我国城镇职工的养老保险制度

中国养老保险制度学习目的通过本章的学习，了解中国养老保险制度的建立与发展；明确中国养老保险制度改革的原因与措施；能够对中国城镇职工基本养老保险制度的主要内容进行相关分析；了解中国城乡居民养老保险制度。我国实行多层次养老保险制度国家建立的基本养老保险企业自主的企业年金（过去也称为企业补充养老保险)职工自愿的职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。中国基本养老保险制度体系企业职工养老保险制度新农保养老保险制度城镇居民养老保险制度城乡居民养老保险制度机关事业单位养老保险制度我国城镇职工的养老保险制度我国实行多层次养老保险制度国家强制的基本养老保险企业自主的企业年金（过去也称为企业补充养老保险)职工自愿的职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。

第一节我国城镇职工养老保险制度的改革与发展

我国的养老保险制度从建立到现在，大体经历了五个发展阶段：城镇职工养老保险制度的初创阶段（1951年—1965年）

单击此处添加标题文字城镇职工养老保险制度的恢复阶段（1978年—1984年）一、2三、城镇职工养老保险制度的停滞阶段（1966年—1977年）二、城镇职工养老保险的发展阶段（1984年—2000年）四、城镇职工养老保险制度的改革和完善阶段（2000年至今）

五、一、城镇职工养老保险制度的初创阶段（1951年—1965年）（一）城镇职工养老保险制度的创立劳保条例1951规定覆盖范围是100人以上的国营、公司合营、私营和合作社经营的工厂、矿场及其附属单位，以及铁路、航空、邮电三个产业所属企业和附属单位。规定社会保险费全部由企业负担，缴费率为企业工资总额的3%。企业所缴纳保险费的30%上缴中华全国总工会，作为社会保险统筹基金；70%留在企业，用于企业直接支付养老金。中华全国总工会是社会保险事业的最高管理机构；劳动部是全国社会保险事业的监督机构；工会基层委员会是执行《劳保条例》的基层单位。

男满60岁，一般工龄25年，本企业工龄10年；女满50岁，一般工龄20年，本企业工龄10年，养老金水平根据本企业工龄和本人标准工资确定，约占职工工资的35%—65%

。（二）企业和国家机关职工退休、退职办法的统一1955年《国家机关事业单位工作人员退休处理暂行规定》、《国家机关事业单位工作人员退职处理暂行规定》，干部的养老金由国家财政负担，从行政事业费中直接支付，人事部门负责管理，最终导致了中国养老保险制度的“二元化”结构。1958年《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》。这两个规定统一了企业职工和机关事业单位工作人员的退休、退职制度。1960年《关于轻手工业集体所有制职工、社员退休统筹暂行办法》、《关于轻手工业集体所有制职工、社员退职、退休处理暂行办法》，把集体所有制经济的职工也纳入了强制制度化养老范围。这一时期养老保险的特点：1.覆盖范围有限，且由各单位具体实施；2.以“现收现付”模式供给和支付养老金，造成企业和国家财政负担过重；3.养老金标准由国家统一规定，替代率水平比较高，养老金支付压力较大；4.具有制度范围内的共济（养老金的30%全国统筹）功能，风险由国家承担。二、城镇职工养老保险制度的停滞阶段（1966年—1977年）1.负责管理企业职工社会保险业务的各级工会组织被解散，社会保险管理机构被撤销；2.1969年，支付退休人员所需的退休费由各企业自行负担，在“营业外项目”列支；3.中华全国总工会和劳动部被取消，监督的职能转移到了地方劳动部门。三、城镇职工养老保险制度的恢复阶段（1978年—1984年）1983年《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对国企职工和机关、事业单位工作人员的退休条件、待遇水平作了统一规定；把离休作为退休的一种形式规定下来。

1978年国家提高了生活困难的退休、退职人员的养老金待遇水平。主要特点：这一期间，养老保险制度的实施范围有所扩大，但仍然表现为以现收现付制模式开展的以企业为单位的独立的制度安排，在性质上仍然属于“企业保险”，并没有实现基金在社会范围内的统筹，因此还不是真正意义上的社会保险。四、城镇职工养老保险的发展阶段（1984年—2000年）（一）传统养老保险制度的弊端1.覆盖面窄，社会化程度低；2.养老保险给付层次单一；3.养老保险享受权利和待遇水平受职工身份的限制；4.养老金计发办法单一，无法适应新的工资制度；5.退休条件和待遇标准在设计上缺乏合理性和科学性；6.养老金未与工资和物价指数挂勾；7.“文革”以后形成的“企业保险”失去了社会互济和政府强制的性质，加重了企业和国家的负担。（二）社会统筹与个人帐户相结合1.改革背景1984年，中央发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》传统产业的国企经济状况日趋严峻，影响养老金的发放非国有和集体经济等多种经济体制的快速发展，从业职工日益增多全民所有制企业职工的退休金实行社会统筹1986年，《国有企业合同制暂行规定》，引入了个人缴费机制，确立了企业、个人、国家三方共同筹资的原则（1）养老保险社会统筹探索阶段（1984年—1990年）

1982年开始，我国分别在江苏、广东等地试行职工退休费用社会统筹，即由社会专门机构进行统一筹集、统一管理、统一调剂使用退休费用资金。1984年4月，中央财经领导小组会议决定在城镇集体企业实行法定养老保险制度，之后制定了《城镇集体所有制企业、事业单位职工养老保险暂行条例》。

1984年各地开始了以建立新的统筹体系为主要内容的劳动保险体制改革。1985年，福建省率先实行国有企业职工养老保险费用省级统筹。政策成效职工退休费用由社会统筹，在筹资方式及社会化管理方面迈出了重要步骤，减轻了国家与企业的负。劳动合同制职工养老保险制度的建立，扩大了养老保险的社会覆盖面。“以支定筹、略有节余”的统筹原则使各地积累了一定的养老保险基金，从而为人口老龄化高峰期的养老金支付作了必要的准备。政策评价政策目标：为了解决各个企业之间退休金和医疗费负担不平衡的问题，没有涉及到其他的制度的改变。政策的特点：养老保险仍然是现收现付，给付确定。由企业支付，职工个人不用承担任何费用，退休条件和退休金待遇没有改变。与原有体制的区别：在过去的体制下，职工的退休金由其所属的企业支付，而现在由各个企业按照其职工工资总额提取退休金统筹费，交由政府管理和统筹使用。政府在各个企业之间重新分配统筹费。政策评价政策意义：统筹制度的建立在很大程度上缓和了当时由企业分配制度改革所带来的企业养老保险的困境。政策困境：退休职工负担较轻的企业有意见，但由于当时全民所有制企业仍然受政府的行政管理，在推行统筹体制时没有遇到较大的体制性障碍。但当一些城市的政府试图在集体所有制企业中也参照建立这类统筹模式时，则由于政府无权对经济效益好的集体企业实行强行调拨而最终没有成功。

（2）社会统筹与个人账户相结合改革阶段（1991——1996）1991年国务院颁布实施《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，费用由国家、企业、个人共同负担。

标志性法规出台第一个里程碑：《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。确立了国家、企业和个人的“三支柱”养老基本原则；部分积累的原则；定期调整机制；加快社会统筹的步伐。注重养老保险基金的收缴，未涉及养老保险费用的计发问题。

1991年《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》，推荐新型的结构式养老金计发办法，内容包括：基本养老金由社会性养老金和缴费性养老金组成、指数化月平均工资、职工缴费年限、新老办法的过渡等。1993年第二个里程碑：《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。方案一是“小统筹大账户”，强调个人账户的作用；方案二是“大统筹小账户”，强调社会统筹的比重。1995年1994年，中国共产党第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要重点完善企业养老和失业保险制度，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合模式。这是我国第一次提出个人帐户概念，从而将个人养老金收益与个人贡献紧密结合起来，成为我国养老保险制度改革的方向。1995年3月，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了企业职工养老保险改革的内容。政策内容改革的目标：建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。改革的原则：保障水平与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；政策统一，管理法制化；行政管理与保险基金管理分开。基本养老保险费用由企业和个人共同负担。实行社会统筹与个人帐户相结合。逐步将企业发放养老金改为社会化发放，逐步将由企业管理离退休人员转为社区进行管理，提高社会化管理水平，切实减轻企业负担。实行社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制。政策评价养老保险对象的全民化克服了按所有制形式确定养老保险的局限性，促进了劳动力市场的发展。社会统筹与个人帐户相结合的改革方案把公平与效率结合起来，把社会互助与自我保障结合起来。政策问题各地在设计“统帐结合”时，个人帐户比例不统一，给管理工作带来了困难。基本养老保险差距过大，待遇标准不统一。基金统筹层次低，调剂能力有限，基金管理不规范，挤占挪用现象普遍存在。经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障，个人缴费的速度慢，个人帐户的功能不能充分发挥。（三）统一的城镇职工养老保险制度的建立第三个里程碑：《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始推行全国统一的养老保险制度。1.统一制度；2.统一标准；3.统一管理；4.统一调剂使用基金。1997年《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，提出加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将行业内部的统筹养老交由各省地方政府直属厅管理。1998年1999年1月22日国务院令第259号发布施行了《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了养老保险费的征缴工作。（3）职工养老保险制度统一并轨阶段（1997—2000年）主要特点：从覆盖范围，到养老保险基金的收缴、积累和待遇计发方式，都进行了颇有成效的改革，体现了养老保险制度从企业保险到社会保险的根本性变革。但是，“新制度”未对新老制度的转换成本提出消化路径，这给“新制度”的健康运行设置了不可逾越的障碍。政策内容坚持社会统筹与个人帐户相结合。统一企业职工基本养老保险制度。统一企业和职工个人的缴费比例；统一个人帐户的规模；统一基本养老金的计发办法。扩大企业职工基本养老保险制度的覆盖范围。要求国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，以及城镇个体工商户都要纳入基本养老保险的范围。明确个人缴费标准。按本人缴费工资１１％的数额为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费全部记入个人帐户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至３％。个人帐户储存额，每年参考银行同期存款利率计算。个人帐户储存额只用于职工养老，不得提前支取。规定养老保险金的发放。凡参加工作的职工，个人缴费年限累计满１５年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的２０％，个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以１２０。个人缴费年限累计不满１５年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次支付给本人。政策评价严格实行“老人老办法，新人新办法”，保障“体制内”职工的被承诺利益不受损害。配合国有企业改革，稳定社会。引导即期的和未来的消费倾向。（4）城镇职工养老保险制度的改革和完善阶段（2000年至今）2005年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》，决定在辽宁省进行城镇职工基本养老、城市居民最低生活保障制度的改革试点。

2000年《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，有以下调整：①覆盖面扩大到“个体工商户”和“灵活就业者”；②将待遇与缴费年限、缴费基数、退休时间等挂钩；③企业20%的缴费全部纳入统筹账户，个人账户由11%下调为8%，全部由个人缴费构成。（4）养老保险政策改革完善阶段（2001至今）2000年党的十五届五中全会提出了“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱。”拉开了中国养老保险制度进一步改革的序幕。根据党的十五届五中全会的精神，这时期养老保险制度改革表现为“四个完善”，即完善制度与法律结构、完善资金筹集与运用结构、完善组织管理结构和完善技术支持结构。个人账户“空账”的产生长期以来，由于我国养老金实行混账管理的办法，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用，个人账户因此成为“空账”。据估计，2004年，我国养老保险个人账户“空账”已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度递增。2012年，2.3万亿元。面对个人账户出现如此大额的空账问题，很多人担心，从在职人员个人账户抽调资金添补养老金收支缺口的作法，既不能解决当下入不敷出的问题，同时也为未来的保障机制的健康运行埋下了隐患。个人账户“空账”的产生然而，也有人说，目前的个人账户“空账”问题，并没有想象中的严重。个人账户只是一种支付方式，“空账”“实账”都无所谓。目前来说，这种混账管理的方式是解决转制过程中所出现困难的最好办法。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授说，“个人账户属于一个政府计划，还是非政府计划。在政府和市场的关系上，我们还有很多问题没有搞清楚。谁来管理和运做这个账户？什么样的机制是安全有效的，即能让它保本，又能让它增值？关于这些问题，中国目前还没有做出一个很好的制度安排。在这些问题上我们应当下功夫。”我国个人账户产生“空账”的原因是什么？你认为是否应该做实做实个人帐户、分账管理、加大财政补贴力度成为新一轮改革的核心。辽宁的试点上海的探索---养老保险虚账实记2005年12月14日，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。制定完善了养老保险政策。政策内容扩大养老保险的覆盖面。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。降低个人缴费标准。从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴纳工资的11%调整为8%，单位缴费不再划入个人账户。政策内容加强基本养老保险基金的征缴与监管。实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。改革养老保险的计发办法。采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式。政策评价按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年，养老金中的基础部分增发一个百分点，上不封顶，能够形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制。总体政策评价

改革开放后，我国城镇职工养老保险制度改革经历了几个阶段，总体发展方向是：由单位养老保险——社会养老保险；基金筹集由国家负担——单位、个人共同负担；养老保险模式：社会统筹与个人账户相结合；覆盖范围：打破所有制界限，逐步扩大覆盖范围。

第二节城镇职工养老保险制度的基本内容一、覆盖范围城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员1999年以后参保人数持续快速增长，到2005年底我国参加城镇企业基本养老保险的人数达到17487万人，其中参保职工13120万人，离退休人员4367万人。

年份年份参保人数（万人）历年全国基本养老保险参保人数（1990-2005）资料来源：《中国统计年鉴》（2006）二、基金筹集由企业和职工共同负担，企业缴费比例一般为企业工资总额的20%，全部纳入社会统筹基金，并以省（自治区、直辖市）为单位进行调剂。职工缴费比例为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户。缴费基数的确定（以上海市为例）①当年个人缴费基数按职工本人上年月平均工资性收入确定。个人缴费基数的上限和下限，根据上海市上年度全市职工月平均工资的300%和60%相应确定。②缴费单位按月缴纳社会保险费的基数按单位内缴费个人月缴费基数之和确定。③首次参加工作和变动工作单位的缴费个人，应按新进单位首月全月工资性收入确定月缴费基数。2.缴费比例的确定3.缴费的列支渠道

①企业和自收自支的事业单位在税前列支；②机关和全额预算、差额预算的事业单位从行政费或事业费中列支。一般单位缴纳的比例为20%，全部纳入社会统筹，职工缴费比例为本人缴费工资的8%，全部计入个人账户。三、领取基本养老金的条件1.达到法定退休年龄，并已办理退休手续；2.所在单位和个人依法参加养老保险并履行了养老保险缴费义务；3.是个人缴费年限至少满15年。（1）退休人员正常退休人员

提前退休人员

①达到国家规定的退休年龄；②单位和本人按规定缴纳养老保险费；③1992年12月31日前参加工作、缴费年限满10年，或者1993年1月1日后参加工作、缴费满15年。因病完全丧失劳动能力的提前退休人员，在一次性缴足不满15年的社会保险费后办理提前退休手续，并享受养老保险待遇。

正常退职人员

提前退职人员

①1992年底以前参加工作、达到退休年龄时缴费年限满5年不满10年的人员，应该退职；连续工龄满5年、因病