利用总体规划,不符合土地利用总体规划的各类土地利用项目均不得批准。第三、理顺责任主体的关系,健全惩罚机制。土地利用规划权虽然是与土地相关的一项权利,但与土地所有权不同,其并不具有私权性质,具有公权性质,土地利用总体规划权只能由政府行使。目前,造成土地规划法律效力不力的一大原因是,土地利用规划权利实施者的行为违法或不当。针对这一症结,需要理顺责任承担主体的关系。以往土地管理责任由各地国土局长承担,但实践证明,很多地方用地规划往往被政府行政负责人控制,甚至国土局长与县长、市长串通起来,违法利用土地。因此,一旦出现问题,仅追究国土负责人的责任解决不了根本问题。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果等情形的,也要追究有关行政负责人的领导责任。有些地方对此明确提出:“土地管理和耕地保护今后不只是国土资源部门的事,责任将由部门负责转变为地方政府负责,第一责任人是各级地方政府的一把手。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006)31号)明确要求,各级政府主要领导作为土地管理的第一责任人,要对本行政区域内的耕地保有量、基本农田面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。所以,“只是建立起法律体系还是不够的,更重要的是其如何能发挥效力,这就有赖于健全的监察体系和惩罚机制”。3.引入公众参与机制,进行分级分类管理提高土地利用规划的科学预见性,建立土地利用规划中的公众参与机制是必然趋势。西方土地规划法十分强调公众的参与。一方面,规划编制、实施的透明度很高,在规划编制、实施的不同阶段社会公众有着知情、参与、决策、监督的权力,使得规划能够站在公众利益的立场上反映土地利用中互不相同的价值取向,调节各种利益关系;另一方面,在立法及执法过程中实行广泛的公示制度,即采用公开展示及报纸、电视或互联网等媒体手段向社会发布,从而置立法与执法过程于公众的监督之下,以使规划保持较高的透明度和参与度,这对我国很有借鉴意义。如在美国,除国家公园、林地等由制定的机构编制各自的规划外,公民有权决定是否进行土地利用规划,决定规划分区的土地利用方向与具体规定。规划一般从乡镇开始。一旦经过表决讨论,多数公民统一规划及进行土地利用分区讨论,确定分区土地利用方向。联合国粮食与农业组织土地利用规划经历了以土地适宜性评价为主的技术评价阶段、注重生态环境保护的持续土地利用规划阶段以及以综合协调为主的综合规划阶段。其新一阶段的土地利用规划特别指出规划的关键是将基层民众的参与和资源评价与规划的系统程序结合在一起,土地资源可持续管理规划改善方法同实施综合和交互的。我国现行《土地管理法》规定,土地利用总体规划依据国民经济和社会发展规划、土地供应能力以及各项建设对土地的需要组织编制。但没有同时规定需要广泛征求有关部门和社会公众的意见,即缺乏公众参与机制。我国土地利用规划的模式是“自上而下”式的,存在着中央制定的规划与地方实施规划衔接不够紧密,上下级之间缺乏沟通和协作,土地利用规划的法律效力不明显。引进公众参与机制,为公众提供对规划作出评价的机会,这样制定出来的规划具有较高的合理性,因为规划与基层群众的切身利益更相关,在其密切关注下的土地规划更能体现各方利益,从而使得土地规划得到地方政府和社会公众的支持,有利于规划的贯彻实施。从我国的国情出发,完全效仿国外的公众参与制度是不现实的,但从社会发展的角度,从实现社会公平的角度,从提高规划科学性的角度,提高公众在规划制定中