我国林业发展中存在的问题及对策

我国林业发展中存在的问题及对策

近年来，我国造林数量逐年增加，造林质量显著提高。尤其是2003年,共完成造林和封育面积1109.51万公顷,全国造林面积取得了历史性突破。林业投入大幅增加,2003年国家对林业的投资达到431亿元,是1949年到1999年总投资的1.77倍,2004年预计将达到442亿元。林业政策不断完善,公众舆论高度关注,社会各界大力支持,我国林业发展面临着前所未有的大好形势。如何紧紧抓住这一有利时机,提高资金使用效率,加大森林培植的力度,实现真正意义上的跨越式发展,使我国林业建设上速度、上规模、上档次,走速度、质量、效益相统一的发展道路,是摆在我们面前的艰巨任务。一、资金流失严重1.有些基层单位承担项目太多,造林任务过大,大大超过其实施能力,项目重叠现象比较严重。近几年,一方面国家大量投资,实施很多项目,大大加快了造林绿化步伐,另一方面有些基层单位突然面对超过过去几倍的造林任务,思想上重造林任务轻能力建设,在实施项目的观念、人力、技术、资金和方法等各方面都没有得到同步提高,无法适应高速发展的林业形势,无法高质量地完成上级下达的巨大造林任务,有些单位虚报数字,有些单位项目重叠交叉,想方设法大量截留、挪用项目资金,造成了国家资金的大量流失。2.林业项目建设的投资标准不一,配套资金和工作经费难以落实。目前,我国人工造林每亩投资一般为100多元,有的高达数百元,差别很大,给项目的实施造成困难。主要原因是主管单位对造林实际调研不够、缺乏成本核算,项目条条管理、协调不够。有些实施单位争项目积极,实施项目应付。有些财政部门对林业重视不够,对配套资金有承诺不兑现,没有建立起一条长期稳定的项目配套资金渠道,靠关系配套。审计部门仍然按照过去的老观念老办法审计,没有做到与时俱进。3.人工造林的深层次问题仍然未能很好地解决。项目缺乏细致的质量指标,缺少可持续发展的理念;项目大都只有数量指标,大多就造林谈造林,缺少发展理念;纯林面积大,抗病虫害能力差;现有技术组装、配套性不强,造林成活率和保存率有待提高;造林密度大,林分结构配置不合理,林木生长势弱,稳定性差;造林的理念和行动仍停留在低层次的保活阶段,“一活遮百丑”现象比较突出,重造林,轻抚育管护,生态效益和经济效益未得到最大限度的发挥。4.我国人工造林集约经营水平低,生态效益和经济效益都很低。造林地经过抚育措施,林木生长量可提高30%~50%,甚至提高6~7倍。我国森林经营既没有专项资金投入也缺乏相应的技术标准和操作规范,森林长期不施肥,地力衰退,林分质量低,使人工造林长期处于自生自灭状态,这样不仅造成了生长量的损失,减少了林分未来利用的选择余地,而且还减弱了防御灾害的能力,使虫灾、雪折和火灾危害机会增大,“有绿色,无资源”,造成资金的大量浪费。二、项目的成效和成效从1991年开始,我国政府和德国政府共同筹措资金在我国中西部地区实施中德财政合作造林项目,截止2003年底,已经实施21个。这些项目的实施,逐步形成了一整套有中国特色的与国际先进经验有机结合的林业发展新思路、新方法和新技术,推进了项目的实施并最终获得成功。2003年11月26日至28日,在国家财政部、联邦德国经济合作与发展部、国家林业局联合举行的“中德林业发展合作庆典表彰大会暨国际研讨会”上,国家林业局周生贤局长对中德财政合作造林项目给予了高度评价:“中德林业合作不仅树起了中国林业国际合作的一面旗帜,也为全球生态建设合作开辟了新的道路,创造了丰富的经验,堪称林业国际合作的典范。近10年的中德林业合作,为播撒绿色、培育资源、扶助百姓、吸收世界先进的林业建设理念和方法,提高林业现代化经营水平,起到了令世人瞩目的表率作用,对加速推进中国林业的改革开放功不可没。”笔者通过十几年来参加中德合作陕西西部造林项目、接触中德合作陕西延安造林项目的经验和教训,结合多年的林业外援项目管理实践,对我国目前的造林项目管理谈几点建议。1.项目的考察调研情况前期工作是一个项目最重要的环节。中德合作陕西西部造林项目从1990年12月提出到1993年9月正式签订赠款协议,先后经过了立项、可行性考察、认定和预评估4个阶段。在此期间,德国复兴信贷银行(以下简称“KfW银行”)先后4次共委派16名林业、农业、水土保持、社会经济等方面的咨询专家和银行官员对项目进行了共计180多天的考察,向KfW银行提交了4个考察调研报告。正是由于前期调研细致、考察周密,使项目后期执行少走了很多弯路,给项目的成功执行打下了良好基础。中德合作陕西延安造林项目,经过多方面反复多次的考察后,去掉了两个实施条件不成熟的县。最后确定的这3个县,领导重视,群众积极参与,配套资金能够及时足额到位,造林速度快质量高,多次受到有关部门的表扬。该项目在确定造林投资标准时,KfW银行不仅经过了反复考察访问,而且在现场进行了多次劳力试验,以使投资贴近实际。在实施过程中出现一些新问题时,首先由中方实施单位提出报告,德方委派咨询专家考察后,德方才进行决策,这样,看似费时、费用较高、比较机械古板,但实际上是避免了失误和资金的浪费,减少了决策的盲目性,做到了实事求是、正确决策。因此,一定要克服上项目凭关系靠门路、执行项目行政干预大的不良做法,进行细致的调研,科学决策。2.探索开发项目,引导农民参与建设在项目参与地区和参与单位的确定上,要采取透明、公开、招标的办法;在项目区及总任务总投资的确定上,要根据任务完成情况和积极性随时调整任务和投资,不能一次性定死,固定不变;在项目执行计划上,要采取更加符合林业工程建设特点的办法,把项目建设的总体计划任务一次下达到县,允许各单位根据资金、人力和天气情况,争取主动,把工程进度向前赶,给后期留出更多的完善补植时间;在项目的参与上,要面向全社会开放,项目区内、外的企、事业单位和个人具有平等参与项目的权利;在项目参与式规划过程中,要遵循公平、透明和自愿原则,项目区和造林地块确定下来后,在项目框架下,农户可以自主选择树种和经营方式;在项目管理过程中,建立的项目建设准则和方法要开放,并在实践过程中不断补充完善;要建立起质量与项目立项、资金拨付、干部政绩、人员工资挂钩的机制,调动营造林工程建设单位和个人的积极性。3.制定战略目标项目确定后,为便于实施,要制定出项目的执行计划。执行计划是项目实施中最初的也是最重要的一步,是实施项目的纲领性文件和指南。它规划了项目实施各个阶段的任务目标、执行程序、时间、费用、预算开支和现金流量,是制定各个年度计划的基础。在总体任务制定后,将几年的工作进行分解,落实到每个领导和同志,使大家时刻清楚每年的工作任务和责任。同时,还要制订详细的年度工作安排,将每年工作任务以及具体要求,制成表格,落实分管领导和具体实施人,使人人肩上有担子,增强大家的责任感和工作的主动性。4.农民自愿参与是林业建设健康发展的基础。在市场经济生态建设的责任主体是国家,生态条件的改善主要通过公共投入来换取,而农民在参与生态建设的同时应当获得相应的收益。生态建设应该成为一个国家在行政管理部门宏观管理下,主要依靠市场经济手段来进行的经济行为,依经济法规纳入法制化管理。因此,农民的参与应该不再是一个被动、被迫的过程,而是一个利益引导下的自愿参与过程。要彻底改变造林长期依靠农民的义务工和积累工的“两工制”,要实行有偿造林。有偿造林是在市场经济条件下加强生态建设的重要举措,是调动和保护林业经营者积极性、促进林业建设持续发展的根本保证。可以采用专业队承包造林和投招标造林,也可以购买个人、集体或企业已经营造成功的林子。5.要改变造林造成的“高、”的现状目前,苗木采购中,暗箱操作、大量使用人情苗现象比较严重,出现了很多造林苗木质次价高、老百姓的优质苗价低甚至卖不出去的现象,使造林质量先天不足,同时易产生腐败,也损害了育苗户的利益和政府的形象。因此,必须彻底改变这种现状。要根据林业的行业特点,引入市场机制,制订完善的苗木采购办法,实行“阳光采购”,加强监督管理,保证苗木质量。6.项目报帐程序所有外援项目都实行国际上通用的资金报帐制。项目经监测中心验收合格后,按照监测结果,项目实施机构和施工方按合同支付合格部分的劳务费、苗木费和工程建设费用,并将项目合格工程整理汇总后,填制提款申请表和报帐明细等各项报帐材料,报送项目执行机构申请报帐。项目执行机构审查汇总后,向援助方提出报帐申请。收到报帐款项后,再与项目实施机构结算先行垫付资金,完成项目年度报帐程序。未通过项目验收的工程,劳务费、苗木和材料费,由实施机构自行筹资解决。7.配套资金和工作经费的投入不足凡是大工程、大项目都有详细的投资概算,每一笔款项都有明确的内容和任务。要完成任务,必须要解决配套资金和工作经费。否则,就给挪用、乱用和滞留项目资金留下了隐患。要明确林业重点工程配套资金和工作经费的解决途径,将省、市、县相应的配套资金和工作经费纳入各级财政预算,保证项目的正常运转。8.通过合同进行合同管理合同管理是外援项目和市场经济条件下最常见的一种管理方式。因此,利用合同管理也是实施项目的基本措施。从项目咨询公司、咨询专家的确定,到规划设计、整地、栽植、抚育、苗木培育、苗木采购、劳力组织、幼林管护、造林地的拍卖、承包、林道的修筑、苗圃建设、水土流失治理及培训中心建设、林场建设、科技承包、技术推广、培训、造林监测等各项活动,都是由项目执行机构与建设方或服务方签订有关合同来完成的。合同将双方的权利、义务和责任确定下来,用合同管理、实施,根据合同拨款,有力地保证了项目的正常实施。目前,用合同管理在外援项目中已经形成了一种管理模式和一套完整的合同体系,彻底克服了过去那种无法可依、无章可循、工作随意的不规范管理,使项目管理正规化、法律化。9.建立项目单位向外部机构提交表由项目建设的同级审计部门按照项目规定和中国审计工作规章制度,每年对项目执行和实施机构财务单据、财务运作和物资管理情况进行审计。主要内容是项目帐务、中方配套资金、财务单据、财务运作情况和设备购买情况。审计的基本程序是:项目实施机构在向项目执行机构报送财务报表之前,应向同级审计部门提交验收报帐面积汇总表、报帐工程统计表、工程合同、原始收据和发票以及有收款人签字的付款花名册、银行帐户资金平衡表。审计部门初审后出具审计报告并签字盖章。项目执行机构在向外方呈报报帐申请材料之前,须向同级审计部门提交财务报表、报帐申请表,项目实施机构上报的报帐申请文件、报表和原始数据及复印件以及项目执行机构完成的设备采购原始收据和银行帐户资金平衡表。审计部门对项目实施机构上报材料进行抽样复查,对项目执行机构报送材料进行审计,出具审计报告并签字盖章。外方有时还聘请国际独立审计机构,在国内审计的基础上对项目进行独立审计。10.项目财务的检查与监测项目监测不仅包括林业专业性监测如造林年度检查、中期评估和竣工验收,而且包括社会经济评估和财务检查。造林检查分为5个层次,主要有施工单位自查、县级全查、省级抽查或全查、KfW银行的例行监测、德国KfW银行的最终检查。社会经济评估主要是评估项目对环境、对项目区经济和老百姓收入、对能力发展、对机构设置方面产生的影响。项目执行初期和结束时分别进行一次细致的社会经济调查。根据前后两个评估报告,可以清楚的看出项目执行期间社会经济状况的变化和项目对本地区经济所产生的影响。财务检查是项目检查的重要内容,通过检查,评估项目的财务运作体系。主要分为审计、抽查和最终综合检查三种。对项目财务的检查主要采用查阅项目财务帐目、农户访问、实物检查和核对项目档案记载的方式进行。这些监测,目的就是对项目进行系统的信息记录和阶段性分析,评估项目目标与实施活动的相关性、效率、效益及影响力。这些监测,既有结果性指标,也有过程性指标。既能反映结果,又能反映执行过程中存在的问题,从而使问题得到及时纠正,极大地促进了项目建设水平的迅速提高。同时,还可以根据监测结果对项目实施作出决策,包括继续按计划执行,或进行必要的调整或修改。有利于正确决策、避免产生较大的失误,发挥更大的效益。要完善检查制度、整合检查力量,避免层层检查、重复检查,使检查工作规范统一,提高效率。11.动态化管理基础数据库的建立这是中德财政合作造林项目的优势之处。项目的执行和实施机构都配备了专人从事项目信息动态化管理工作,订立档案管理制度,实行专人建档,分级管理,建立了计算机数据库管理系统。管理的主要内容有:项目合同、项目记录和记帐、小班登记卡、农民获取苗木和物资的收据、劳务费付款单、银行对帐单、农民意愿表、参与式土地利用规划图、监测记录、培训记录、项目进度报告、年度监测报告、咨询报告、财务报告等项目文件以及工程图、表、卡和声像等工程技术档案材料。小班登记卡是项目信息动态化管理的基础,其记录是否完整、准确和适时更新,是管理水平的体现,也是项目检测评估的一个重要方面。项目的数据库是为项目顺利实施和达到信息动态管理目的而专门设计的。如此多方面地、大量地、系统地、动态化的信息管理系统和完善地档案管理,彻底改变了国内项