财政涉农专项资金管理使用中存在的问题及对策

财政涉农专项资金管理使用中存在的问题及对策

农业专项资金由国家预算决定，用于支持农业发展和生产，并特定用途的财政支出。在管理使用过程中,必须坚持专款专用、择优扶持的原则。但是近几年来,由于市场经济的疲软,县(市)级财力的紧缺,各项支出因素的逐步增加,使得一些地方出现了支农资金非农化;支农资金到位难等现象。笔者在对某地区的近两年的农业财务收支特别是专项资金使用情况调查中发现支农专项资金在管理使用过程中存在如下几个方面问题亟须解决。一、支农专项资金性质、用途发生改变。从其形式上看主要表现在两个方面:(1)是支农专项资金发生质变,出现了支农资金非农化现象。一些地方政府或部门领导为了在自己的任期内有所创树,给后任同志留下“闪光点”,乐于干些象修建公路或政府办公大楼等形象工程。在本级财力有限而又不能向老百姓摊派增加农民负担的情况下,于是乎打起了向上伸手的小算盘,巧立项目,闭门造车,搞出切实可行性论证报告,骗取上级专项资金扶持,一旦资金到位,项目与资金分离。(2)是专项资金不专用:或者是弥补事业经费不足;或者是甲项目资金用于乙项目建设。由于农口事业单位预算管理体制:核定收支,定额(项)补贴,超支不补,节余留用。而农口事业单位的基本职能:以服务于农业生产,促进农业技术推广等为主,不能以盈利创收为目的。加上近几年农口单位经济效益下滑,自身造血功能弱化,这就使得资金短缺的矛盾更加突出。仅以某县(市)98、99年农口单位调查数据来看:全市农口各科局机关在编人员550人,全额工资450万元,财政供给260万元,占58%,公用部分费用财政供给100万元,创收150万元,而全年事业支出1400万元,缺口890万元占全年事业支出64%,但是为了维持单位正常工作开展,维护社会稳定,迫不得已,一些单位挪用部分专项资金用于弥补事业经费不足。另外,由于县(市)级急需发展农业项目较多,而本级财力有限,挤用甲项目资金建设乙项目也就屡见不鲜。从支农专项资金挪用方法上来看:(1)是在会计核算上将正常经费与专款相伴拨付,使正常经费与专项拨款全部通过“财政补助收入”科目核算,避开“拨入专款”科目,逃避审计或上级有关部门检查。(2)是钻政策空子。专项资金到位后,在财务处理上,采取不核销长期挂帐办法,表面上看只是暂时资金调度困难,没有到位,并没有挪作它用,遇到有关部门检查就表态随后拨付,其实质也是一种变相挪用专项资金。二、支农重点不突出,项目效益偏低。在分税制财政体制下,由于地方财政收入增长幅度远不能满足工农业生产发展需要,地方财力十分紧缺,长期以来,财政担负的“优化支农结构,突出支农重点”的职责,远远没有得到充分发挥,具体表现在三个方面:(1)在项目执行上,点多、面广,撒糊椒面。一些职能部门在日常工作中深入基层不够,忽视做调查研究工作,没有掌握一手信息资料,对本地区支农项目缺乏长远规划与近期科益;整体规划与局部利益综合分析考虑,“头痛医头,脚痛医脚”,出现了在项目申报上处于被动地位,缺乏对项目可行性论证分析,在资金分配上,“蜻蜒点水”,大项目多则35万元,小项目少则0.5万元,尽可能面面俱到。同时,在项目安排上缺乏原则性,领导干预过多,部门执行难,至使人情项目呈上升趋势。(2)在项目实施中项目成本费用过高。由于技术力量薄弱和环境条件限制,使得一些工程质量不高,项目使用寿命缩短,各项指标达不到预定的期望值,甚至出现“豆腐渣”、“半拉子”工程。另外,部分项目招、投标缺乏透明度,监督管理机制不健全,各种腐败现象滋生,项目成本费用因主客观因素上升,项目效益下滑。(3)在项目评估论证上缺乏科学性、严谨性。长期以来,财政支农偏重于农产品的增产,忽略农产品的质量的提高和项目效益的增长,低质低效项目依然存在,项目论证评估缺乏科学性,低水平运行,造成国家财力无为浪费,而农业增产不增效又挫伤了农民对农业生产的积极性,这就从根本上违背了财政支农专项资金的效益性原则。三、支农专项资金到位难。财政支农专项资金在正常情况下,应按照专款专用的原则,及时足额拨付到位,以确保项目顺利实施。然而在实际工作中,由于种种原因,出现了支农专项资金难于到位情况:(1)是资金拨付渠道环节多,长时间难到位。在现行财政管理体制下,省级专项资金通过地(市)级财政部门到达县(市)级财政部门后,财政部门视资金情况:属于农口二级单位的专款,先拨付到主管部门,主管部门根据自身财力情况,再拨付给受援单位,受援单位再拨付给施工单位;属于乡镇农业单位专款,县(市)级财政部门将资金拨付基层财政部门,基层财政部门再拨付给受援单位。情况好的半年时间,情况差的一年多时间也难于到位,严重影响了项目施工进度。特别是对于一些防汛抗灾资金,稍不加快办理手续,就有可能给国家和人民生命财产造成成大损失。(2)是资金调度困难,使专项资金到位落空。这主要表现在:①对地方财政而言,由于县(市)级财政大多是“吃饭型”财政,为保工资兑现,保机关工作正常运转,在资金调度困难之下,只好挤占上级支农专项资金;或者是年初预算通过人大安排的支援农业生产支出,在年终决算时因资金困难挂帐,形成空结转;或者是采取列收列支的办法,根本不需拨付。②是对主管部门而言,或者是巧立名目收取手续费、管理费等;或者以专项资金抵顶二级单位上交;或者是长期挂应付款往来,迟迟不能到位。四、财政职能缺位,财务监督弱化。近几年来,虽然各级财政部门对支农专项资金的管理进行了认真的研究和探索,对提高支农资金的使用效益,促进农业和农村经济的发展起到了积极的推动作用。但是由于地方财力薄弱,长期以来形成的财政控管部分职能缺位,财政财务监督不力和情况依然存在。在支农专项资金管理上,主要体现在四方面:(1)是在项目管理上只注重项目前期工作,忽视项目事中监督,事后管理。财政部门对于项目可行性论证、申报立项以及资金及时拨付到位等方面做了不少工作,但在项目的实施上受技术等客观条件的制约,则完全交由主管部门负责,形成了管理上缺位。(2)是在项目资金上只注重资金的投放,忽视财务监督。在日常工作中,财政部门按照专款专用的原则及时将资金拨付到项目单位,支农专项资金是否被挤占、挪用或浪费等等,项目效益是否达到预定的目标,财政部门则问津不多,形成了监督上缺位。(3)是在执行法规上“心太软”。由于地方财力紧缺,农口单位经费不足,支农专项资金在不同程度的被挪作它用或占用,导致资金不能及时到位,这是摆在财政部门面前比较棘手的问题,但考虑到农口单位实际情况,因此处理上往往处于“同情心”,以教育为主,忽视必要的制约措施,形成了执罚上缺位。(4)是在财政内部缺乏约束机制。主要是上级财政部门对下级财政部门专项资金使用情况没有科学有效、操作性强的量化考核指标,各级财政再分配缺乏规范性。五、支农专项资金呈负增长趋势。根据《农业法》规定,财政预算内安排的支农支出增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度,这是确保财政支农支出稳定增长的法律依据。《农业法》实施以来,各级财政部门在确保财政支农支出稳定增长方面做了大量工作。但是也有一些地方财政预算内支农支出增长没有达到规定的要求,支农专项资金在结构上出现了负增长。(1)是从专项资金来源看,上级财政部门拨补专款多,本级预算少,地方财政支农专项资金完全依赖上级财政部门。(2)是从支农资金整体来看,虽然支农资金年年在增加,这主要是正常经费(人员经费、办公经费)政策性支出因素增加,但是支农专项资金所占比例逐年在减少,有的地方虽然年初预算安排了专项资金,但预算执行结果不理想,年终无法支付,出现大量结转,专项资金实际支出落空。长期以来,导致支农专项资金在管理使用过程中被挤占挪用或长时间不能到位,究其根源,主要是地方财力有限,单位经费不足,执罚监督不力等。要想从根本上解决支农专项资金使用过程中存在问题,可以从以下几个方面入手:一、以效益为取向,突出投入重点。为适应现代农业发展的需求,确保支农支专资金的经济效益、社会效益和生态效益的最佳组合,避免使用过程中无为浪费。(1)是科学规划,明确重点。各级财政部门和技术主管部门要对本地区的农业生产、技术、基础设施等条件进行认真调查研究,摸清情况,结合本地实际,制订出长远整体规划,确立各阶段实施重点,按照项目库的要求,建立起基层财政部门项目库和数据网络体系,并定期进行调整、补充,克服实际工作中的盲目性、无计划性和重复建设,使有限资金发挥更大的效益。(2)是确定项目投入重点时应坚持三个原则①是效益原则。也就是在项目安排上,坚持效益优先。重点扶持农业科技推广,产业、产品结构调整和农产品深加工,提高产品附加值,帮助农口单位立足主业搞好创收。同时发挥财政资金的引导作用,搞好示范工程,以点带面,形成辐射效应。②公共性原则。按照构建现代公共财政框架的要求,凡是市场调节能解决的问题就由市场调节去解决,对于一些竞争性盈利性产业和产品,财政投入要逐步退出,对于一些企业和个人不愿投资的非盈利性产业和公共事务,财政要重点投入。因此,财政支农工作也必须按这一总体要求,在安排支农专项资金时确定投入重点。③是配套原则,就是坚持项目自力更生为主,国家扶持为辅原则。选择项目时项目单位应有相应的配套能力。在实际操作中,可设立自筹配套资金过渡帐户,实行专户储存,由财政部门统一监督管理,按工程进度随项目专项资金拨付到位,对自筹配套资金能及时到位的项目,优先安排专项资金,对配套能力薄弱,完全依靠国家可视具体情况,暂缓拨付资金。二、以改革为契机,建立完善各项管理制度。为确保专项资金正常使用在实际工作中:(1)是加快财务体制改革,试行农口单位会计委派制。对一些条件成熟的业务量大的农口单位,实行会计人员财政统派,其工资、人事档案关系交由会计主管部门管理,并规定其职责:既要严格执行国家财政财务法规,搞好单位财务核算,同时又要代表政府履行监督职能,严肃财经纪律。财政部门对委派的会计人员要加强管理,定期进行考核,与责权利挂钩,不定期实行轮岗制度。(2)是推行报帐制管理。借鉴世界银行贷款的追溯性报帐管理经验,在一些基层单位,对支农专项资金实行报帐制管理试点。也就是项目单位定期将项目进展的费用凭合法凭证到财政部门或主管部门报报帐,财政或主管部门经审核批准后,按比例将资金拨付到位。这样①是督促项目单位加强资金的管理。②是加强部门间协作。③确保支农专项资金专款专用。④是可以全面提高财会人员参与项目的管理水平。(3)实行政府采购制度。对于一些大型项目通过政府招标采购,选择项目实施单位,既可以增强行业管理部门的紧迫感、责任感,提高项目资金使用透明度,堵绝腐败现象的滋生,同时也可以降低项目成本,强化工程质量管理,提高资金使用效益。如某市九九年对防汛救灾物资实行政府招标采购,货比三家,优质优价,仅编织袋等物资按可比口径九九年比九八年节约100余万元。(4)完善资金拨付管理办法:①是增强预算支农支出的严肃性确保支农专项资金及时足额拨付到位,上级财政部门对下级财政部门,财政部门对主管部门实行目标考核,对完不成支出目标任务的,在安排下年度资金时,予以调减,对完成情况好的予以倾斜。②是减少资金拨付环节,特别是对一些时令性强,数额大,情况紧急的支农专项资金,如防汛资金,