我国需建立健全排放权交易制度

我国需建立健全排放权交易制度随着减排工作的深入，很多常规的减排措施已基本实施，减排空间压缩，减排难度加大。此外，目前的减排主要是靠行政手段实现，虽然行政措施见效快，但社会成本高，无法调动企业及社会各界力量的主动性与积极性。这就要求我们在继续加强行政监管的基础上，努力推动制度创新，综合利用市场、财政税收、金融等手段，实现环境资源优化配置，以提高企业自主减排的积极性。

综观《京都议定书》框架下的全球性排放权交易机制的实施以及各国实践，排放权交易制度成为一种实现减排的有效手段。

开展排放权交易情况

1991年，原国家环保总局在中国16个城市进行了“大气污染物排放许可证制度”的试点，1994年起又在其中6个城市(包头市、太原市、贵阳市、柳州市、平顶山市、开远市)进行了大气污染物排放权交易试点。1998年，太原市通过了《太原市大气污染物排放总量控制管理办法》，成为中国第一部包括排污权交易的总量控制地方法规。

2002年3月，原国家环保总局下发《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，决定在山东、山西、江苏、河南、上海、天津和柳州等7个代表性省、市开展二氧化硫排放总量控制及排放权交易试点工作。

虽然《京都议定书》对发展中国家并没有规定必须执行的量化指标，但随着我国二氧化碳排放总量的增长，中国站在负责任的大国立场上，于2009年11月提出了实现碳强度到2020年比2005年下降40％～45％的目标。要实现排放的削减，并在国际碳交易市场上掌握定价权与主动权，借鉴国际上的成功经验开展碳交易机制势在必行。

面对二氧化硫和二氧化碳减排的严峻形势，认真总结二氧化碳排放权交易的经验，建立健全包括二氧化硫和二氧化碳等在内的排放权交易制度，以经济手段推动减排，已成为当务之急。

建立排放权交易制度的难点

一是缺乏国家层面的立法规范。从国家层面来看，目前尚无有关国家层面的法律依据。法律上并未创设可用于交易的排污权概念，企业并未拥有所排放的污染物指标的产权。有人提出，排放权交易、排放许可证交易与《行政许可法》不一致，认为行政许可是不可交易的。因此，在国家法律层面对排放权的认定就成为迫切要求。

二是排放权交易制度与现行法规、政策的矛盾冲突。现行的措施主要有排污收费、排污许可证、脱硫电价政策、排放总量控制等。排放权交易制度与这些现行的政策、措施可能存在一定的矛盾冲突。要让排污权交易形成完善的、可操作性强的法律法规体系，急需进一步理顺这一环境经济政策与其他相关环境法律法规的关系。

三是环境监测监管能力不足。环境容量交易的前提是产权明晰，而环境容量的界定离不开环境监测。准确的排污监测是有效实行排污交易的关键。但中国现有的在线监控平台的建设远未能满足对重点污染源进行在线自动监控的要求。目前，自动监测数据还没有大量应用，比如，一些地方在线监控体系重点仍是通过物料衡算的方式核算污染减量与增量，服务于电厂脱硫电价的管理等。

四是排放权交易市场机制的欠缺。完善的市场机制要具备活跃的供需双方及中介机构、竞争性的价格形成机制、充分的市场信息披露与规范的交易流程等。现有的排放权交易中行政干预和政府指导价格色彩浓厚，尚未形成市场价格机制。

排放权交易制度的完善

第一，建立排放权交易的法律基础。在试点工作的基础上，应出台相关的法律、法规，引导排放权交易的良性发展。其内容包括:排放权的确认；环境容量产权的取得和确定；环境容量产权交易主体及交易范围；当事人权利和义务；市场交易程序及操作手段；政府的作用和职责等。

从本质上说，排污许可证是一种行政性的个人公权利，不具有自由转让或交易的个人私权利的性质。但基于排放权所具有用益物权的法律特性及排放权交易的私权性质，应在法律上明确将排放权的可交易功能赋予排污许可证。

排污许可证兼具公权凭证与私权凭证的双重性质，要使其既是环保主管部门依法规范排污行为的管理文书，又是排污者依法取得排放权的权利证明。建议可行的做法是，在出台的《排污许可证管理条例》中拟定:环保部门颁发的可交易的许可证要注明排放污染物的主体、种类、浓度、数量、期限、地点和方式。这就可以通过法律将排污许可证中规定的行政性排放权转化为私权性的排放权。

第二，合理确定排放总量控制目标并进行合理初始分配。区域排污总量控制目标是制定企业排放权分配额度的基础。从环境理论上看，排污总量要依据区域环境容量、污染物排放现状，并结合上级政府确定的污染物排放总量控制目标、削减指标和经济社会发展计划等因素综合考虑。而合理公正分配初始排放权，也是完善排放权制度的一个关键要素。

第三，建立排放权交易制度的相关配套措施。中国排放权交易制度的建立需要政府实施必要的配套措施并进行有效监督，这也是是确保自由、公平交易和总量控制目标实现的必然手段。

建立主体资格审查制度。排污者的最低限制是主体的治污技术和设备要求达到法定要求，对不能达到这一要求的新排放源，则没有购买资格，其排放权交易行为和结果则应确定为无效。环保部门要对交易双方主体资格进行认定，加强对出售指标者的环境监测和监督。

建立相应的登记制度。排污申报登记是分配排污指标的基础，我国现在已全面实现了排污申报登记制度。《环境保护法》第27条规定:“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”排污指标交易登记要求交易双方当事人就排污指标交易情况进行登记，交易双方都应在环保部门指定的系统内建立一个账户，所有的交易活动都要通过账户进行。

建立相应的报告制度。按照总量控制计划的设计，所有的排污指标持有者都应提交一份年度报告，详细、准确地报告其排污指标的变化情况。例如