需求视角下的保障性住房研究

需求视角下的保障性住房研究

[摘要]

住房问题是现代城市的主要社会问题之一，保障性住房是为了解决现代城市中中低收入家庭和最低收入家庭的住房问题而产生的。本文拟分三部分研究我国保障性住房需求研究：第一部分是保障性住房的现状分析，本文认为我国现阶段的保障性住房的政策还不算完善，部分居民的住房问题还没有得到解决，需求还是存在；第二部分是我国保障性住房的需求层次研究，多种因素使得居民对住房的需求层次不同，而保障性住房的需求也受到一定的影响，利益的驱动，让保障性住房没能很好的向预期的方向发展；第三部分从两个方面提出完善我国保障房建设的对策建议，通过对需求视角下的保障性住房研究，对保障住房理论与保障房合理供给的实践有着重要的现实与理论意义，对完善我国住房保障政策制定提供参考。

[关键词]

保障性住房

住房需求

保障体系

目录

引言4一、保障性住房的现状分析5（一）问题的提出5（二）我国保障性住房体系的发展阶段51、理论研究阶段52、初步尝试阶段53、高速建设阶段………………………..64、综合治理阶段………………………..6（三）我国保障性住房的发展现状61、保障性住房的种类…………………..62、保障性住房目前存在的问题………..7二、保障性住房的需求层次研究8（一）住房消费能力与需求层次分析8（二）保障性住房需求产生的驱动因素91、建设初期的误区92、经济增长的压力驱动93、住房与房地产的利益混淆10三、我国保障房建设的对策建议10（一）保障性住房选址原则111、分散布局的原则……………………112、交通便利的原则……………………113、配套完善的原则……………………114、便于开发的原则……………………11（二）加快建立收入及住房的统计制度和提升制度12（三）完善保障性住房建设体系….………121、住房保障基金体系建设…………...122、强化管理……………123、法律支持……………134、市场建设……………13（四）在商品房和保障房之间建立起清晰的“防火墙”………………..结论致谢词……………..15参考文献…………………………..16

引言由于工业和人口在城市高度集中，对城市居住土地和住房供应产生了巨大的需求，从而推动土地价格和商品住房价格快速上涨，超越了低中收入和最低收入居民家庭的住房支付能力。在不少国家的工业化加速时期，大批低收入居民由于无力支付城市住房费用，拥挤在城市边缘地带，形成了大量的贫民窟，同时产生了一系列的社会问题。为缓解住房矛盾，保持社会安定，许多国家制定了多样化的住房保障制度，通过政府干预来解决低中收入家庭的住房问题，实现“居者有其屋”的目标。居者有其屋是中国未来的美好愿望，也是腾飞中国最大的和谐。正是这种对住房执着的心理，才形成了一定的需求，需要一个可以安身立命的地方。而保障性住房的条件，不再让中低收入人群觉得遥不可及，这又造成了这一需求的提升，本文认为这是一个循环的结果。本文将以需求为视角，探讨有效进行保障房建设的对策建议。完善我国住房保障体系，在保障性住房的建设分配更加合理，也为未来的保障房发展提供一些参考。

一、保障性住房的现状分析

（一）问题的提出住房问题是重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，在城市商品住房价格不断上涨的背景下，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。因为缺少，所以需要，这是不变的道理，这也就形成了对保障性住房的需求。保障性住房是为了解决现代城市中中低收入家庭和最低收入家庭的住房问题而产生的，这种类型的住房有别于通过市场形成价格的商品房，它是政府专门针对中低收入和最低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房，也是社会收入再分配的重要方式。不同于有住房，但是还要购买房子的人，这些低于市场指导价格的住房，更是低收入家庭所需要的。因此，本文将以中低收入家庭的需求为视角，进行保障性住房供给的研究。

（二）我国保障性住房体系的发展阶段保障性住房不是一开始就有的，从意识到人们的需求开始，保障性住房便从最开始的构想到逐步的发展，一步步的完善。

1、1978-1997

年———理论研究阶段早在1978

年我国就提出要建设保障性住房，但此后一直处于理论研究状态。直至1994

年《城镇经济适用住房建设管理办法》的出台，第一次以正式文件的形式对经济适用房建设进行了规划才标志着我国保障性住房体系的建设已由理论走向实践。2、1998-2006

年———初步尝试阶段1998

年随着《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的颁布，我国明确提出建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系新目标。2002、2003、2004

年相继颁布的《经济适用住房价格管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》为此后的全面发展奠定了政策基础。3、2007

年至今———高速建设阶段2007

年新《经济适用住房管理办法》和新《廉租住房保障办法》的颁布标志着新时期的到来。2009

年建设部提出了三年9000

亿元的保障性住房建设计划，标志着保障性住房建设进入了高速建设时期。根据国外保障性住房建设和发展的经验来看，在保障性住房大规模建设之后必将迎来大规模的综合治理阶段。4、未来———综合治理阶段目前我国对于保障性住房体系政策的构建主要还是集中在建设和扩大方面，而较少关注对于保障性住房体系政策施政的治理。因此许多地方在保障性住房政策实施中也出现了两限房违规出租、经济适用房分配不公、廉租房“廉租不廉住”等问题。本文认为在目前我国保障性住房体系的建设中，相关政策的局部调整和已建成保障性住房区域的治理刻不容缓。随着保障性住房体系的不断完善，保障性住房的需求越来越大，从最开始的一家一房，到一人一房，再到一人多房，再加上现在的体系还不完善，很多保障性住房落入不需要被保障的人手中，造成了分配不公，这都使得保障性住房的需求在加大。

（三）我国保障性住房的发展现状何为保障性住房，保障性住房是为何产生的，在保障性住房体系产生后，人们的住房需求还是没有完全满足的情况下，我们的制度该如何完善来满足人们的需求。

1、保障性住房的种类（1）经济适用住房：指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。（2）社会保障性商品房：指由政府向本市无住房家庭提供的，限定套型面积和销售价格，具有保障性质的政策性住房。（3）社会保障性租赁房：指政府向本市低收入住房困难家庭提供的，限定户型面积、租金标准和租金补助标准，用于租赁的具有保障性质的政策性住房。其中，廉租住房的保障方式实行实物配租和货币补贴相结合，并对低保家庭承租公房实行租金核减政策。2、我国保障性住房目前存在的问题我国业已形成的经济适用房贵族化、广大中低收入和低收入户住房难的现象,

而廉租住房的供给短缺又导致最低收入阶层的住房保障严重不足。其根本原因就是：（1）供给对象定位过宽,造成中低收入和低收入户遭受排挤；建设标准控制不利,中低收入和低收入户无力消费；价格调控不利,中低收入和低收入户消费不起。广大中低收入和低收入户的住房问题还是没有得到有效解决。（2）政府的重视程度不够，政府投入保障性住房的建设资金投入不足，政府投向保障性住房的土地放量过少。因此造成保障性住房的市场供应严重不足，特别是解决低收入家庭的廉租房建设无法满足众多特别困难的家庭需要。（3）保障房类型体现不清。有些地方为了回笼资金，廉租房也公开向社会出售，成了事实上的“廉售房”。而各类型保障房之间的衔接关系不能很好地覆盖不同收入家庭的住房需求。出现了“租不到、买不起”或“买不到也买不起”的夹心层家庭。这主要是因为保障房类型体系设计不合理造成。缺乏满足不同收入层次家庭需要的差别化保障住房体系的详细设计，对各种房型的保障功能定位不清、保障层次的不明确。从目前各省市公布的保障房覆盖范围看，仍然主要针对户籍人口，而非城市常住人口。然而，我国城乡二元分割的户籍制度格局决定了城镇范围内、应享受统一基本住房保障的居民并不都拥有城市户籍。城市化的方向决定了非户籍人口同样是城市经济发展的人力资源，为城市发展做出贡献的不仅仅是户籍人口，也包括范围更广泛的城镇常住人口。因此，基本住房保障同样也应将这部分非户籍常住人口纳入到保障房范围。2010年中国城市化率为47.5%，城市人口共计63698万。目前，国家统计局对城市人口的统计口径为居住在城镇范围的全部常住人口，即居住在城市半年以上，统计上即被计入常住人口。进一步细化，目前中国城镇常住人口可分为本地农村人口、本地非农户籍人口、外地农村户籍人口和外地非农户籍人口四类，占比分别为27%、49%、13%和10%。按照这种分类，本地农村人口通常拥有自己的住宅，不应纳入保障房的覆盖范围；本地非农户籍即城市户籍人口中不具备商品房支付能力或无力承担房租的家庭则应在保障房范围之内；外地农村户籍人口主要为农民工，这部分迁移人口通常主要居住在廉价的城中村住宅中，居住条件较为恶劣，外地非农户籍人口主要为大学毕业生，这部分人群是城市“夹心层”的来源之一，这两类占比为24%左右的外地迁移人口应纳入保障房范围。

二、保障性住房的需求层次研究（一）住房消费能力与需求层次分析保障性住房的出现，就是人们消费能力的划分，正式因为消费能力的不同，才不能统一的消费中高端住房，购房是因为有需求，但是购什么房，就是能力的体现了。当能力只能满足生理需求的时候，就不能考虑精神需求。住房的消费能力取决于家庭收入。我国城镇家庭收入阶层化特征明显,

按国家统计局分组方法,

依户人均可支配收入分成七组,

并且各阶层的贫富差距逐年大的趋势。而住房需求可划分为五个层次:一是遮蔽需求,

要求有起码的遮风挡雨的生活空间；二是功能需求,要求有一套功能齐全的住房；三是环境需求,

要求较好的内部环境(

装修、布局等)

和外部环境(

小区环境、配套设施、交通等)

；四是服务需求,

要求小区有完善的配套服务;五是品位需求,

要求通过住房来反映个人的生活和文化品位。这五个住房需求层次与上述的收入层次有很大的关联度。合理分层是住房保障合理供给目标实现的基础和前提。政府只为最需要的人提供住房保障,

保障性住房的标准为满足基本住房需求。住房的商品属性决定了住房保障水平受我国经济发展水平的限制,

住房的福利成分不可能太高。依据国外住房保障经验及中国的实际,

中等收入及以上的群体(

占60%

左右)

的住房改善需要依靠市场解决(

见表1)

。表1

住房需求层次与住房合理供给序号阶

层占比（%）住房需求层次住房供给层次供给比例1最高收入户10品味高档商品房60%左右（别墅占比小于3%）序号阶

层占比（%）住房需求层次住房供给层次2高收入户10服务公寓式商品房3中等偏上户20环境、服务各半普通及公寓式商品房4中等收入户20环境普通商品房5中等偏下户20功能中低价位房和经济租用房20%左右6低收入户10功能经济适用房10%左右7最低收入户10遮蔽廉租房10%左右

按照2010年的平均房价计算其房价收入比及按揭收入比大致测算，前三类家庭的按揭收入比已经接近1，甚至远远大于1。因此，这些家庭基本上不太可能进入商品房市场，最低收入和低收入家庭应纳入廉租房和公租房的保障范围，中等偏下及部分中等收入家庭应纳入经济适用房和限价房的保障范围，而中等收入以上的家庭则应通过市场化的商品房解决。[9]

（二）保障性住房需求产生的驱动因素住房的需求不单单是居民的要或者不要，由于很多政策的不完善，导致住房得不到满足的居民产生了对保障性住房的需求，这也是另一种住房供不应求的表现。

1、建设初期的误区我国的住房改革，从实施之初就在某种程度上赋予了房地产业拉动经济增长的功能。从而导致一些地方政府也将房地产作为拉动地方经济增长的重点产业，把经营土地作为地方政府投资增长和财政收入增加的重要法宝，过于功利地重视房地产业对“经营城市”的贡献，因此热衷于以极低的价格向城镇居民和农民征收土地用于批租、批售，推动房地产商进行大规模的房地产开发建设，并依靠房地产投资来带动当地经济发展，通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。2、经济增长的压力驱动地方政府为了扩大房地产业对经济增长的贡献，更热衷于出手所谓的“地王”和批建高档住宅，而对经济适用房、廉租房弃而不建或者投入力度不足，导致一二线城市的房价居高不下。在这种政策和利益机制的导向下，全国各地房地产投资持续高涨，从1998年开始，我国房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重稳步上升，2004年为18.8%，2005年为21.0%，2006年达到22.0%以上，远远超过10%的国际警戒线。同时，1997-2005年间，房地产开发投资对GDP增长的总贡献率平均达到22.5%，即在各年GDP的增量中，房地产开发投资总贡献的份额平均达到1/5；在我国GDP年均8.9%的增幅中，房地产开发投资贡献的百分点平均达到2.0%。如果以房地产为支柱产业并将其推向极致，尽管表面上会出现暂时的经济繁荣，但随着房地产市场的开发投资的波动，以及居民购买能力与经济增长不同步，最终必然会引起经济发张的波动，经济和社会发展的中长期问题与困境一定会随之而来。3、住房与房地产的利益混淆从政策属性上看，住房政策则属于社会政策范畴，更注重社会公平和居民的基本住房诉求，住房政策的根本目标是让人们各得其所，一方面是建立“便于进入”的市场，另一方面是帮助中低收入家庭获得“能够支付”的住房；房地产政策是一种经济政策，它归根到底主要着眼于市场效率。多数国家的经验证明，住房既要靠市场手段，也要依靠大量的公共政策手段。然而，我国住房改革没有把住房和房地产这两个表面相似而实质属于不同范畴的事物区别开，没有把住房和房地产、市场和保障予以有效区别。政府忽视了或者没有把着眼点放在普通民众最基本的住房需求上，导致住房保障职责缺位，廉住房、经济适用房建设滞后；在土地供应、市场监管、住房金融政策等诸多方面，政府所应发挥的功能也严重缺失。目前，我国94%的住房开发定性为“商品房”，“经济适用房”只占6%，并且其性质还是微利“商品房”，而廉租房制度实际上根本就没有真正建立起来。截至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，仅有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围；全国有13个省（区）没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任制管理，70个地级以上城市（占总数的近1/4比重）则根本就没有建立廉租住房制度。所以，目前的保障性住房根本是供不应求。

三、我国保障房建设的对策建议

保障性住房的产生是因为有需求，而收入的高低决定了这种需求的层次，在政策还无法均衡的时候，便需要通过各种手段来满足人们的住房需求，对此，本文提出了以下的建议。

（一）保障性住房选址原则保障性住房不单单只是价格上的优势，还要考虑各方面的因素，不能与城市隔离，也不能交通太不便利，以及周边的配套设施都是在考虑范围内，正因为是保障性住房，这更是不能忽略。

1、分散布局的原则近年来，各省市的经济适用住房的建设基本集中在市中心，但随着城市周边的快速拓展和工业集中区的迅速成长，大量居住人口趋于城市外围。低中收入人群居住在城市发展的重点开发区域，便于就近工作，缓解城市交通压力，所以城市外围各区的社会保障性住房选址是发展重点。根据目前的申请情况统计分析，低中收入的市民并不是集中分布在某一处，而是分散于城市各个区，故保障性住房的选址应遵循“大分散，小集中”的原则，相对分散布局，同时保证市中心的比重略大，将低中收入群体融入社会，避免居住隔离。2、交通便利的原则城市低中收入人群是社会保障性住房申请对象的重要组成部分，暂不具备购买私家车的能力，故公共交通是其出行的主要交通方式。目前厦门市政府正在推动发展BRT快速公交体系，保障性住房规划布点应与之同步，结合公交枢纽站、BRT大站等交通枢纽站点进行综合开发。因此，在高效集约利用土地的同时，也有效提升了站点周边土地的承载能力，有效地解决了地价高、需求强烈的城市中心地段对保障性住房的需求。3、配套完善的原则保障性住房小区一般具有较高的人口密集度，带来就学、医疗、文体活动等现实要求，在保障性住房小区内部或周边应及时配备与人口规模相匹配的各项公共服务设施，创造适宜居住的环境。4、便于开发的原则保障性住房的选址应尽量选择拆迁量少、周边开发相对成熟的地段，一方面降低了土地成本，便于及时启动；另一方面共享公共服务设施，减少相关配套费用。

（二）加快建立收入及住房的统计制度和提升制度

加快建立收入及住房的统计制度和提升制度是目前保障房发展的所必要的保证，在复杂的大环境下，只有完善的制度，才能使相关政策更好的施行，使人民的权益得到更好的保障。

1、建立居民收入水平、社会及经济发展水平、居民住房状况等信息系统、分析系统、决策系统；2、结合政府适度保障目标和计划、居民的居住条件、家庭构成等因素,

合理确定保障对象的数量和标准,

逐步培育住房消费的梯度细分市场；3、培育低入家庭的收入或住房购买力的提升制度,

建立科学、完善的准入和退出机制；4、辅以住房金融政策扶持,

提高保障对象的住房购买力。

（三）完善保障性住房建设体系

要完善保障性住房建设的体系，可以从资金、管理、法律等方面着手，政府建立住房保障基金体系，并专门设置高规格的职能部门进行管理，同时完善相关的法律体系，才能保证保障房市场的相对稳定。

1、住房保障基金体系建设我国政府可以考虑针对住房保障建设一个住房保障基金体系,

其中包括:

住房公积金和专项基金(

包括已有的廉租房专项基金尚在探索阶段的经济适用房专项基金、中低价位商品房专项基金等)

。目前廉租房专项基金建设进入完善阶段,

经济适用房和中低价位商品房仍主要依托政府土地及开发建设方面的优惠政策,

增加住房供给,基金体系建设的完善将促进保障住房的“住房补贴”+“住房过滤”+“住房提供”的合理供给方式的形成和适度保障目标的实现。2、强化管理专门设置高规格的职能部门进行政策制定和行业管理。建立一套行之有效的保障性住房专业管理体系。相应建立政府廉租住房解决考核办法,每年政府应规范统计上报城市住房保障的成果、年度计划、发展规划,并落实进度的检查。以每年解决多少最低收入家庭的住房问题,解决比例为多少进行专项考核,并列入和谐社会考核指标。3、法律支撑国外的住房保障政策基本都是以法律形式出现的,并构成住房保障体系的坚实基础。目前我国房地产业的法律体系尚不完善,住房保障制度方面更加匮乏,

当出现“市场失灵”时,不得不更多地采用行政手段进行调控,地方政府往往根据自身的利益需要行事,必然导致行政效力层层衰减,无法保证住房保障制度的执行效果。应通过住房保障立法规避行政规制的短效性,促进住房保障政策最终落实。4、市场建设“保障性住房”与“房地产市场”既要加以区分,又要借助“住房过滤”实现联动发展,建立多层次的住房保障体系。应根据发展和需求的变化,按照“动态调节”原则,逐步扩大保障范围,保障重点应从最低收入户到中等偏下收入户逐步调整。充分考虑住房保障政策的实施对整个市场运行效率的影响,在维护市场机制的基础上适当干预,使住房保障成为市场机制有益和有力的补充,保证住房市场的繁荣稳定。

（四）在商品房和保障房之间建立起清晰的“防火墙”首先，在商品房和保障房之间要建立清晰的防火墙，消除商品房与保障房之间的交集区域，即把经济适用房和限价房排除出保障房的定义范围。因为这两类住房是商品与保障之间的模糊区，是滋生一系列寻租问题的诱因。经济适用房和限价房作为特定阶段、特定背景下的过渡性住房，而非长久性、可纳入保障房制度框架的住房。经济适用房是1998

年住房商品化条件下产生的制度变革的临时性产物，应该适时规范；限价房则是近年来房价持续高涨背景下，作为平抑房价而采取的、具有调控含义的住房。本质上为享受政策补贴的商品房，是“含有补贴的商品房资产”，它的存在既是对商品房概念的模糊化，也是对保障房概念的模糊化。因此，经济适用房和限价房既无法按照市场原则交易，也无法按照保障原则分配，这种商品与保障区域的交叉重叠，最终导致的经济恶果是供不应求和分配不公。而且它将部分中高收入的人群囊括在内，却将部分中低收入家庭排挤在外。所以，本文建议将经济适用房和限价房排除出保障房的定义范围。其次，在不同保障房口径之间建立“防火墙”，在保证“市场归市场、保障房归保障”两条线同步运行的同时，

避免商品房与保障房之间的交叉与重合；更需要保证各类不同口径的保障房“名至实归、各得其所”。以廉租房和公租房为主体，即廉租房建设重在财政与金融政策支持，公租房建设重在市场化运作与透明化分配管理。具体含义是：廉租房主要针对的是最低收入家庭，公租房主要针对的是中低收入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城务工人员，且“只租不售、退出自愿”。对于棚户区改造住房，当改造基本完成后，应退出保障房概念范围。并规范产业园区、集体宿舍、农村集体自建房、高校自建房，经差异化标准分别纳入到公租房范围。

结论

一直以来，住房问题始终是关乎民生的大问题，随着人民生活水平的提高，不少家庭的住房条件显著提高，然而仍有不少中低收入的家庭在高房价的压力下望而却步。再加上政府经济增长的压力和高利益的驱动，保障性住房的制度没有得到系统的完善，所以中低收入家庭的住房问题仍有待解决。我国的保障房建设一直在进行，但是有些理论的模糊，使有些住房的建设打着保障房的旗号，最终却不是为真正需要的人服务。本文通过对需求视角下的保障性住房研究，深入了解了保障性住房的现状，分析原因，结合研究结果，根据不同的需求层次，制定不同的对策建议，为中低收入人群的住房问题进行考量，希望能让这些家庭更早更好的享受保障性住房带来的好处。致谢词

四年的大学生活就快走入尾声，我们的校园生活就要划上句号，心中是无尽的难舍与眷恋。从这里走出，对我的人生来说，将是踏上一个新的征程，要把所学的知识应用到实际工作中去。回首四年，取得了些许成绩，生活中有快乐也有艰辛。感谢老师四年来对我孜孜不倦的教诲，对我成长的关心和爱护。学友情深，情同兄妹。四年的风风雨雨，我们一同走过，充满着关爱，给我留下了值得珍藏的最美好的记忆。在我的十几年求学历程里，离不开父母的鼓励和支持，是他们辛勤的劳作，无私的付出，为我创造良好的学习条件，我才能顺利完成完成学业，感激他们一直以来对我的抚养与培育。最后，我要特别感谢赵向莉老师。是她在我毕业的最后关头给了我们巨大的帮助与鼓励,使我能够顺利完成毕业设计，在此表示衷心的感激。老师认真负责的工作态度，严谨的治学精神和深厚的理论水平都使我收益匪浅，得到不少的提高，这对于我以后的工作和学习都有一种巨大的帮助，感谢她耐心的辅导。

现在我交出的这篇论文可能还不够完善，有待于今后的工作中继续学习扩充，我会用自己的努