入世后的银行监管体制改革

入世后的银行监管体制改革

一、我国目前的银行监管体系改革与制度选择全球金融一体化和一体化的趋势使整个金融体系更加脆弱。特别是自20世纪90年代以来，金融危机的频繁发生、范围广泛、破坏力更大。与此同时，银行的监管问题也是全世界各国普遍关注的重要问题。实际上,这一问题早在80年代的美国就已经出现,储贷协会的惨重失败及后来银行业的危机,反映出建立于30年代的传统银行监管体系和安全网并不能保证金融自由化条件下的金融稳定与安全,相反造成了严重的监管失灵(Schwartz,1988;Thomson,1990;Keeley,1990;Merton,1995;Kaufman,1996)。因而美国政府开始对银行监管体系进行了重大改革,80年代建立和实施了“CAMELS”银行监管体系,积极参与和执行巴塞尔协议,1991年出台了“联邦存款保险修正法案”,1999年通过了“现代金融业服务法案”等。这些改革的目标在于形成以资本充足率和风险管理为核心的监管体系。中国加入WTO后使决策部门面临同样的问题,即如何在金融市场不断开放的条件下保证金融体系的安全与稳定。虽然近几年来国内金融监管当局做出了较大的努力,提升了监管水平,并积极遵照巴塞尔协议的有关标准加强对金融机构的监管,但目前的监管体系与改革能否满足我国金融市场全面开放的安全需要,仍是令人担心的。需要特别指出的是,我国目前的银行监管体系改革与制度选择基本上套用了美国等西方发达国家的模式,然而许多学者的研究却发现,美国等西方发达国家目前实施的以资本充足率监管为核心的监管模式存在着较大缺陷,要提高资本监管的有效性,还必须配合相应的监管手段和制度安排,通过加强市场约束机制,才能实现银行监管的帕累托效率(Kane,1990;Kaufman,1992;Duan等人,1992;Cordell和King,1995;Flannery,1998;Billett等,1998;Simon等,1999;Hellmann,等人2000;John等,2000;Maclachlan,2001;Jagtiani和Lemieux,2001)。因而借鉴西方发达国家正反两方面的经验,构建符合我国实际的银行监管体系,已成为我国逐步开放金融市场的现实选择和重要前提。本文将首先从银行资本监管的理论出发,探讨其必要性及其局限,并引入西方学者对资本监管有效性的论证,进一步分析市场机制对资本监管有效性的改进,最后是总结及其对我国银行监管的启示。二、监管思维与行为监管主要体现在金融结构中,且逐渐形成了一种新的监管模式对于银行监管的必要性,存在着多种解释,如源于新古典经济学的公共利益监管理论,以利益集团理论为核心的监管经济论、寻租理论、捕捉论、社会契约论等,以及近期广泛应用和讨论的基于信息不对称条件下的委托代理理论和不完全契约理论,但上述理论并不能完全解释为什么几乎所有国家都对金融业实行了比其他任何行业更加严格的监管,因为其它行业同样存在着市场不完全及信息不对称、契约不完全的情况。后来,不少学者通过金融脆弱性假说(Minsky,1982)、银行及金融机构流动性不足(Friedman和Schwartz,1986;Diamond等,2001)、金融危机传染性(Diamond和Dybvig,1983;Kaufman1996)等理论,进一步解释了银行监管存在的必要。我们的研究表明,造成银行脆弱性和传染性的根源在于金融交易过程中的不完全信息和不完全契约(蒋海等,2002),即银行业众多的利益相关者、广泛的影响力及其高杠杆率、低现金资产比率和部分准备金等性质,使不对称信息和不完全契约条件下所产生的道德风险的破坏性呈明显的放大特征,造成投资者预期较大的波动性和银行体系的脆弱性。同时,这些性质与特征也形成了众多分散投资者监督经营者的高成本和监管中免费搭便车的现象,导致银行内部监管的严重不足,因而需要监管当局提供外部监管来保护广大投资者的利益。一般来说,监管当局政策性手段主要包括两个方面:结构性监管(structuralregulation)和行为监管(behavioralregulation),前者主要包括市场准入与退出限制、金融机构业务限制等;行为监管主要包括:最低资本充足率要求、准备金要求、资产质量标准、流动性标准、存款保险制度等。随着全球金融自由化和银行监管体系的演进,西方发达国家开始更加注重银行的行为监管,逐步形成了以资本充足率和准备金要求为核心、存款保险和最后贷款人制度为保障的监管模式。1988年的《巴塞尔协议》及2001年的《新巴塞尔协议》的出台,使最低资本充足率成为了大部分市场经济国家银行监管的主要工具。最低资本充足率和准备金要求,虽然可以保证金融机构的支付能力和抗风险能力,但也产生了诸多不利影响,其中主要包括三个方面:①增加了金融机构的机会成本和经营风险,经营者为了减少这部分损失,形成了转嫁成本和风险的激励(Kaufman,1992;John等,2000),一方面会增加资金的价格,另一方面会引起高风险资产比例的增加,产生与资产限制相同的结果;②造成社会福利损失的同时,加剧了金融机构的违章行为(只要金融机构违规操作获得的净收益高于监管当局惩罚的成本),因为经济的周期变化使金融机构的财务状况及其所面临的风险在不同时期是不同的,在衰退期和萧条期金融机构比较容易出现财务困难,面临的投融资及经营风险较大,而在复苏期和繁荣期财务状况开始好转,面临的风险较小,Allen和Gale(1998)研究也表明,银行挤兑与经济周期有密切关系(黄海洲,许成钢,1999)。所以金融机构在不同时期的最优资本充足率和准备金水平是不同的,复苏期和繁荣期应该较低,而衰退期和萧条期应该较高。另外不同的金融机构因规模、资产质量的不同,也会存在不同的最优资本充足率和准备金比例,如果都实行相同的最低资本充足率和准备金比例要求,必然会造成社会福利的损失,增加金融机构违规经营的可能性(蒋海,2001);③经常与中央银行的货币政策目标发生冲突,如在衰退期,金融机构应该提高资本充足率和准备金比例,增强支付能力,但“反周期”货币政策却需要降低准备金比例以刺激经济,而在繁荣期金融机构应该降低该项指标时,货币政策却又要提高该指标以抑制经济过度膨胀1。上述不利影响决定了资本充足率和准备金比例的管制也是低效率的。三、资本风险监管的有效性上述问题引起了不少学者对资本监管有效性的实证研究,基本一致的结论是:在存款保险制度下最低资本充足率和准备金要求并不能完全阻止银行经营者的风险转嫁激励和道德风险行为,资本监管失灵仍然普遍存在,从而不能实现银行监管的帕累托效率。该领域的理论研究可分为两个方面:一是以Merton的将存款保险作为期权的定价模型为基础的资本风险监管有效性研究,如Duan等人(1992)的商业银行一个时期的固定存款保险与风险转嫁行为模型,Cordell和King(1995)资本风险监管的市场改进模型,Hovakimian和Kane(2000)的资本风险监管有效性的实证研究等;二是以Keeley的银行特许权价值模型为基础的资本充足性监管的有效性研究,如Keeley(1990)的竞争与银行特许权价值模型,Demsetz等人(1996)的银行特许权价值的实证分析,Hellmann等人(2000)的资本充足率监管与存款利率限制相结合的理论等。另外,对资本监管失灵的解释,还有以Kane(1990)的社会公众与中央银行之间的委托代理分析为基础的中央银行监管的激励理论,如Campbell(1992)等人建立的努力厌恶(effort-averse)型监管者最优激励合同静态分析模型,Boot和Thakor(1993)的监管者声誉博弈模型等。1.美国金融市场组Hovakimian和Kane将Merton的单期存款保险期权模型扩展为无限展期的股东收益模型,并据此对美国1985年到1994年的商业银行风险转嫁和资本监管有效性进行了实证分析。其模型的基本形式为:其中,B是商业银行的存款及其它债务的价值,V是银行资产的市场价值,σV是资产收益的标准差,IPP为1美元银行存款的存款保险金,斜率系数α1和β1分别表示为:α1=d(B/V)dσVα1=d(B/V)dσVβ1=dΙΡΡdσV=∂ΙΡΡ∂σV+∂ΙΡΡ∂(B/V)α1β1=dIPPdσV=∂IPP∂σV+∂IPP∂(B/V)α1其中,α1被解释为风险敏感的资本监管(risk-sensitivecapitalregulation)和市场约束所产生的风险之和,β1被解释为银行增加资产收益流动性所带来的收益。如果α1和β1同时大于0,那么可以证明银行的风险转嫁激励是存在,资本监管就不是完全有效的。实证结果表明,无论是一个时期的存款保险期权模型,还是无限展期模型,α1和β1都显著地呈现正值,并且1992～1994年间的α1和β1值都比1985～1991年间的值有了一定程度的降低,但仍然显著地呈现正值。这说明商业银行的资本监管并没有有效地阻止银行业的风险转嫁问题,而且由于转嫁风险给银行业带来了大量的政府补贴,产生了风险转嫁的激励。1992年实施的《存款保险改进法案》也未能有效地控制风险转嫁的激励。2.要求银行投资于形成良好的投资量约束Keeley(1990)和Demsetz等人(1996)的实证研究发现,银行业的特许权价值对银行的谨慎性监管有显著影响,特许权价值降低将增加银行投机的激励,从而导致资产配置风险的增加。在此基础上,Hellmann等人(2000)建立了资本监管的比较静态博弈模型。在该模型中,一家银行提供存款利率ri与其它提供利率r-i的银行展开竞争,从存款市场中获得存款D(ri,r-i)。获得这些资金后,将所有资产配置到谨慎和投机两类资产上,其中谨慎资产的收益为α,投机资产的收益为[θγ+(1-θ)β],θ为投机成功的概率,γ为投机成功后的资产收益,β为投机失败后的资产收益。假定α>[θγ+(1-θ)β],而且资产的配置存在机会成本ρ,ρ>α。监管当局对银行实行资本充足率和投资进行事后检查,设最低资本充足率要求为k,投机失败后,银行资产净值将小于0,监管当局将关闭该银行,银行的特许权价值δVp也随之消失。在上述条件下,T期内银行投资于谨慎资产获得的期望收益为:投资于投机资产获得的期望收益为:其中,πp(ri,r-i,k)和πG(ri,r-i,k)分别为每一期银行投资于谨慎和投机资产的利润。根据这一结果。可得到银行的不投机条件:πG(ri,r-i,k)-πp(ri,r-i,k)≤(1-δ)δVp(ri,r-i,k)从该条件还可得到银行选择谨慎资产的均衡存款利率:当存款利率r≤r*(k)时银行选择谨慎资产,否则将选择投机资产。同时通过利润最大化一阶条件可求得银行选择谨慎资产的均衡利率:rp(k)=[α(1+k)-ρk]ε1+εrp(k)=[α(1+k)−ρk]ε1+ε,其中ε=∂D/∂rir/Dε=∂D/∂rir/D,为存款的利率弹性。在其他条件不变的情况下,存款市场的充分竞争将使ε→∞,rp(k)→α,这将使银行特许权价值变得非常小,rp(k)>r*(k)不可避免地成为现实。因而在金融自由化和充分竞争的市场环境下,如果不对存款利率实行必要的限制,银行选择投机资产的行为将不可避免,资本充足性监管将无法实现帕累托效率。3.监管者最优监管水平的确定Thakor的监管者声誉博弈模型。Boot和Thakor认为,在信息不对称条件下银行监管者一般追求的是自身利益最大化而不是社会福利的最大化,并且由于监管者监督银行资产选择的能力存在不确定性,这将引起监管者的行为偏离社会公众最优化目标。模型框架为,某商业银行在某一时点上出现总资产小于总负债,监管者决定银行是否应该继续营业时存在下列目标函数:公式前一部分是监管者从个人声誉建设中得到的收益,后一部分是银行第二期资产收益中的社会剩余。其中λ1和λ2分别为监管者个人声誉和银行后一期资产收益的社会剩余(福利)的权重,γmtmt是市场对监管者声誉(是好或合格的)在t时刻后来的评价,R(θ2)为银行在后一期以θ2的概率获得的收益。显然,社会公众目标函数是:Max[θ2R(θ2)-1×rf],其中rf=1+无风险收益率。Boot和Thakor的研究表明,当实现了监管的纳什均衡时,监管者的最优监管水平z*。当银行的总资产大于z*时监管者允许银行继续经营;否则将关闭该银行。而此时存在一个社会最优监管水平ˉΚ2+(1-Κ1)rfK¯¯¯2+(1−K1)rf。由于监管者是自私的,并且社会公众与监管者的信息不对称,所以一般情况会出现z*＜ˉΚ2+(1-Κ1)rfz∗＜K¯¯¯2+(1−K1)rf,使监管者的最优监管政策比社会最优监管水平要宽松得多。四、政府监管与市场纪律自Kane(1983)发表了他对存款保险改革的六点建议中特别强调市场纪律的作用后,使银行监管三大支柱之一的市场纪律逐渐被大家所认识,特别是1999年《美国现代服务法案》的实施和2001年《新巴塞尔协议》的出台,使银行监管中的市场约束受到高度重视。与此同时,许多学者(Kan,1985;Keeley,1990;Thomson,1990;Kaufman,1996;Park,Peristiani,1998;HonChu,1996,1999;Flannery,1998)从不同层面对市场纪律改善银行监管效率进行了分析和实证研究,一致的结论是:充分运用市场方法能够准确及时地反映银行及金融机构的条件和环境,解决信息不对称问题,从而可以显著增强投资者及存款人对银行及存款机构的监督,有效约束存款机构向政府转嫁风险的激励,改善政府的监管水平和效率。上述结论已在决策部门和学术界达成一致,问题的关键在于如何加强市场约束达到提高和改善银行资本监管效率的目标。一种极端的方式就是取消金融安全网,建立自由的银行体系,完全运用市场机制约束银行及存款机构的风险行为和业务范围、决定金融机构是否应该关闭还是继续经营。政府的作用只限于信息的收集与披露、推进解决合同纠纷的产权制度安排等。Honchu(1996)认为,自由银行体系中由不完全信息引起的市场失灵问题可以通过建立银行透明屋(clearinghouse)和发行透明屋贷款等方式来解决。持上述观点的研究成果较少,目前大部分学者都倾向于政府监管与市场纪律的有机结合,即逐步在以政府监管为主的体系中恢复市场约束,实现政府监管与市场纪律的最佳配合,达到保持金融体系稳定和降低监管成本的目的。那么,如何才能恢复金融业的市场纪律呢?Thomson(1990)认为,要恢复市场纪律的一个重要方面是必须减小政府金融安全网的范围和规模,如降低保险存款的限额,将银行每个存款帐户的保险限额改为每个储户的保险限额,并且剩余部分还必须用期权定价模型等方法准确地定价;防止在任何形势下由联邦存款保险公司承担非存款保险金融机构经营失败的结果。同时还必须对中央银行的最后贷款人制度进行改革,贴现窗口利率应该是惩罚性的而不是补贴性的,避免中央银行通过贴现窗口支持本应该退出市场的金融机构。Kane(1994)认为恢复市场纪律的核心任务在于向社会和监管者提供金融机构、存款保险机构、监管部门的及时而准确的信息。一方面要通过立法的形式要求监管者披露存款保险公司造成的纳税人的损失,另一方面采用自报告(self-reporting)和市场价值核算(market-valueaccounting)结合的原则来衡量金融机构、存款保险机构及监管者等在每一时期的运作与表现情况及纳税人的损失等。Flannery(1998)的研究表明,市场约束发挥作用的基础是私人投资者能够专业地对金融机构各类证券的收益和风险进行准确地评价,它可以使银行的所有者和债权人感觉到他们的行为是存在风险的。实证分析表明,大多数小储户能够有效地甄别和控制银行的风险(CalomirisandMason,1997;Billett等,1998),所以Flannery认为政府监管中充分运用市场约束是必需的,其中主要是市场信息与政府监管信息的系统结合,这样可以缩短认识和行动的时滞,对银行经营状况和条件的变化做出更加准确的预测。政府也应当帮助市场对银行的经营状况做出更加及时准确的判断。另外,可通过银行发行次级债券(subordinateddebentures)来增强市场约束力,因为次级债券的持有人与政府监管者面临同样的风险敞口,从而形成两者在银行监管中的激励相容。通过发行次级债券增强对银行经营者市场约束的观点自20世纪80年代末就已经有学者提出(Wall,1989;Gorton等,1990),1999年美国的“现代金融服务法案”要求美联储和财政部研究银行次级债券的实施方案后,使该问题再度成为了理论界研究的重点。一般认为,银行证券的风险与收益状况反映了银行的经营条件与违约风险水平,因而债券市场信息可以作银行风险的市场信号为监管者和利益相关者的监督、检查提供准确、及时的信息。如果所有的银行都要求发行同样类型的次级债券,那么监管者就可以很容易地比较每家银行的违约风险程度,并且由于次级债券的特殊地位,它的收益对风险的变化更加敏感,使市场的约束力也更强。因而发行次级债券可以显著提升对非保险存款机构的直接和间接的市场约束2(Maclachlan,2001)。Jagtiani和Lemieux(2001)的研究发现,美国银行控股公司债券的买卖差价将先于银行失败(如融资条件和信用评级的恶化)一年半左右开始上升,这说明通过增加发行次级债券来增强市场约束是有效率的。五、金融基础设施的建设是金融创新的重点之一从美国等西方发达国家的银行监管实践来看,试图通过政府监管完全替代市场纪律来纠正金融市场失灵的努力,并不能保持银行体系的稳定,而完全依靠市场的约束力来实现这一目标也是不现实的。金融自由化条件下,仅仅依靠银行资本监管和金融安全网是不能实现银行的帕累托效率,还必须考虑资本监管与其它监管工具(如利率控制)配合及竞争趋于激烈时银行特许权价值对资本监管的影响。要提升银行监管的有效性,一方面要充分运用市场纪律,建立投资者对金融机构监督的激励机制,强化金融机构的市场约束;另一方面要认识到监管者信息能力的有限及其自利行为,充分利用市场信息增加银行监管过程的透明度,加强对监管者的监督,提升监管的准确性。中国正逐步放松对银行业的高度管制,这为提升银行监管水平和运作效率提供了条件,但是放松政府管制并不意味着监