公共政策问题的构建分析

案例：重拳封杀奥数班1成都：重拳封杀奥数班消息一出，《人民日报》发时评、新华社发长文讨论此事。网上赞声一片：“奥数班取消那天，就是孩子解放的那天”，“斩断奥数，让基础教育的咽喉顺畅呼吸，成都万岁！可在一位奥数金牌教练眼里，奥数还有13年都下不了课。他坦承，不相信成都能真正“打掉”奥数，“就算取得暂时性胜利，奥数也会卷土重来”。他甚至认为，“那4条禁令根本是纸糊的”。2成都：重拳封杀奥数班

这注定了是一场持久战。2009年8月3日，成都当地一家报社和一家网站联合发起了“成都奥数白皮书调查”，5天时间内参与投票者超过7000人。调查结果触目惊心——这边是市教育局要让奥数彻底和小升初脱钩，那边则有70%的受调查者力挺小升初要看奥数成绩。成都市这次重拳出击，能否彻底催毁当地的奥数经济链？奥数是不是封杀就可以解决？3广东:高考加分项目猛砍

千呼万唤始出来——广东省招生委员会于2012年03月02日正式公布广东2014年高考加分项目调整方案。根据《通知》规定，2014年起，广东高考加分项目从现在的23个锐减至6个，大减17个！而加分分值则由原来的20分，统一规范为本科加5分，专科加10分。此次广东高考加分调整可谓“下手极狠”：2014年，取消的17项主要有：中学生各学科奥林匹克竞赛、各类科技竞赛及职业院校技能大赛项目和省级优秀学生等。4广东:高考加分项目猛砍

这意味着，原本可以加20分的数学、物理、化学、生物学、信息学奥林匹克竞赛国家级和省级获奖者，这次被“一刀切”统统砍掉；全国青少年科技创新大赛、“明天小小科学家”等获奖者原本也可加20分投档，现在砍掉。而此前最受质疑的省级优秀学生（包括省级三好学生、优秀学生干部、优秀学生）加20分投档的规定，这一次也被连根砍掉。这些措施到底是治标还是治本？56

要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找出正确的答案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的答案。

——第三类错误7第四章公共政策问题的构建分析8主要内容什么是公共政策问题？如何去构建公共政策问题？公共政策问题是如何引起政府注意的？9一、什么是公共政策问题？首先要弄清楚什么是…

问题（problem）---问题：实际状态与社会期望之间的差距---个人问题，团体问题，社会问题10问题类型利益关系利益载体典型特征实现方式个人问题私人利益个人个人独享性市场交换，个人自治团体问题团体利益组织组织共享性团体协商，博弈，交易，强制社会问题社会利益政府社会分享性公共选择，公共政策是不是所有的社会问题政府都会管呢？11现实情况：只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会问题由此转化为…

政策问题公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。12公共政策问题的基本内涵：1.社会客观现象或问题情境2.对上述问题的察觉与认同3.价值、利益与规范冲突4.团体的活动与力量5.政府的必要行动13公共政策问题的特征：1.政策问题的关联性2.政策问题的主观性3.政策问题的人为性4.政策问题的动态性14公共政策问题的类型：1.密特洛夫与克尔曼——问题概念化自然观道德观环境观2.罗威分配型问题（如：公费医疗问题）管制型问题（如：交通管制问题）再分配型问题（如：所得税改革）15公共政策问题的类型：3.邓恩结构优良的政策问题结构适度的政策问题结构不良的政策问题16二、公共政策问题构建的程序（一）政策问题构建的程序：第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”怎样搞好乘车秩序?我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去；为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去、下下不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座死不动窝。是什么原因造成目前这样一种局面呢?是老百姓的问题，还是管理者的问题?是实体性基础设施不足，还是管理制度不健全?如果发现不了真正的原因，那么治理良策又从何谈起?怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有251人，到初五，增加到1027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接经济损失上百万元。仅初一零点至1点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警104起，平均每35秒就发生1起。看来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐渐发展到非常严重的地步，因此引起北京市政府决策层的高度重视。

17问题构建过程中应注意的问题：第一、问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。第二、尽量缩短报告链条，减少报告层次。

18（二）政策问题构建的方法1.边界分析2.类别分析3.层次分析4.类比分析5.多重分析6.假设分析19（三）政策问题诊断的误差组织结构(organizationstructure)意识形态(ideology)无知(ignorance)信息超载(babel)噪音干扰(noise)时间落差(lag)逃避问题(avoidance)隐蔽问题(maskingproblem)虚假问题(preudo-problem)20案例1：徘徊在边缘的“尊严”2007年4月11日上午9点时许，38名农民工带着36件行李在长春火车站前乘上了一辆225路公交车，这引起了已经先上车的乘客长春市民刘某的不满。据225路车司机冯金回忆，刘某先从车的后门自行下了车，后又走到前门再次上车，要求司机退还车票钱，在遭到拒绝后，刘某想阻止冯金继续行车，便抓住了变速挡杆不放，并声称要向车队投诉。冯金向刘某解释说，这是公司的规定，由于该车是自动售票，司机不能收钱，因此无法当时退票，刘某只得作罢，并在半路下了车。

21案例1：徘徊在边缘的“尊严”下车后刘某立即向冯金所在的长春公交集团东盛汽车公司五车队进行了投诉。据车队长庞成春介绍，刘某的投诉理由是他觉得“这趟车拉了太多农民工，又带着行李，太脏、身上有味，要求退票却没得到司机同意”。刘某认为，当时司机应该把钱退回或者让他改乘下一辆225路车。此后刘先生还向当地一家媒体打了热线电话投诉，他的投诉理由是：“这么一车农民工，带着大包小裹的，把整个公交车塞得满满的，让乘客上下都难……”22案例2：城市，想说爱你不容易安徽省太和县农民工冯俊岩一家到天津打工10年，究竟能带来多少收入，能存下养老钱吗？他说，2005年，我们月收入也就3000元出头，一年４万多块钱。

再看看我的支出，每月房费750块，一年就是9000块，上级主管部门收取的摊位管理费，一个月固定是600块，加上执法部门的罚款，又要添上些，这样一年也是近8000块。我儿子费用最高，加上补习费、托管费、矿泉水费等，他平均每天在20元左右。他没有天津户口，每学年还要交500元借读费。我们三口子一个月大概要花上1300元左右，还不算每个月120元的存车费和不时收个假票子，估计这一年下来也就落个两三千元。23案例3：农民工讨薪悲剧何时休？一组数据触目惊心：至2006年，全国拖欠农民工工资已高达10亿元，建筑企业拖欠工资的比例高达72.2%，仅有6%的民工能按时领取工资。讨薪悲剧天天在发生、月月在发生、年年在发生。2008年01月02上午，硚口区宝丰二路一居民楼下，5名农民工身披“字书衣”讨薪，引来众多路人围观。记者近距离观察，发现该“字书衣”由两片长1.5米左右、宽0.5米左右的硬塑料布组成，记述了13名农民工讨薪三年以及被人持枪打伤的经过，塑料布上还留有农民工代表及包工头的联系方式。

24案例4：犯罪的不归路2005年7月8日，来自广西的打工青年阿星，因被广东潮阳一工厂辞退，薪水欠发，一气之下杀了主管。而在此之前，这个15岁开始在深圳的“广西砍手党”团伙里做饭炒菜的小伙子，却从没参与过“砍手党”的任何一件作案，他始终不愿意加入“砍手党”。18岁开始，他便离开“砍手党”团伙，为此离开老乡，到深圳、东莞、汕头等地做工。一个有意识远离犯罪的青年，却最终杀人，一时间成为人们热议的话题。阿星说，他15岁出来打工，从来都需要忍耐老板傲慢的眼光和苛刻的条件，他永远都不属于这个城市。25思考：1.农民工处于城市边缘的原因是什么？2.政府将在农民工问题上做怎样的政策选择？3.如何理解公共政策的基本理念？26三、政府是如何关注政策问题的？在所有社会问题中，只有一部分问题能够被公共决策者所关注。由社会问题上升到政策问题，必须经过政策议程（policyagenda）。

那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。---安德森27（一）政策议程的类型1.系统议程2.正式议程3.两种议程的联系与区别281.系统议程系统议程：某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。实质：讨论议程三个基本条件：第一、广泛流传并受到公众注意；第二、有采取行动的必要；第三、政府权限范围内29例：免费午餐“免费午餐”是由邓飞等500多名记者和国内数十家媒体联合中国社会福利教育基金会发起的公益项目。该项目倡议每天捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐。2011年4月2日正式启动。2011年10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划。

30“免费午餐”的价值不仅在于利用网络为动员和行动的工具，开启社会公益新模式；更重要的价值在于，在公共议程长期由政府全面主导的历史传统下，公共议程首次由民间引导，社会发酵而得到政府的良性互动实属罕见。

31免费午餐发起人邓飞

322.正式议程正式议程：某些社会问题已经引起了决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。实质：行动议程政府议程的项目包括：新项目与旧项目333.两种议程的联系与区别（1）一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。（2）很多的社会问题虽然处于公众议程之内，但决策系统并没有把它们列入政府议程。（3）许多问题可能不经过公众议程，而直接进入政府议程。34例：就业歧视问题的议程创立过程

我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促进平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡是法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设定招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。35社会公众对于目前存在的各种就业歧视已经有充分认识。最新调查结果显示，有85.5%的人认为在找工作当中存在就业歧视，其中认为严重和比较严重的占到58%。这个数字表明，社会公众对就业歧视的敏感度和意识力已经达到相当高度。同时就业歧视问题也引起了公众的广泛讨论，称为一个热门话题，就业歧视问题逐渐进入公众议程。36

政府日益认识到反就业歧视问题的必要性并通过一系列的立法和行政手段反对就业歧视，以2004年批准《消除就业和职业歧视公约》为起点，以2007年《就业促进法》的颁布为标志，这意味着反就业歧视政策被提上了正式议程；可以说，反就业歧视问题政策议程正是在政府和公众二者共同的推动下建立的。

37（二）影响社会问题进入政策议程的因素1.公民个人的作用2.利益团体的作用3.政治领袖的作用4.政府体制的作用5.大众传媒的作用6.专家学者的作用7