关于广州战略规划概念规划的几个问题

关于广州战略规划概念规划的几个问题

1关于战略规划的概念吴良永先生倡导的城市规划战略规划首先在广州进行了实践。2003年,吴良镛、武廷海先生从学术的层面对这一方法作了总结并对现行规划体制的创新作了极有意义的探索。2010年9月,广州战略规划在第46届国际规划大会上获“国际杰出范例奖”。获奖公布之后,广州地区媒体采访了吴良镛先生。在谈到当时广州市政府领导对参与战略规划的5家机构所做方案处理时,吴先生特别提及这样的一个情节:“对几家单位做的方案,并没有特别肯定哪个、欢迎哪个、否定哪个,而是5个方案都在他胸中。所以,以后的工作中,他要用哪个方案,就用哪个方案。”10年过去,作为“战略规划”,规划界已普遍接受了这个定义,但作为“概念规划”现在却无从谈起。其实,2000年5月7日吴良镛先生在广州的讲话,不单强调“战略”还强调“概念”。引发广州战略概念规划的原话是:“规划设计首先贵在思路,设计竞赛不是具体内容的竞赛,而是‘概念’的竞赛,比大师意匠、手笔,不要太急,宁愿多作些研究。”因此,2000年8月31日至9月4日在广州的第一次研讨会的称谓是“广州总体发展战略概念规划研讨会”,在这之前的5家机构开展的活动是“广州市总体发展概念规划咨询活动”。深化方案出来之后,广州市规划局、市城市规划编研中心向市政府汇报的文本名称是“广州城市建设总体战略概念规划纲要”。为什么会多出“城市建设”四个字出来?就是怕和当时一般城市在搞的城市经济社会发展战略规划引起混淆。讨论后大家认为当时的概念规划也不单指城市建设,有了“战略”后边也没要再加“概念”,最后就称“战略规划”,但当时的确并没有太多考虑“战略”和“概念”保留谁的问题。战略规划里面有没有一些基本的“概念”这是可以深入探讨的一个问题。什么是城市规划最基本的“概念”,如何提高这些概念在现行体制与规划制度下对总体规划有更大的战略贡献,这就是吴先生现在再回忆当时我们没有肯定5个方案具体哪一个方案的成因。在研讨会的小结讲话中,市政府领导是这样归纳的:我们不是经常在讲有块块、有条条吗?如果我们把这5个单位在做的总体方案理解为块块的话,那么这些方案是从块块去考虑问题的,总体上什么都考虑了,第一步,块块方案就到这次研讨会为止。接下来我们准备再做一些条条的方案,也就是刚才吴先生讲的再分系统,分一些子项,作详细的论证。条条会很多,我想主要是三个条条,第一是空间布局,第二是生态环境,第三是交通。这三个概念没有越过吴、武两位先生总结战略规划应“抓住关键、明确重点”时指出的,“战略规划在本质上是整体性的,但不是(实际上也不可能是)对所有的问题或区域都面面俱到,等量齐观。一般说来,发展战略要研究城市的空间资源,但是在不同城市有不同的表现形式,例如有些城市是发展方向问题,有些城市是中心问题,有些城市是港城关系问题,等等,不一而足”的原则,但是可以强调,这三个“概念”是战略规划要研究的重要概念,甚至可以说是战略规划必须研究的基本概念。强调战略规划可以研究问题的多样性和不确定性跟突出战略规划阶段要研究基本概念不相矛盾。城市规划的本质是对城市未来的一种研究和假定,并以此形成城市发展的纲要。从这个意义上讲,城市规划首先要解决的是城市无限(无限是一种理论表述,准确说法应是相对较长)发展的基本架构,而不是城市某个时期(相对较短)的发展状况,这就是传统规划方法在现时“捉襟见肘”的原因。如果把城市规划划分为“战略”和“战术”两个层面的工作,那么“战略规划”的层面应该更多地考虑城市无限发展的基本架构,只有在确定城市发展基本架构之后,才有资格谈城市在某个时期内的发展规划。另一方面,所谓“战略”和“战术”的划分也是相对的,如果从时间座标去划分,无非是战略管用的时间长一点,战术管用的时间短一点。从可持续发展的角度出发,10年规划甚至20年规划对于一个城市的长远发展来说都处于战术层面上的规划,要管好城市的长远发展,既然要提战略规划,势必在众多的城市规划概念中筛选出一些最基本的、最有共性的战略要素。2该战略计划的三个“概念”2.1传统的总体规划方法和城乡发展的战略规划城市的一切建筑工程(包括保持某种自然状态的生态工程)不管它们的内涵功能如何复杂、对空间如何利用,它们都必然要落实到土地上。考虑城市无限发展的基本架构应该考虑城市域内每一块土地的使用功能。可以说,城市的基本架构、城市的总体布局是通过城市用地组成的不同形态体现出来的。传统城市规划学科把城市用地、城市的组成要素及其用地规划、城市总体布局分章讲述,把城市工业用地、仓库用地、居住用地、公共设施用地和对外交通运输用地归纳为城市的组成要素放在一章,而把城市道路系统、园林绿化系统、总体艺术布局用地归纳于城市总体布局一章。但从城市土地用途最原始、最简单的划分来说无非是兴不兴建人工构筑物,再细分这些构筑物才是上面细分的这些功能建设。引入生态环境分析和遵循可持续发展战略,人为建造的构筑物的好坏、功能是否合理从长远上讲并不重要,因为它可以调整,但如果不该有构筑物的地方却变成人工建设的构筑物将带来生态的永久破坏。因此,战略规划要解决的土地利用的首要问题是每一块土地允不允许有人工构筑物。也就是说战略规划土地利用的概念就不单是传统的规划方法,土地利用只考虑工程地质、水文、气候、地形地貌和经济效益,更多的是强调基于环境承载能力和整体用地格局,从城乡资源供应、环境容量、设施支持等角度出发,提出城乡发展的全局性宏观框架和引导策略,从协调城市规模与环境承载能力的关系去考虑城市用地。传统城市总体规划是重点安排规划期限(比如20年)内可能建成的城市建设用地,忽视规划区内建设用地或城市规划区外的规划控制,很容易在城市的边缘生成“城乡结合部”。随着城市经济和建设的发展,城市建设用地范围一轮一轮地扩大,“城乡结合部”也随之增加,恶性循环,未有休止,迫使城市政府不断调整扩大整治和重建范围。这种城市规划方法,使城市的整体性、城市的建设成本、城市的生态留下很多问题。显然,在一定时间里安排一定的城市建设用地“放项目”、“摆房子”的城市规划模式应该在战略规划中得到解决。2.2从战略方针角度反思城市轨道交通规划的战略规划设计城市中的各个组成部分是通过城市交通网络构成一个相互协调、有机联系的整体,交通网络是城市形态的主骨架。按照《雅典宪章》所划定的城市四大活动,即居住、工作、游憩与交通,交通网络是这四大活动现代化的基础。因此,现代化城市的交通网络必须满足交通方便、安全和快捷的要求,满足城市环境清洁、宁静、生动、美观的要求。但几百年来城市运行的结果往往很难做到这一点,20世纪以来,城市交通问题是工业发达国家一直为之困扰的问题。其症结是城市功能区划和交通网络不匹配,交通发展和城市土地利用脱节导致城市布局未能拉开,或者是城市拉开建设后功能区划未能调整,致使多数人的四大活动还是在城市里大跨度穿梭,大大增加城市的交通源。改革开放之后,城市规划部门一直在探索城市交通规划手段创新。但从方法而论,总体上还是沿袭交通需求预测与评价这样的思维,基础也还是出行产生、出行分布、方式划分和交通分配四阶段。这种方法的本质是确认现状,考虑增量,再考虑政策干预去解决城市交通。如果从规划的战略战术层面划分应该还是战术层面上的规划。真正的战略规划应该从审视现状而不是“迁就”现状开始,也就是说对无法达到全局理想状态的现状应该首先改变。规划部门热衷在老市区做调查(OD)、分析居民的出行静态和动态特征去考虑老城区交通网络的设置。从理论上理解,这些网络能够满足该区域居民的出行需求,改善该区域的交通状况,但请注意,这种方式的前提,应该是该区域除交通条件之外、其他的人居环境较为理想或规划上已认为无需改变现状(除交通外)的区域。对于人口密度高、建筑密度高、交通密度高的“三高”地区,也就是人居环境不理想的地方,从城市发展战略考虑,首先必须让人口外迁。使当地的交通状况越改善,原住居民就认为人居环境比原有进步而越不想外迁。过于囤积于老城中心高密度地区的交通建设只能更加强化其功能和土地价值而形成新一轮的交通堵塞,这就是被动应对交通规划方式形成的恶性循环。必须从战略层面上结合城市长远生态结构、土地利用去分散交通源、建立多中心结构的网络规划,然后采取“交通引导发展”模式,交通设施先行,支持城市规划(调整城市功能区划),拓展城市空间。城市总体规划一般周期为20年,但城市道路的适应时间大大超过20年,很多城市有百年马路、千年马路,这些路百年之前、千年之前已经存在,不过相当部分都是经过了多少轮的拓宽才变成今天的现状。在建成区拓宽马路最大的成本就是房屋拆迁,如果能根据城市生态环境和土地利用对城市的交通网络作一次全局的安排,从长远看将大大降低城市的建设成本。交通网络规划之后,该建房子的就建房子,房子建得不好几十年之后还可以重建,但长远应留为道路的地方盖起了房子,几十年后再修路就要花很大的代价。若回避代价因陋就简,将使一个地区总不协调,城乡结合部不断地产生。因此,把交通网络提高到战略概念上来研究还能更好地解决一个地区的区域协调,更好地解决城乡结合的问题。另外,城市规划中的工程规划,包括城市给排水、电力系统、供热供气也跟道路网络的规划有关,上述规划的管线工程往往跟着城市道路系统走,也就是说道路网络规划比这些规划更具战略性。2.3可持续发展是新时期建筑教育引导的新趋势生态文明是人类正在建立的一种新的文明形态。人类进入文明社会以来,首先经历的是农业文明,在这种文明形态下,人们的生产力水平低下,人依附于自然求得生存,在生产过程中虽然会对自然造成一定的破坏,但这种破坏总体上能够被自然界自我消解。农业文明之后是工业文明,在这种文明形态下,人类凌驾于自然之上,对自然进行掠夺性的索取,最终造成了全球性的生态危机。而生态文明与生态现代化相适应,体现出来的不是凌驾于自然之上而是尊重自然、与自然和谐相处、互动发展的道德伦理,是一种依靠自然、利用自然而又保护自然的文明形态。从工业文明向生态文明的转型,是延续人类生存,实现可持续发展的需要。吴良镛先生在对《北京宪章》的诠释,对新世纪建筑学的发展和城市规划学正视生态的困境,加强生态意识的问题,有一段精辟的论述:“对建筑学发展来说,‘若对生态问题和合理的土地利用再不给以适当的重视,建筑学就会逐渐萎缩成某种枯竭衰落的技术美学(technoaesthetic)’。我们需要从这一警言中猛醒,改弦易辙,探索新路:——以生态发展为基础,加强社会、经济、环境与文化的整体协调。——加强区域、城乡发展的整体协调,维持区域范围内的生态完整性。——促进土地利用综合规划,形成土地利用的空间体系,制定分区系统以调节和限制建设及旅游等活动,防止自然敏感地区及物种富集地区等由于外围污染带来的生态退化,提供必需的缓冲区和景观水平的保护,确保开发的持续性和保护的有效性。——建立区域空间协调发展的规划机制与管理机制,加强法制意识及普及教育,加强当地人民的参与,从整体协调中取得城乡的可持续发展。——提倡生态建筑,尽量减少建筑活动对自然界产生的不良影响。显然,这种安排和传统的规划手段有所区别。传统的规划大纲一般都是把跟生态建设有关的城市园林绿化和城市环境保护作为独立的专项规划,远未达到“改弦易辙、探索新路”。社会经济的迅速发展及现实环境条件的日趋复杂使得准确地预测城市未来的可能越来越小,寻求在环境容量允许的情况下,城乡空间结构在动态发展中更具有灵活性和富有弹性,以应对社会经济发展增加的不确定性是非常必要的。所以,淡化规划期限,跳出以时间为限的规划模式,根据城市环境的承载能力考虑城市的整体发展格局,应被提到战略的层面进行研究。其实,建设生态城市已超越了定期确定规划区的概念,按生态文明建立起来的生态城市含有城市融合的理想,是城乡共生系统,已不是传统城市规划所划定的规划区,生态也不是指单纯的“自然生态”或狭义上的生物学概念,而是包括社会、经济、自然复合的大系统。3在广州的实践3.1总体发展概念规划咨询活动2000年6月,广州市政府邀请清华大学、中国城市规划设计研究院、同济大学、中山大学、广州市城市规划勘测研究院等5家机构开展了广州市总体发展概念规划咨询活动。5个机构对广州城市总体发展的目标定位、规模容量、空间布局、产业发展、交通网络以及生态建设等方面进行了深入探讨,提出许多发展思路和对策,几大“概念”的共识和差异见表1。3.2广州城市空间布局规划根据会议决定的思路和咨询成果,2000年10月广州市城市规划局组建了“广州市城市总体发展战略规划深化工作组”,开展了城市土地利用、城市生态环境和城市综合交通三个专题的深化研究。(1)城市土地利用发展战略。珠江三角洲城市群以东岸广深(香港)城市带,西岸广珠(澳门)城市带作为区域发展主轴,构成了一个“人”字型的发展构架。城市之间优势互补,应当共同发展为开放式的“区域组合城市”。广州处于珠江三角洲两条发展主轴的交汇点,要充分发挥华南地区区域中心城市的作用,突出广州对整个区域乃至国家发展的重要性。全市划分为5个片区,即都会区、南沙片区、花都片区、增城片区、从化片区。传统的城市格局使城市空间发展捉襟见肘,环境、交通、土地存量等方面存在的问题严重制约了城市未来的发展潜力。广州行政区划调整解决了城市向南发展的政策门槛,使广州有可能从传统的“云山珠水”的自然格局跃升为具有“山、城、田、海”特色的大山大海格局,为建设生态安全的国际性区域中心城市提供了历史性机遇。广州城市发展存在的问题只有在发展中通过控制和引导解决,要采取有机疏散、开辟新区、拉开建设的措施,力争优化结构、保护各城,形成具有岭南特色的城市形象。规划确定南部、东部为城市发展的主要方向,确定城市空间布局的基本取向为:南拓、北优、东进、西联(图1)。珠江呈枝状蜿蜒流过广州,提供了得天独厚的沿江发展的城市景观。沿珠江前航道发展带、沿珠江后航道发展带、沿沙湾水道发展带、沿蕉门水道发展带,与广州传统中轴线、新城市中轴线以及沿地铁二号、三号、四号线等多条用地发展轴交汇成多中心网络型发展形态。广州市城市空间结构为以山、城、田、海的自然格局为基础,沿珠江水系发展的多中心组团式网络型城市结构。(2)城市生态环境发展战略。广州自然特征自北向南呈山、城、田、海格局,基于区域与城市生态环境自然本底及其承载能力,以山、城、田、海的自然特征为基础,构筑“区域生态环廊”,建立“‘三纵四横’的生态廊道”,建构多层次、多功能、立体化、网络式的生态结构体系。在广佛都市圈外围通过区域合作,建立以广州北部连绵的山体、东南部(番禺、东莞)的农田水网以及顺德境内的桑基鱼塘、北江流域的农田、绿化为基础的广州地区环状绿色生态屏障——生态环廊,从总体上形成“区域生态圈”。而且东北部山体自东北向西南延伸至环廊内,而接南海的珠江水系则自珠江口向西北直入环廊,使山水相互融合贯通。为建成“区域生态环廊”,广州必须严格保护北部地区的九连山余脉——桂峰山、三角山、天堂山、帽峰山、白云山等一系列山地丘陵和植被,必须严格保护整个珠江水系及其沿岸地区,以及沙湾水道以南地区的沙田耕作区、江口、滩涂湿地(图2)。(3)城市综合交通发展战略。大力发展新白云国际机场,通过完善的高快速道路、轨道交通、铁路、客货流中心等设施、强化新机场对广州及珠三角地区的服务、促进地区发展。大力发展南沙新港区,逐步疏浚内港,建立以南沙港区为龙头,以新沙、黄埔港为辅助的广州港区新格局,努力将广州港发展成为华南地区的航运中心,适应外向型经济发展,促进广州向海港型城市转变。积极发展城市北部和南部铁路客运站,实现广州市域国铁的客货分流,强化铁路对区域发展及空港、海港等枢纽的有机联系,强化广州作为华南地区铁路中心枢纽职能。优先发展城市快速轨道网,建立以南北快线为核心、常规线路为基础、城际快轨为辅助的都会区轨道交通运输网,形成支持并引导城市发展的TOD、SOD模式,结合常规公交的发展,促进城市发展向公共交通依赖型转变,推动城市空间拓展与人口疏散。在都会区继续发展并完善环型放射(旧城区)加方格网状(新发展区)的高快速道路系统,强化区域间与枢纽间高效交通联系,适应机动车客货运输的需要,支持并促进城市空间的拓展,同时,努力形成沿高快速路的交通生态走廊,尽量减少高快速路对城市生态、环境的影响。强调在新发展区沿边缘布设高快速道路,并同发展区外围的客货换乘集散枢纽结合,实现对区域服务(图3)。3.3战略规划编制成果在总体规划体系中的体现1984年国务院国函字139号文批复广州市城市总体规划(1981-2000)。接续2000年后的城市总体规划自1989年开始工作,初稿1992年底完成,1993年3月4日获市人大常委会原则通过,1996年底经广东省人民政府审查同意上报国务院审批(以下称“96年版”)。国务院受理后建设部组织有关委、办、局对报批稿进行审查并于2000年10月完成审查工作。此期间(2000年6月)广州市行政区划发生变化,根据国务院办公厅要求,原上报的广州市城市总体规划暂缓批复、待调整后重新报批。调整后的总体规划于2003年12月(以下称“03年版”)完成上报,2005年获国务院批准,前后16年。2000至2003年调整时段正是广州市实践城市规划战略规划期间,比较“96年版”和“03年版”总体规划,可以发现战略规划对总体规划所做的贡献。(1)在规划文本格式、内容上,两个版本有明显不同。“96年版”文体平行排列36章,除第一章城市总体发展规划、第二章城市人口规划、最后第三十六章近中期建设规划外,中间33章全部是专项规划。“03年版”将总体规划的编制分为总论和组团规划两个层次。总论处处可以看到“战略规划”留下的痕迹,作为全市性、长远发展策略与纲领,在规划空间上突出市域城乡全覆盖,在规划内容上突出整体战略性,在规划时限上突出宏观长远性,主要确定城市长远发展与目标,市域城镇体系的结构与布局,城市性质,城市发展方向与规模,总体空间布局等重大战略问题,重点是控制土地利用、生态环境和综合交通发展策略,同时作为编制各组团规划的依据。组团规划以市辖行政区为单位(将市辖十区划分为中心组团、番禺组团和花都组团),分解落实总体规划总论的各项战略目标,着重研究远期发展和近期建设规划。(2)战略规划三大“概念”成果在“03年版”总体规划中全部应用。“03年版”总论中的三个主要章节、城市空间布局、城市生态环境、城市综合交通规划,并增加一个章节城市建设政策主要内容和观点反映了“战略规划(深化)”的内容和观点。反映在规划图上可以明显看出前后两个版本的差别(图3~图7)。(3)对比“96年版”、“03年版”,既突出可持续发展观念,坚持发展与控制相统一,也更突出规划的可操作性,尽量满足当前城市发展与建设的需要,对城市重大设施和近、中期的大型项目在总体规划中定点一一落实。(4)通过“战略规划”后编制的城市总体规划运行更切合实际。“96年版”预测规划期末2010年常住人口408万,流动人口150万,建成区面积436.8km2,远景城市建设用地规划控制规模总计为555km2。“03年版”预测规划期末2010年中心组团(大抵相当于“96年版”的建成区)人口715万,城市建设用地发展规模569.82km2。番禺组团城市总人口255万,建设用地发展规模374.87km2。花都组团城市人口120万,城市建设用地发展为147.43km2。城市建设用地总量约1092km2。广州完全具备成为区域中心城市的规模和格局。4从科教文、政策角度思考城市建设规划(1)从传统计划经济到社会主义市场经济,体制、机制均发生了重大变化,理所当然应该考虑城市规划的系统创新。把“战略规划”完善为“战略结构规划”,“主要解决关系城市发展的区域的生态环境保护与建设、文态环境保护与发展、基础设施协调、资源共享等。”是个好主意。广东20世纪90年代中期就有实践可以支持这一设想。1994年,广东省委七届三中全会作出“建立珠江三角洲经济区”的决定之后,省委、省政府召集各有关部门、市和各方面专家及社会各界力量,编制《珠江三角洲经济区现代化建设规划》。当时在考虑规划对象时就有这样的说法:“传统的计划经济,一般是从生产和消费这两个方面平衡出发,规划的重点对象是:物质生产、消费和为了满足物质生产必须的自然资源开发。市场经济的规划,一般是从环境、市场和为支持这两者发展的基础设施三个方面出发。这次规划提纲,一开始既考虑了传统的规划对象,同时更侧重于从市场经济方面来考虑。发给大家的规划提纲包括五个方面的专题,放在首位的是环境,有许多专家认为这是十分明智的;第二是基础设施;第三是产业;第四是城市群(基础设施和城市群基本上都属于基础设施的内容);第五是社会发展与精神文明,把科教文三个内容归拢进去,总的调子还是按市场经济概念考虑规划。”这段话讲的是全社会经济社会发展规划,但可以借鉴的是指出传统计划经济和市场经济体制的规划对象和方法是不相同的,适合我们思考市场经济体制下城市规划的重要对象。正式实施珠三角现代化建设规划就是按生态环境、基础设施、产业发展、城市建设、社会发展(只限科、教、文)五个篇章编制的。如果把科教文归纳为“大文化”的范畴,上述内容和“战略结构规划”中所设想的由“上一级”审批的内容基本一致。(2)现代科学技术发展迅速,我们很难准确预测20年后经济社会发展到什么水平,受这些因素影响的社会形式、居民生活方式更无法确定,实践已经证明,一个20年的城市总体规划从开始执行到规划期限末期,社会经济和城市发展都发生了20年前预想不到的变化,广州解放后40年做了14次城市总体规划就足以说明这个问题。城市总体规划内容过细、很难具备整个规划期内有操作价值,而泛泛而谈,也失去规划的意义。对传统专项规划的繁简和取舍,远未在理论和实践上获得共识。经过战略规划后编制的总体规划,广州的做法是加强传统专项规划的分类和层次去表示轻重,把土地利用、生态环境、综合交通作为“对城市远景发展进展及方向作轮廓性规划”的主要内容,也就是说这三个方面在总体规划中体现的年限都超过20年。在安排好这三个方面规划的基础上,将城市总体规划中的分区规划、各专项规划的工程规划作为近期建设规划或者是吴、武两位先生提出来的“行动计划”,追求“动态的目标”,“滚动的、连续的规划,与时俱进”。(3)2000年广州市政府除了进行“广州市城市发展概念规划咨询”活动之外,还开展了“广州市城市生态可持续发展规划”咨询工作,并于2000年12月由市环境保护局委托北京师范大学、北京大学、南京大学、中山大学4家单位同时进行研究。4家单位通过资料调查、实地考察、征询意见、反复研讨,做了大量工作,单北京