从世界自然保护联盟看我国自然保护区分类系统的制定

从世界自然保护联盟看我国自然保护区分类系统的制定

为了保护独特的自然景观、生态系统和濒危野生动物，美国开始创建保护区，并在1872年建立了世界上第一个国家公园——黄石公园。环境保护的概念自古以来就深深植根于人们的心中，并达到了保护保护区的高峰。保护区分类系统是保护区进行管理与信息交流的基础,是保护区管理体制的核心,一直是世界各国保护区工作者关注的研究热点。它明确了保护区的地位及重要性;有助于从宏观水平上统计和比较保护区数据,对国家层次乃至国际层次保护区作出正确的决策;能为各种类型保护区的经营、管理、发展指明方向,规范保护区的建设与管理,推动保护事业的深入开展;促进保护区管理人员之间信息和经验交流。生物多样性公约“就地保护”一章中,明确要求各缔约国建立自己国家的保护区分类系统,以适应生物多样性就地保护的需要。实际上世界各国各地区保护区建立和管理的条件千差万别,分别建立了各自的保护区分类系统。这些分类都依据本国国情、各具特色,但往往会出现同一术语表示不同意义,不同术语描述不同类型保护区等问题,给保护区的规范管理以及管理者之间信息和经验交流带来了极大的不便。为此,需要对保护区分类系统进行细致研究,以便及时作出符合实际的决策,推动保护区事业更快更健康地发展。1保护区分类系统在过去30多年里,世界自然保护联盟(IUCN)一直致力于保护区国际分类系统的研究和应用。从IUCN建立保护区国际分类系统的宗旨来看,主要是为了在全球水平上对各国保护区数据资料进行比较,促进世界保护区管理者之间的信息和经验交流。1978年,IUCN下设的国家公园和保护区委员会(CNPPA)出版了一份《保护区类型、目的和标准》的报告,该报告根据保护区的主要管理目标将保护区分为10个类型,并将该分类标准向全世界推广应用。然而,实践表明这个分类系统并不完善。例如在该分类系统中,部分保护区类型之间的差异不太明确,在实际操作中容易混淆;范围过广,几乎包括整个乡村地区;生物圈保护区和世界自然遗产保护地不是独立的管理类型,仅仅表示某些保护区的国际地位,实际上与其他类型保护区存在交叉等。针对这些问题,IUCN几次审议和修订了这个分类系统,并在1994年出版了一份新的IUCN《保护区管理类型指南》,该指南将保护区划为6个类型(表1)。目前,这个新的IUCN保护区分类系统正越来越被世界各国所普遍使用,一些国家还将此分类系统纳入国家的法规之中。此外,联合国国家公园和保护区名录(UNList)也将此分类系统作为统计世界各国保护区数据的标准结构。2涉及自然保护区的分类由于我国自然保护区建设时间相对较晚,对保护区的研究相对落后。20世纪80年代初期,随着中国自然保护区的发展,自然保护区的分类工作逐步得到有关学者的重视,施光孚、马乃喜、白效明、王献溥等先后提出了一些分类方法。1993年,薛达元、蒋明康和王献溥起草了“中国自然保护区类型与级别划分原则”,并被采用作为国家标准(GB/T14529-93),由国家环境保护总局和国家技术监督局联合发布,该标准根据自然保护区的主要保护对象将自然保护区划分为3个类别9个类型(表2)。这个标准实施以来,对于我国自然保护区的发展、规划以及信息统计起到重要作用。但由于该标准的分类体系与IUCN保护区分类系统不接轨,限制了与国际上自然保护区的信息交流和对比研究。近年来,我国一些学者尝试用IUCN保护区分类系统对我国的自然保护区进行分类,如刘东来1996年对480个自然保护区的分类。此外,国际保护监测中心(WCMC)1997年根据IUCN分类体系对面积大于1000hm2的全球12754个保护地进行了分类,其中包括了对中国的608个自然保护区(含34个风景名胜区)的分类。但这些分类均全盘照搬IUCN的分类系统,且未提出具体的分类过程,因此不能被人们所认同。鉴于上述原因,有必要对2个保护区分类系统进行深入研究,以期促进我国保护区建设和管理的健康发展。3大力加强保护区分类系统保护区分类系统是保护区管理体制的基础。为推动我国自然保护区的健康发展,全面增强我国自然保护尤其生物多样性保护的能力,针对自然保护区发展所面临的问题,建议首先对自然保护区的分类系统进行改革。IUCN保护区分类系统已经提出多年并在国际上广泛采用,为我们提供了可以参照的实践经验和教训,同时结合我国现有保护区的发展特点和文化传统,应该尽快制定出符合中国国情的保护区分类系统。IUCN保护区分类系统与中国自然保护区分类标准有着极大不同。总的来说,主要在以下几个方面存在区别。3.1保护区分类系统中国自然保护区类型的确定主要是根据自然保护区的主要保护对象,但在一定程度上也考虑到管理目标问题。如以森林植被为主要保护对象的则为森林生态系统类型,以古生物化石为主要保护对象的则为古生物遗迹类型,以此类推。自然保护区的类型与分部门管理体制有密切的关系,便于垂直管理。林业部门负责森林生态系统及陆生野生动植物等类型自然保护区的建设管理;农业部门负责草原与草甸生态系统,水生野生动、植物等类型自然保护区的建设与管理;海洋部门负责海洋和海岸生态系统类型自然保护区;国土资源部门负责自然遗迹类自然保护区。这种分类简单明了,容易操作,且一般不需要在建区时就明确类型。随着我国自然保护区建设事业的日益发展,一些自然保护区已从过去的单一主要保护对象发展到多个主要保护对象,给分类工作带来困难。在对这些具体的自然保护区划分类型时会出现归属不定的情况,即多类型并存现象,但各类型之间区别非常明显。如甘肃尕海-则岔自然保护区尕海部分为高寒湿地,并为国家一级野生保护动物黑颈鹤的繁殖地,而则岔部分主要为森林,且分布着我国西部地区罕见的石林地貌。根据现行分类标准,很难归入内陆湿地和水域生态系统、野生动物、森林生态系统、地质遗迹4种类型中。又如青海三江源自然保护区,主要保护对象为三江源区的高寒湿地,但保护区主体则为高寒草地,很难确定该区应归入内陆湿地和水域生态系统类型还是草原与草甸生态系统类型。此类保护区目前呈增长趋势,我国现行的分类标准很难解决这一问题。IUCN保护区分类系统是根据保护区的主要管理目标对保护区进行分类的。其确定的主要管理目标共有8个:即科学研究、荒野地保护、保存物种和遗传多样性、维持环境服务、保护特殊自然和文化特征、旅游和娱乐、教育、持续利用自然生态系统内的资源、维持文化和传统特性。采用IUCN保护区分类系统分类,需要在依法建立保护区时就明确该保护区的主要管理目标,并据此确定保护区的类型。至于保护区的具体管理目标仅具有辅助价值。这种规定和程序可确保此分类系统具有坚实的基础,并且更加实际可行。保护区的主要管理目标和类型之间也不是一一对应的,每个保护区类型都对应2个以上的主要管理目标。与此同时,该分类标准的保护区类型往往也存在不确定性,有时一个类型包含在另一个类型之中。例如,类型Ⅴ包含类型Ⅰ和Ⅳ,并且有的接近Ⅱ;再如,类型Ⅱ包含类型Ⅰa和Ⅰb。至于保护对象,IUCN分类系统中各种类型保护区的保护对象可以是完全相同的。由此可见,IUCN保护区分类系统强调的是保护区的管理,因为管理决定了保护区的发展方向,可以依据管理目标有针对性地强化保护的政策和措施。同时,IUCN分类系统参照保护区管理目标的不同配置和优先次序进行分类,这样可以在国家层面上确定优先发展和支持的保护区,使得国家可以集中有限的财力物力来扶持重点保护区的建设。仅仅依据保护对象的重要程度来确定国家和地方的支持重点,而不考虑保护区的管理目标和发展方向是不可能从根本上解决问题的。不同类型保护区因人类干扰程度不同,决定其应该采取的管理政策也不同。这样一方面不至于损害当地居民、社区、地方、国家以及保护区任何一方的利益;另一方面可以促进保护区的管理和保护工作的开展。IUCN保护区类型都暗示人类干扰的程度,在其具体管理目标中得到适当体现。管理类型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ主要涉及人类直接干扰和改变有限的自然区域;而在类型Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ中具有明显的人类干扰和改变(图1)。而我国自然保护区分类标准中未对其进行定义,保护区内人类干扰程度无法比较。确定保护区类型的依据应该是将保护目的和管理目的紧密结合起来。因为保护对象是以保护其存在为前提,并且维持生态的完整性、维护环境的自然属性都是把保护和管理结为一体为对象的。管理目标应与保护目标相一致,否则起不到保护作用,甚至会造成环境破坏。IUCN保护区分类系统在以保护区管理目标为主要依据的同时,考虑到了保护对象的特点及人类干扰程度,对于指导保护区的管理工作是极为有益的,但实施起来有一定难度。3.2保护目标单一,不能进行针对性管理保护与管理是保护区工作的核心要求,是生物多样性和生物资源是否得到有效保护的关键。而管理目标与政策明确规定保护区管理机构的职责,规范管理程序和方式,为保护与管理工作指明方向。因此,管理目标与政策的重要性是勿庸置疑的。虽然不同类型保护区的共同功能是对生物多样性、自然及其相关文化资源进行就地保护,然而它们的目的却因保护对象的类型不同而有不同的侧重,所要求的管理目标和政策也不同。另一方面,就单个保护区而言也往往具有多种价值和功能需要得到综合发挥。针对这2种情况,IUCN保护区分类系统首先要求在依法建立保护区时就必须明确保护区的主要管理目标,据此确定保护区的管理政策,为管理和保护工作指明前进道路;并把所有的保护区分为6个管理类型,强调对不同类型保护区采取不同管理方式,充分体现各自特色,允许不同程度的持续利用,明确保护区的功能定位,着重突出为公众服务及环境教育。中国自然保护区分类标准并未对保护区的管理目标、政策提出具体要求,更未对管理目标进行分类,难以进行针对性管理,因而导致保护区管理手段落后,保护目标单一,功能定位模糊等问题。我国自然保护区在依法申报建立时,也有其建立的目的、宗旨或目标。但是这些目标常常是综合性的,笼统抽象而非具体的,对于主要管理目标和次要管理目标未加以区分。即使明确了主要管理目标,也未将其作为保护区今后管理和发展的方向。这样就造成新建和扩建保护区的程序没有规范,许多保护区在没有进行总体规划的情况下就进行基础设施建设;在没有对生物资源等保护对象进行科学考察的基础上,就草率进行功能区划;在对周边地区状况尚不了解的情况下就制定了保护区的管理办法和规章制度。还有一些保护区自成立以来就没有制定任何管理办法,保护和管理工作带有非常大的随意性。更为普遍的是,绝大部分保护区没有明确的管理政策和目标,仅仅是“看护式”的简单保护。随着保护区数量的增加,所涵盖的类型越来越广泛,发挥这些保护区不同价值和功能的需求越来越强烈,缺少相应的分类管理政策,导致了2种情况的并发:一是对一些本来可以通过合理利用资源促进经济发展、摆脱经费困境的自然保护区构成了明显的政策束缚;二是由于无政策的约束导致了资源利用失控。一管就死,一放就乱,关键是由于各保护区没有针对性的管理政策。目前的实际情况是面对各种类型的自然保护区实行同一严格保护政策,其必要性和可行性都受到来自实践的质疑,有必要借鉴管理目标分类的思路,制定与我国自然保护区实际情况相符的分类方案和对应政策。3.3保护区及其相关管理目标根据《中华人民共和国自然保护区条例》,我国对自然保护区的定义为“对代表性的生态系统、珍稀濒危动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地、陆地水体或者海域依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。依据本定义,“自然保护区”(naturereserve)属于一种狭义的保护区概念,它强调和注重的是自然特征。虽然,我国已建立的自然保护区中,不少自然保护区也包含了一些人工成分,但都不是作为主要保护对象或主要管理目标进行保护和管理。第4届国家公园和保护区大会保护区分类专题研讨会对保护区给出如下定义:保护区是指致力于生物多样性、自然及其相关文化资源的保护和维持,并通过立法或其他有效手段进行管理的陆地和海域。依据该定义,“保护区”(protectedarea)是一种广义性的概念。从IUCN保护区分类系统中可知,它不仅包含自然保护区,如严格自然保护区、荒野地保护区、国家公园、自然纪念物保护区等,也包含一般保护区,如资源管理保护区,这类保护区将持续利用自然生态系统内的资源作为主要的管理目标。此外,陆地和海洋景观保护区中也包含传统土地利用、人文景观的保护,而这些内容则不具有自然特征。3.4保护区性质与功能不清,不能有效解决标准不明问题我国保护区建设已有40多年历史,至2002年底已建立了各种类型自然保护区1757个,一律统称为自然保护区。但是由于现行分类标准未对保护区的功能定位进行要求,加上保护区分部门管理,国家没有统一的保护区建设规划,在具体保护区建设中对其功能与性质缺乏严格界定,使许多自然保护区与其他广义的保护区相混淆,导致保护和管理工作混乱且难以规范。由于目前我国保护区管理体系尚未明确,对自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等各类保护区的性质与功能没有严格界定,加上自然保护区建设过程没有统一与严格规范的程序和监督协调机制,随着市场经济的发展,自然保护区的性质越来越不清楚,在国家自然保护战略中的定位也模糊不清,从而导致自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护区性质混淆,职责不明,管理政策混乱。在自然保护区内建设森林公园与风景名胜区的现象越来越多,有许多国家级自然保护区甚至“一个机构两块牌子”,“一片林子两个区”,即这些保护区既是自然保护区,又是森林公园或风景名胜区。在实际管理过程中,往往是优先满足风景名胜区和森林公园的功能需求,严重影响我国自然保护区的发展及对生物多样性的保护。现行的自然保护区分类系统无法从根本上解决上述问题。IUCN分类系统依据主要管理目标将保护区划分为6大类型,每一类型都明确了各自的功能定位。建立严格自然保护区主要是为了科学研究,荒野地保护区主要为了荒野地保护,国家公园则主要为了生态系统的保护与娱乐等。根据IUCN关于保护区的定义,我国的保护区除了包括自然保护区外,还应包括风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋特别保护区、生态功能保护区以及部分重点文物保护单位。IUCN保护区分类系统能够有效地对所有这些保护区进行分类,并规定相应的管理目标,进一步明确了保护和管理职责。4保护区分类系统的必要性由上述分析比较可以看出,我国自然保护区分类标准比较简单,易于操作,但遗留下来的管理、机构职责等问题都未能得到适当处理,结果造成保护目标单一、功能定位模糊、政策不甚明确、管理缺乏规范;IUCN保护区分类系统依据主要管理目标对保护区进行分类,要求保护区在建立时应依法确定管理目标、明确保护区功能定位,从而确定管理政策和管理方式,规定保护区的发展方向,能够对广义上的保护区进行分类,对于加强保护区的管理和可持续发展具有更加深刻的指导意义,但在实际操作中难以区分类型。我国的自然保护区事业开始于20世纪50年代,开展时间较晚,管理工作比较落后。加上人口众多,经济发展对于自然资源的压力日益增大,所以在自然保护区建设中一直采取“抢救式”的强制