分权化与中国都市区域发展研究

分权化与中国都市区域发展研究

1中国都市区域的发展特征1978年以来，中国的经济改革实质上是在行政分权（行政分权）的框架下引入市场机制，通过开放与国际经济一体化，并通过政府权力的转让，即行政分权促进经济自由和商品化（齐annygyi等人，巴雷r魏根瘤，1996）。分权化、市场化和全球化(对外开放)是中国近30年来保持经济高速增长的制度基础,同时也是引发中国政治经济发展诸多问题的直接诱因。城市的发展与政治、经济、社会的发展密切相关,城市的发展不仅是政治、经济、社会发展在空间上的投影,城市本身就是社会(曼纽尔·卡斯特,2003),即所谓的“社会空间统一体”(socio-spatialdialectic)。认识行政分权框架的特征是理解中国改革的政治经济学特点与要义的切入点(吴国光,2004),当然也是理解中国城市或都市区域发展特征的切入点。进入21世纪以来,随着全球化、市场化和分权化进程的不断深化,中国都市区域无论在数量、规模、空间组织还是治理体制上都发生着巨大的变化。一方面,快速的城市化进程使得都市圈、都市带等空间组织形式不断发育完善,尤其是在长江三角洲和珠江三角洲等经济发达、城镇密集的地区。与此同时,在都市区域内部,随着地方政府(市、区、县)实力的不断壮大,企业化倾向日益明显,区域内部城市间差距逐渐缩小,治理结构扁平化倾向日趋鲜明,经济、社会与空间处于剧烈变化之中。分析当前中国都市区域经济、社会、政治与空间的变动特征、趋势和原因,已经成为新时期中国城市研究的重点和热点(胡序威等,2003)。在众多关于中国都市区域的研究中,从城市制度角度分析、解释其发展阶段与趋势的成果尚未出现,仍比较集中于空间发展的地理分析(唐路等,2006)。基于新制度经济学的相关理论,笔者试图通过对分权化与中国都市区域发展相关关系的分析,尝试初步划分中国都市区域发展的阶段,并在对典型都市区域进行定量与定性分析的基础上研究中国都市区域的可能发展趋势,为推进健康城市化或可持续的都市区化提供政策依据。2分权与中国城市的发展2.1分权化与都市区域发展分权的实质是制度的调整,分权化(decentralization)改革实际上就是以多种分权形式在不同政策领域以不同力度进行的政策组合。世界银行(1999)将分权化的概念界定为,因公共职能将权力和责任从中央政府向下一级或准独立自主的政府组织或私人部门的转移(Litvack,JennieandJessicaSeddon,1999)。因此,分权化既包括纵向的中央向地方的分权,同时包括横向的政府向市场、社会的分权(HaraldFuhr,2000)。即一方面,分权化是在各级政府之间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权和财权分配而进行的权力、责任转移过程,它主要表现为权力在政府间平行或垂直移动的过程,具有府际间权力、利益关系调整的属性;另一方面,分权化指不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中,将相关权力、责任向市场组织与公共社会转移的过程,表现为政府、市场和公民社会的关系结构(Bennett,1990)(图1)。而分权化对于城市发展的影响实质上就是分权化过程中形成的各种发展制度或曰治理制度对于城市发展的影响。基于分权化改革的特征,笔者对于分权化与都市区域发展相关关系的分析将主要通过以下两个方面的展开:(1)分权的对象(主体);(2)权力转移的方向。从当代分权化改革的基本结构(图1)可以看到,在都市区域层面分权的对象涉及两大部分——政府内部与政府外部,政府内部包括都市区域内部的各级地方政府,在中国主要为市(地级)与县(县级市)及区,政府外部主要为市场和社会两大部分。关于权力转移方向的考察实质上是对各对象或曰主体间关系的分析,由于不同的权力转移方向意味着不同的制度框架的形成,因此考察权力转移方向是研究分权化研究的重点。2.2世纪20年代以来的主体分化通过对分权的对象与权力调整方向的考察,中国1978年以后的分权化改革大致在1997年前后形成两个阶段。两个阶段中,政府对于市场和社会的分权是一致的、持续的,这也是1978年以后的分权化与之前的重要区别。而两个阶段中政府内部的权力调整则存在较为明显的变动,在1997年前后表现得最为明显。前一阶段权力调整的方向基本是自上而下的,以中央向地方层层下放权力为主,形成中央-省(直辖市)-市(地区)-县(县级市)的权力转移链条,以给予各级地方政府较大权力和政策空间发展经济;后一阶段则表现为以中央再集权化和分权规范化为主线,寻求在市场的基础上分权与集权的平衡或曰规范。针对1997年以前“过度”的分权化(王绍光,1997)和亚洲金融危机所造成的严峻发展环境,中央政府及时从改革的总体进程出发,提出建设社会主义市场经济体制和建设社会主义法治国家的决定,此后一系列的政策调整与1994年以来分税制的确立与逐步实行,使得分权化改革进程开始发生明显转向。这一阶段的权力转移不再是单一的下放,不同层级政府均基于各级不同的约束条件进行权力的调整,总体呈现出多方向、博弈的特征。1978年以后的分权化与市场化改革重塑了中央与地方政府以及地方各级政府间的权力关系,将以计划经济为基础的中央集权体制逐渐转型为以市场经济为主导的地方分权体制。地方政府在获得广泛的权力的同时,承担了地区经济发展的基本责任,并在与市场和社会多元互动的过程中成为具有绝对主导地位的发展主体。在这一地方分权的体制中,省、市、县三级政府之间的权力调整直接影响着都市区域的发展。而1997年前后的阶段性特征在都市区域层面表现得尤为突出。在前一阶段市(地区)一级政府因其在经济发展中的作用,成为获得下放权力最多的层级。更多的中央隶属企业下放到市(地区)一级,许多改革政策的制定权也放给了地级政府。随着地级政府从中央政府手里获得了更多的权力,相应地也从中央政府那里承接了更多的责任,如教育、卫生、住宅、基础设施等,从而在市场经济为基础的地方分权体制中扮演着主导都市区域发展的角色。在后一阶段,随着经济实力与城市化水平的迅速提高,县(县级市)一级政府谋求更多发展权力的要求日益增加,市、县之间争夺发展空间与资源的博弈日趋激烈。在中央再集权化与分权规范化的宏观趋势,市、县之间权力的调整成为影响都市区域发展的最为重要的因素。2.3两种区划变更模式的对比分析由于政府在中国城市发展中的主导地位,分权化的阶段性特征在都市区域的具体发展上体现得非常鲜明。仔细观察中国城市行政区划变更的背景、频率和内容以及中国城市化水平,可以明显地看出1997年前后的阶段性特征。(1)行政区划是政府间关系的直接反映,行政区划变更意味着空间支配权力的调整,它是中国分权化的重要表征,而分权化政策的转向必然影响行政区划变更的内容与特征。考察中国1978年以来城市行政区划变更可以看到,以撤县设(县级)市为主要内容的设市模式,从1979年开始经过多次全国性的大规模实施在1997年后偃旗息鼓,撤县(市)设区迅速成为1997年后城市行政区划变更的主要内容(图2)。撤县设(县级)市与撤县(市)设区两种区划变更模式其实代表着两种不同的权力转移方向,撤县设(县级)市意味着权力的扩大,而撤县(市)设区意味着权力的减少。(2)城市行政区划调整政策的变化直接影响了中国的城市数量,使其在1997年出现拐点。因为撤县设(县级)市意味着城市数量的增加,而撤县(市)设区则正相反,两种区划变更模式的此消彼涨随着重庆直辖市的设立,使得中国城市数量在1997年达到迄今最大值668个(图3),而后持续减少。从1999年至今中国城市总数平稳递减,至2003年底城市总数减为660个。(3)在城市行政区划表现出阶段性特征的同时,城市化水平也呈现出明显的阶段性特征,增长速度在1997年前后呈现出截然不同的水平。通过数据(图3)可以清楚看到,中国的城市化水平在1996年达到30.48%后进入一个快速增长期。1978-1996年,城市化水平年均递增约0.70个百分点,而1996-2003年,城市化水平年均递增1.44个百分点,增速是前一阶段的2倍多。虽然导致这一快速城市化阶段出现的原因是复杂的,但城市行政区划调整无疑是重要因素之一(刘君德,1996)。基于以上分析,本文拟采用1997年为分界点将1978年以后中国城市发展的历史划分为两个阶段,即“1978-1997”和“1998至今”。第一阶段是中央主导的分权化过程,基本为中国都市区域的形成阶段;第二阶段在中央再集权化的趋势下,更多的体现为地方层面的分权博弈过程与都市区化阶段。3分析我国城市发展的阶段特征3.1市管县体制在城乡分权的作用下逐步实现了城乡区域的变化1978-1997年的这20年是中国城市快速发展和城市行政区划变更较为频繁的时期,中央向地方层层下放权力的过程在城市制度上主要体现出三个方面的发展与变化:市管县体制逐步确立;由城乡分治走向城乡合治;形成梯度分权的城市格局。这三个方面的变化直接推进了中国城市密集地区的出现和都市区域的形成。市管县体制是中国城市行政管理体制之一,即由市管辖若干县或自治县,以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制(刘君德,2000)。1980年代大规模推行的市管县体制,是主要针对此前市县分治的弊端,从发挥中心城市是作用、加快城乡一体化建设的角度,进行的一种城市行政管理体制改革。市管县体制的实施初衷既有城乡一体化的目的,同时还有行政一体化的内涵。作为分权化改革的重要组成部分,市管县体制对于管县城市(一般为地级市)而言是一次综合性的放权,不仅扩大了城市的经济、政治管理权限,而且在地域组织形式上也给予了明确的保证(钱颖一,2003)。这一权力转移无疑给予地级市更多的动机和手段,在直接促进都市区域发展的同时也促成了地方保护主义的发展(刘君德,汪宇明,2000)。在市管县体制推行的同时,以“整县改市”模式为主的城市行政区划变更也迅速展开,从而使中国城市兼具城市型政区和地域型政区双重建制的特点,而此前的城乡分治局面逐渐转变为城乡合治局面。因为市比县的地位高,为了经济、土地和战略利益,地方政府一般都热衷于向中央申请设市,而这其实也是一种分权的形式。撤县设市与市管县体制一起打破了城乡分治的格局,具有积极意义。1978年以来中央政府有差别、非均衡的放权,极大地改变了区域间的政治经济格局。在城市行政等级方面,中国建制城市基本形成直辖市——副省级市——地级市——县级市四个梯次的分权格局。直辖市和副省级城市基本包括了中国当前发展水平最高的都市区。中央政府对于这些城市的政策倾斜大大增进了它们的城市竞争力,使其逐渐成为区域发展的核心和中国链接全球经济的枢纽。市管县体制、城乡合治与梯级分权等城市制度的确立和发展,最突出的成果就是城市密集地区的出现和都市区域的发育形成。随着中国城市数量的迅速增长以及城市化水平的快速提升,以长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区为主的城市密集地区高度发展,业已成为支撑中国经济发展的主要区域。1978-1990年间形成的地级市和1978年以前已有的省辖市以及直辖市,基本形成了中国主要的都市区域,并构成了中国主要城市群。而与此同时,县级市的设置基本反映了中国区域经济发展与城市化水平的差异,撤县设(县级)市密集发生的地区都是中国经济和城市化水平发展较高、较快的区域。更多城市的出现推动了城市密集地区的形成,同时为都市区域协调发展带来巨大的挑战。3.2城市层面不同等级政府之间的博弈1997年以后,随着中央政府对建设中国特色市场经济的基本框架和综合同步经济转轨的改革蓝图的基本确定,改革开始由分权化转向在市场的基础上寻求分权与集权的平衡。而1997年亚洲金融危机的爆发,使得中央政府逐渐加强了国家宏观调控的力度,出现了一定程度的再集权化倾向。而在地方政府层面,分权与集权的倾向在政府竞争的背景下同时展开,一方面各大中(地级及以上层级)城市纷纷以增强“城市竞争力”为名义,通过行政区划手段集中土地资源的控制权、扩大城市规模,另一方面,许多省级政府为增强省域经济实力,开始跨越地级层面直接向经济较为发达或潜力较大的县级单位放权。两种倾向在2000年以后表现得十分明显,其在城市层面即体现为撤县(市)设区和扩权强县两个方向的行政区划变更。这两个方向的行政区划调整对中国都市区域的空间拓展和治理发展有着深刻影响。分权化改革对于各级地方政府利益主体地位的确立,使得撤县(市)设区成为市级政府基于中心城市(经济)利益最大化原则对“市管县”体制的必然破解。对于市级政府而言,市管县体制中县相对独立的地位限制了中心城市的发展空间,增加了协调困难。在全球区域竞争日益激烈和中央再集权化的过程中,为了扩大城市发展的空间权力与资源,市必须通过集权的手段消除市县之间的管理体制障碍,撤县(市)设区也就成为市政府破解市管县体制迫切而必然的选择。经济发展速度越快,市县矛盾越突出的地区,往往成为撤县(市)设区的多发地区,据统计,2000年1月至2004年8月,全国共有35个城市进行了39次行政区划合并,撤县(市)设区城市绝大多数集中于东部沿海省份,长江三角洲和珠江三角洲合计占半数以上,且多以非农人口大于50万的大城市为主(罗震东,2005)。扩权强县作为理论研究中的策略,其内涵是具有普遍性的,即通过均等的扩权、取消市管县来增强县级政府的发展能力。针对县的管理权力,省、市两级政府之间的博弈在所难免,一方面从增强县域经济活力、促进区域经济整体繁荣的角度,省政府有必要将权力进一步下放到县级单位;而同时对于市要求集权壮大发展实力的要求,省政府往往会考虑中心城市的带动作用而综合权衡。撤县(市)设区与扩权强县所反映的都市区层面不同等级政府之间的权力博弈无疑是中国城市化进入新的发展阶段——都市区化阶段的产物。随着城市密集地区的快速发育,孤立发展的城市与孤立的城市化已不复存在,区域城市间的联系日益增强,以都市区域为主要载体的城市化阶段已经到来。都市区域内各级城市政府根据自身发展约束所进行的发展博弈是都市区化阶段的必然特征,并将深刻地影响都市区域未来空间与治理的发展。4江苏沿海地区城市群1997年以来的中央再集权化趋势下地方层面的分权博弈过程与都市区化阶段仍未结束,并正在不断地影响着中国城市的发展。为了更为清楚地把握这一阶段的发展特点,笔者选取江苏沿江地区为例,试图通过定量与定性相结合的手段,在总体反映第二阶段中国都市区域空间发展与治理演化特征的基础上研究未来可能的发展趋势。江苏沿江地区由南京等8个设区市及其所辖行政区构成,其形成的宁镇扬、苏锡常、通泰三大都市区域是江苏经济发展水平最高的区域,也是全国经济发展水平最高的区域之一,尤其宁镇扬、苏锡常地区已经作为江苏三大都市圈规划建设的重点区域。以航道、铁路尤其是高密度、网络化的高速公路网构成的综合交通系统,已将这一地区连成一体,成为以上海为中心的长江三角洲北翼都市带的主要组成部分。因此,对于江苏沿江都市区域发展趋势的研究能够较为代表性地反映中国都市区域发展的基本趋势。4.1基于均匀度指标的指数测算为了较好地反映区域空间发展的态势,笔者在借鉴美国大都市区碎化指数(metropolitanfragmentationindex)(ClydeMitchell-Weaver,DavidMiller,RonaldDealJr,2000;罗震东,张京祥,2002)的基础上,根据当前中国都市区域发展的特征,发展了均匀度指数(1)等数学方法对江苏沿江地区1999年(2)以来都市区域的集聚-碎化态势进行定量分析。数据来源为2000-2006年《江苏统计年鉴》中各市、县(3)的9个指标:国内生产总值(GDP)、全社会固定资产投资总额、社会消费品零售总额、地方财政收入、地方财政支出、第二产业总产值、第三产业总产值、引进外资、实际利用外资。(1)分地区趋势(4)。通过定量测算可以看到,无论是整个沿江都市区域,还是宁镇扬、苏锡常与通泰都市区域,均匀度指数均呈现出明显的上升趋势(表1、图4),即意味着各都市区域经济要素在空间上日益呈现均匀化的趋势。其中苏锡常地区指数最高,空间均匀化态势最为明显,宁镇扬地区在大规模的撤县(市)设区调整后,中心城市空间规模大大扩大,各种经济要素在区域空间上的分布也更趋均衡。而整个沿江都市区域的均匀化程度虽然仍低于三大都市区域,但上升趋势非常明显。(2)分指标分析。分地区趋势呈现了沿江都市区域均匀化发展的整体趋势,然而忽略了不同要素指标所反映的特定发展内涵的演化趋势。为了更为深入地了解都市区域空间要素集聚-碎化的过程,笔者将沿江都市区域主要指标分别呈现出来。根据指数测算的结果可以看到,各主要指标虽然变动幅度差别较大但也均呈现出上升的总体趋势(表2、图5)。其中引进外资与实际利用外资的均匀化趋势最为迅速,地方财政收入和财政支出也呈现出较为明显的均匀化趋势。这一特征与江苏沿江都市区域经济尤其是外向型经济的快速发展非常吻合。在1997年以来分权化、市场化与全球化程度不断深入的过程中,江苏沿江都市区域中小城市进入新的一轮快速增长期,区域内部经济要素的空间分布更趋均匀。尤其是外资从大城市向中小城市的迅速流动过程,大大改变了都市区域内部的空间结构。4.2以撤县市行政区为主要方式的集权治理与要素空间分布的匀质化趋势相伴随的是区域治理的碎片化(metropolitanfragmentation)趋势。市场导向的分权化改革在不断给予地方政府发展权力的同时,也促使了地方利益主体或曰增长联盟的形成,在不断链接全球化的过程中,城市与区域竞争成为1997年以后都市区域发展阶段最为重要的特征之一。分权化所导致的各级地方政府企业化倾向日益突出(张京祥等,2006),在缺乏有效的区域治理机制下,纷纷从各自利益出发“千方百计”地进行招商引资、扩大产业规模,区域协调发展问题日益突出。这种分权化、市场化与全球化所共同导致的中国地方政府单元间各自为政、缺乏协调的景象一定程度上类似美国1970年代以来的大都市区“碎片化”现象,即随着人口、工作和服务活动中心的郊区化,大都市外围的独立城镇成为主要的绿色制造业、大型购物中心和中上阶层居住的所在地,整个区域随着政府单元的不断增加,发展日趋均匀,离心化倾向更加明显。针对都市区域发展的碎片化趋势,以撤县(市)设区为主要方式的集权手段某种程度上成为了中国都市区域广泛应用的治理措施。撤县(市)设区虽然为市级政府解决了发展空间的问题,并能够通过强制的手段在有限范围内(市域内部)进行区域发展协调,但随着管辖区域的急速扩张必将导致政府回应性的降低,从而降低地方公共服务水平,抑制经济社会发展。因此,在满足了中心城市发展的空间需求后,撤县(市)设区城市一般都将进一步着手城市内部市与区分权框架的设计,例如“两级政府、三级管理”的分权框架等。然而由于缺乏自下而上的自发、自主治理机制以及协调空间的有限性,这种“集权的分权”过程并未从根本上改变都市区域内各级政府主体基于自身约束的分散化决策倾向,都市区域治理结构的碎片化趋势没有发生明显的改变,反而随着经济要素空间分布的日益均匀化呈现出不断加强的趋势。4.3区域“新区域主义”趋势的发展1978年以后的市场导向的分权化改革,在中央政府向各级政府层层放权的过程中,对于市场和社会发展权力的扩大是持续的。而市场与社会力量的不断扩大逐渐动摇了都市区域发展中政府的绝对主导地位,尤其在空间发展日趋匀质化、区域治理日趋碎片化的过程中,政府、市场与社会的多元合作博弈逐渐出现,并开始重塑(restructuring)都市区域的空间与治理结构。虽然与西方国家的发展历程、政治经济背景存在着较大差异,但这种类似于西方国家的重构过程,推动了1997年以后中国都市区域“新区域主义”趋势的发展(汪涛,曾刚,2003)。(1)随着国内外经济发展环境的剧烈变化,尤其是亚洲金融危机以后,中央政府开始通过科学发展观的树立,要求地方谋求统筹、协调发展。在这一再集权的过程中,日益趋紧的环境压力和资源约束,迫使地方政府基于自身发展需要在区域层面展开横向协作的需求逐渐凸现。通过区域合作议程、协调规划与机构、城市联盟等来实现区域共赢的新区域主义行动不断增多。其中在江苏沿江都市区域最为典型的行动如长江三角洲区域合作议程、苏锡常都市圈规划、江阴-靖江城市增长联盟等(罗小龙,沈建法,2006)。与此同时,市场力量的不断壮大,地方政府“准市场主体”和企业化治理的倾向愈趋明显(Wu,20