关于建立存款保险制度的思考

关于建立存款保险制度的思考

存款保险是指合格的存款金融机构（主要是商业银行）根据相关法律规定支付保险后，向银行领取保险的保险。金融机构发生支付危机或破产清算后，金融机构存款持有人可以获得一定的补偿。而一个国家的存款保险制度是指该国家关于存款保险的各项制度安排的总和，它是由国家（或银行同业协会）设立的旨在保护存款人利益的一种制度。目前，已有70多个国家和地区建立了存款保险制度。2007年美国次贷危机爆发继而成为波及全球的金融危机，受此次金融危机影响最深的欧美等西方发达国家，其已经建立的显性限额存款保险制度发挥了重要作用。2011年2月刚刚发生在韩国的储蓄银行“挤兑潮”，之所以能够在短时间内将来势汹汹的事态予以抑制，也是得益于韩国当局及时采取包括银行保险制度在内的多项有效措施。我国目前的金融市场已经是与世界互通的国际市场，因而世界每个国家金融市场的风吹草动都会牵动我国金融体系的神经。因此，建立和实施符合我国国情的存款保险制度，对于最大限度地保护我国存款人利益，保证银行机构有序运行或退出，督促金融机构加强内部风险管理和防范金融风险均具有非常重要的意义。一、制住常态下的法外趋势2011年2月17日、19日，韩国金融服务委员会勒令6家储蓄银行（釜山储蓄银行及旗下的大田联合储蓄银行、全州储蓄银行、第二釜山储蓄银行、中央釜山储蓄银行，Bohae银行）暂停营业6个月。由此引发民众“挤兑潮”，仅2011年2月18日储户从6家银行提取的款项就达341亿韩元。针对6家韩国银行连续遭停业引发“挤兑潮”一事，韩国采取包括银行保险制度在内的多项有效措施稳定本国储蓄银行业，短时间内便抑制住了事态的进一步发展，使韩国银行储户流失势头得以遏制，有些银行甚至呈现存款大量流入现象。其主要做法表现在以下方面：（一）放宽流动性限制，为储蓄银行提供充足的流动性。挤兑发生后，韩国政府放宽对韩国储蓄银行联合会的限制，便于其向有需要的储蓄银行提供充足的流动性。同时，延长提供给24家储蓄银行的现有贷款（贷款规模为537.7万亿韩元）的期限，并下调相关贷款利率。（二）通过直接注资、购买不良贷款提供紧急流动性支持。FSC宣布将注资近20万亿韩元为储蓄银行提供紧急流动性支持和促进金融机构合并。同时，韩国政府正在计划通过韩国资产管理公司购买3.5万亿韩元的储蓄银行不良地产项目融资贷款。（三）利用存款保险公司提前偿还部分储户在暂停营业储蓄银行的存款。根据相关规定，通常情况下，韩国存款保险公司在银行被停业三周后可向储户支付至多1500万韩元。但由于发生挤兑情况，FSC计划提前一周开始部分偿还符合资格的储户在暂停营业的储蓄银行的存款。（四）其它储蓄银行通过上调利率应对后续面临的风险。根据韩国有关法律规定，韩国的储蓄银行必须在2月末之前公布上年的各项经营指标。在已公布的38家银行中，8家银行未能达到营业标准，而此次的挤兑风潮是否会蔓延将取决于接下来陆续公布的储蓄银行经营指标。基于此，韩国其它储蓄银行也开始调整政策应对危机。目前韩国部分储蓄银行为了安抚储户的不安心理，纷纷上调利率。二、蓄银行存款的重要性韩国之所以能够成功应对银行“挤兑潮”，除了及时运用多种有效政策措施外，不难发现，存款保险公司提前偿还部分储户在暂停营业储蓄银行存款，起到了及时缓解问题银行压力和增强存款人信心的至关重要的作用。随着外资银行陆继进驻我国金融市场，我国银行业也将面临与韩国相同的境遇，怎样使银行业在愈演愈烈的市场竞争中稳健应对危机？笔者认为，学习、借鉴韩国经验，研究建立符合我国国情的存款保险制度，是稳定我国金融体系、保护存款人利益、保证问题银行机构有序运行或退出和推进商业银行防范金融风险的最佳选择。（一）人们的风险意识近年来，我国银行业金融机构存款连年递增，截至2009年12月，我国各项存款总额已经达到59.77万亿元。我们知道，城乡居民储蓄存款是居民多年财富的集中体现和赖以生产、生活的支撑，是居民的“命根子”，因而保管好这些钱，直接关系到我国居民的切身利益。多年来，我国城乡居民之所以愿意将自己的积蓄存入银行，一个非常重要的原因是他们相信自己的国家，认为钱存到银行最保险。很多存款人并不了解银行作为经营货币的特殊企业，其实也存在着放贷风险。但是，随着人们风险意识的增强，一旦众多的存款人意识到存款面临风险的时候，特别是某个机构经营问题暴露之时，银行挤兑潮流也将随时发生。因此，建立有效地存款保险制度，通过市场机制和机构的力量提早积聚应对银行风险能力，对于保护存款人的利益，稳定公众预期和维护社会稳定至关重要。（二）金融法上的金融机构面临主体长期以来，我国实际上执行的是一种用国家财政资金全额补偿金融机构个人债务的隐性存款保险制度。这一制度在我国长期的计划经济时期对于保护国家银行和存款人利益发挥了决定性作用。但随着金融市场的发展，我国金融业的对外开放和外资银行的陆续跟进，我国的国内银行市场已经由单一的国家银行体制转变为国际金融市场体系。在这一体系中，既有国有银行或国家控股银行，也有民营银行、外资银行，银行业金融机构之间的竞争将日趋激烈。在我国的一些金融机构与国外的某些金融机构的激烈竞争中，金融机构倒闭现象在所难免。怎样处置各类金融机构倒闭问题？如果依然按照原有的隐性存款保险制度依靠国家财政保护国有银行和国家控股银行，显然有失公平公正，而采取一视同仁统统由国家财政保护所有银行又不可能。但是，按照市场机制建立存款保险制度，各金融机构按统一的衡量标准参加存款保险，缴纳一定比例的保险金，当任何一家参加存款保险的金融机构发生危机时，存款保险机构都给予提供一定的援助或宣告其破产，优胜劣汰，这样既可以有效地保护存款人的利益，又能使国有银行、外资银行、中小股份制商业银行、城市和农村商业银行以及其它中小金融机构的商业信誉处于同一水平之上，在同一起跑线上公平竞争。（三）存款保险机构的监管作用长期以来，我国银行业金融机构的监管工作主要通过中央银行和银监会实施的行政性监管手段完成。由于我国银行业金融机构数量多，涉及范围广，监管难度非常大，特别是近几年金融市场对外开放以来，随着各种所有制银行的相继出现，金融监管业务应接不暇，监管人员疲于奔命，而监管威力却往往不尽人意。建立存款保险制度之后，对许多银行的监管业务完全可以交由存款保险机构来完成。这是因为，作为经营性企业，存款保险机构从确保经营活动保本和盈利出发，增加收入和降低成本是其必然选择，为了减少保险赔偿金的支出，唯一途径是设法避免或减少金融机构倒闭事件发生，因而对投保金融机构的业务经营活动进行频繁的监督和检查就成了他们的主要职责。显然，存款保险机构的监管活动便客观上帮了国家金融行政监管机构的忙，成为中央银行和银监会进行金融监管的重要补充，形成金融监管合力。毫无疑问，在我国目前中央银行监管体系尚不完善、监管力度亟待加强的情况下，存款保险制度作为国家银行监管体系的一个重要组成部分，对提高我国银行监管效率大有裨益。三、国外存款管理制度比较分析不同国家由于经济发展规模不同、金融体系框架迥异，因而存款保险制度的具体运作不尽相同。国外存款保险制度经过几十年的发展和完善，理论日渐成熟，这为我国存款保险制度的建立提供了极为宝贵的经验。然而处于转型期的中国金融体系有着自身固有的特点，因此，必须结合目前我国实际情况对存款保险制度做出切实可行的构想。（一）存款保险的背景存款保险制度是在一定条件下建立的，从国外存款保险制度的比较分析可以发现：存款保险是以产权明晰、竞争有序、法律规范、风险理念为背景的。相对国外发达国家而言，我国在这些方面还有相当差距，因此在建立存款保险制度的同时，我国必须加强这些方面的制度建设，进一步完善和加强金融生态环境建设。（二）建立现代金融机构市场退出机制建立相对独立的存款保险公司，是我国金融安全网建设的长远目标。但是，我国存款保险制度的建立不可能是一蹴而就的，应该分步骤地逐步实施进行。当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构市场退出机制。主要任务是通过建立存款保险计划、设立存款保险基金，初步形成存款保险制度的基础性框架，待条件成熟时再组建独立的存款保险公司。（三）设立强制型存款保险制度，增加对全社会我国所有金融机构的吸收比结合我国金融体系的现状，从维护金融系统稳定和公平公正的原则出发，建议实行强制型存款保险制度，将所有吸收公众存款的金融机构，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外资银行在华营业性机构和邮政储蓄银行都纳入存款保险体系之中。（四）评估存款人的偿还额从国际经验看，除了IMF建议的