银行业的危机与监管

银行业的危机与监管

现代经济理论表明，银行系统的发展对经济增长具有重要意义。银行作为信息生产和风险管理的专业机构,通过聚集储蓄、分配资源、监督企业、为管理不同类别风险提供金融工具等途径加速社会资本积累和有效配置,并有效消减经济增长所面临的风险(Levine,1997)。新的研究还表明,银行体系的发展能够改善贫富差距、帮助减少贫困。在银行体系运行良好的国家,资金倾向于流向那些有良好收益的项目,而不是那些具有更好抵押品的项目,从而使有能力的个体获得摆脱贫穷、改变命运的机会(Beck,Demirguc-KuntandLevine,2004)。由于银行体系如此重要,一旦发生危机,其对经济的伤害将是巨大的。卡普里奥和克林格比尔(CaprioandKlingebiel,2003)研究了20世纪70年代以来93个国家不低于117次的系统性银行业危机,在能够获得数据的27次危机中,纾困的财政成本达到或超过国内生产总值(GDP)的10%。银行体系如此重要、又如此脆弱,使得各国政府无一不对银行监管给予非常大的关注。尤其是2008年国际金融危机之后,加强金融监管的呼声日渐增强。我国银监会也在日前发布了新的监管条例,从资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性四个方面加强了对银行业的监管。然而严厉的监管并不一定是有效的监管,危机之后人们可能更倾向于采取过度的反应行为。在这种背景下,对银行监管理论进行梳理和回顾,将有助于对监管政策进行更加冷静和深入的思考。从经济学的角度,产业的重要性并不构成政府干预的必然原因,政府干预的前提是市场失灵。当存在诸如垄断势力、外部性、不对称信息等负面因素时,单纯的市场运行无法实现资源的有效配置,此时追求利益最大化的个人行为往往会给社会带来效率损失、增加经济失败风险并损害第三方的利益。这时,需要政府按照规则,依法对市场进行干预,以改进社会的总体效率、降低经济失败风险。近30年来,在金融学和银行监管领域最大的学术发展是“不对称信息理论”和“委托—代理理论”(FreixasandSantomero,2002)。由于银行业交易基本上都是“跨期交易”,贷款人的收益取决于借款人的承诺能否如期实现,即借款人是否能够善意、有效地运营借贷来的资金,这是典型的不对称信息下的委托—代理模型。由于借款人使用的大部分是借贷来的资金,债务的有限责任使借款人的收益体现为凸函数形式(如果项目的收益高,只需要支付约定的利率;如果项目失败,只需要承担有限的责任)。收益的这种凸函数性质使借款者体现出“风险偏好”的特点,即倾向于在资金运用中承担更大的风险,而这种利益最大化的冒险行为是以损害贷款者利益为代价的(Rochet,1992)。在银行的经营活动中,存在两层委托—代理关系:存款者—银行—企业。在第一层关系中,银行处于借款者的位置,此时银行可能会以存款者的利益损失为代价追求自己的利益;在第二层关系中,银行处于贷款者的位置,此时银行需要防范企业进行高风险行为损害自身利益。银行作为专业的信息生产和风险管理企业,对于借款公司的风险识别和监督能力要远远强于一般的存款者;同时,银行监督行为基本上属于私人行为(不具有外部性),而存款者对银行的监督则具有很强的正外部性,根据集体行为的逻辑,单个存款者在对银行监督时具有很强的“搭便车”心理。因此在现实中,一般存款者往往缺乏动力和能力对银行行为进行监督。在这种情况下,由于信息不对称,单个存款者对于银行诚信经营的信心会下降,对于是否将钱存入银行抱有更大的疑虑心理,从而降低银行吸纳存款的能力。另一方面,一旦市场上出现某些不利的信息,存款者往往无法判断自身存款的安全性,根据“先到先得”的银行服务原则,存款者将会急于从银行取出自己的存款,从而出现银行“挤兑”现象,并可能导致系统性的银行倒闭风潮。因此,在信息不对称存在的情况下,银行业将会出现存款者和银行自身无法解决的市场失灵问题,这时需要政府依法进行适当的干预和监管。通过适当有效的监管,防范银行的过度风险行为,达到保护存款者利益,防范系统性银行危机的目的。其中前一个目的可以称为“微观审慎监管目的”,后一个目的可以称为“宏观审慎监管目的”(类承曜,2007)。具体而言,银行监管主要有四种类型:银行安全网、资本充足率要求、监管部门的监督、市场约束(后三者对应巴塞尔资本协议的三大支柱)。一、解决银行挤兑和存款保险在“存款者—银行—企业”两层委托—代理关系中,银行为存款者和企业提供了期限转换服务:吸纳存款者的短期存款,将其转换为企业投资需要的长期贷款,存款与贷款之间存在天然的期限错配性质。在这种结构下,一旦出现不利信息,并出现存款者集体取回存款的情况,将会使银行面临流动性危机;在将长期贷款变现时,遭受大幅度的资产价值缩水,从而面临资不抵债的困境和倒闭风险,这种机制又会进一步加强存款者抢先取回存款的心理。戴蒙德和迪布韦格(DiamondandDybvig,1983)的模型表明,由于银行体系的这种期限错配性质,一些毫不相干的因素都可能会引起银行挤兑。同时,由于银行业务之间的相互关联性以及存款者的怀疑心理,银行倒闭具有很强的“传染性”:一家银行倒闭可能引起其他银行的倒闭,并引发整个银行体系危机(AllenandGale,2000)。由于银行的脆弱性和银行倒闭的易传染性,由政府提供“存款保险”是防范银行危机的一个重要措施。政府为存款者提供存款保险能够有效消除银行挤兑以及银行恐慌;同时由于存款者得到了保险,也可以有效克服那种是否将资金存入银行体系的疑虑,增加银行体系吸纳存款的能力。但是,存款保险制度也会产生新的问题:由于存款者相信自己的存款受到保护,将会减少其对银行的监督,并减少存款人对资金风险溢价的要求。在这种情况下,银行会倾向于更多地承担风险,从而诱发更大的道德风险。因此,最优的存款保险制度应该是在保持银行体系稳定的同时最大限度地降低道德风险。巴哈塔查亚、博特和塔克(Bhattacharya,BootandThakor,1998)在综述中总结了解决存款保险制度道德风险问题的五种方法:(1)现金资产储备要求;(2)基于风险调整的资本金要求和存款保险费率;(3)部分存款保险和市场纪律;(4)在银行资不抵债前关闭银行;(5)维持较高的银行特许权价值。其中根据银行资产的风险情况制定合理的存款保险费率被认为是减小道德风险的一种有效方法。如果监管部门能够识别银行资产的风险水平,并对高风险的银行收取高费率,可以将银行高风险行为的外部性内部化,有效减少道德风险。默顿(Merton,1977)提出的确定存款保险费率的期权定价模型是合理费率研究中的应用最广泛的基础模型。当然在现实生活中,由于信息不对称,政府对银行的风险识别能力是有限的,所以制定合理费率的难度也非常大。因此,另一种思路认为可以在银行挤兑和完全保险之间取一个折中:实施部分存款保险。这样一方面可以减少银行挤兑的风险,另一方面可以保持大储户对银行的监督压力。二、风险加权的保证金要求由于银行在投资失败时只承担有限责任,所以增大银行在资产投资中的资本金会有效降低银行追逐高风险利润的冒险行为。对于资本金的最初要求体现为杠杆比率,比如在20世纪80年代的大多数年份里,美国最低资本金规定都是设立一个明确的最低杠杆比率。但是进一步的研究发现,单一杠杆比率对银行风险的影响可能与监管者的预期相反。金和桑托莫罗(KimandSantomero,1988)运用资产组合方法研究了最低资本金要求对银行风险行为的影响,发现如果对银行实施单一的最低资本金要求,将会限制银行的风险—收益边界,反而会促使银行采用风险更高的资产组合,以弥补资本金提高所带来的效用损失。为了解决这个问题,他们认为需要根据银行资产的风险,采用风险加权的资本金要求,这正是1988年巴塞尔协议对资本充足率要求所规定的方法。但是,在1988年的巴塞尔协议中,关于资产风险权重的固定规定也存在一定的不足。罗歇指出,错误地规定资产的风险权重会诱导银行选择无效的资产组合,增加银行资产的风险,因此需要根据具体情况为银行资产确定相应的风险权重。但是监管部门往往很难获得银行资产风险的准确信息,因此对于资本金要求的研究逐渐趋向于认同使用银行内部风险模型的巴塞尔新资本协议。库贝克和欧布莱恩(KupiecandO’Brien,1997)提出了一种预先承诺模型,为解决内部风险模型的准确性问题提供了很好的思路。根据预先承诺模型,银行先宣布一个适当的资本金水平,该资本金等于银行在接下来一段时期内的预期最大损失值。如果经过一段时期银行的实际损失超过了先前宣布的资本金水平,那么银行将遭到惩罚,因此银行有激励报告正确的资本金,以最小化资金成本和惩罚成本。三、监管重点:静态的、动态的,基于风险管理和控制的评估。一个是,上述基于风险的存款保险费率确定以及资本充足率要求,都需要监管机构对银行的风险有一定的识别;同时在上述制度之外,也需要监管机构对银行风险进行一定的控制,以保证银行体系的安全性和稳定性。在美国,常规的银行检查涉及资本充足率、资产质量、管理状况、收益、流动性以及对市场风险的敏感度等方面(“CAMELS”评级)。同时,随着金融创新和金融衍生品的发展,监管部门的监管重点也逐渐由静态的、基于资产负债表的评估转向动态的,基于风险管理和控制的评估。当然监管部门的监督也存在两点不足之处:一是监管部门往往很难获得银行资产的准确信息,所以政府监管往往缺乏效率。古德哈特(Goodhart,2001)对世界各国银行危机的研究表明,在公司治理、法律和信息披露制度不完善的国家,政府监管机构的外部监督往往无法有效地保证银行体系的稳定。伯格、戴维斯和弗兰纳里(Berger,DaviesandFlannery,2000)发现,监管评估在预测银行未来表现方面往往不如债券和股票市场准确,因此,通过构建有效的信息披露机制,让市场去监督银行可能会比监管部门的监督效果更好。二是在对监管者的监督不完善的国家,监管部门的权力往往会被滥用,并导致系统性的腐败行为,因此,在监管制衡制度建立以前,严厉的政府监管并不一定是有效的监管。英国影子金融监管委员会也指出,单纯强调官方直接监管的建议可能将国家引向错误的方向。四、向公众公开审计信息除了直接监管银行的资本充足率或者资产质量,监管部门还可以鼓励市场对银行进行监督。为此,监管部门可以要求银行遵循一定的通用会计准则,并且披露那些有利于市场评估其资产风险的信息。十国集团(G10)欧洲货币标准委员会在1994年的一份报告中提出建议,要求公司在传统的会计惯例基础之上,向公众进一步披露其有关风险头寸和风险管理的信息。同时,监管机构也可以要求银行