建国以来我国城市型政区设置的指导原则

建国以来我国城市型政区设置的指导原则

城市化或城市化是世界上的一个重要现象。在其各种不同的解释中,较为主要的提法是人口向城市集中的过程。目前国际上通用的测度城市化水平的指标是城镇人口占总人口的比重,由于我国人口统计是以行政区范围为标准的,因而行政区行政级别的提高而导致的城市型政区数量的增加,或城市型政区本身管辖地域范围的扩大,均会导致城市化水平的提高。一、中国城市行政区划与城市化的关系(一)期1957年城市发展情况1955年6月国务院发布《关于设置市、镇建制的决定》,从常住人口和非农比两方面对市镇的设置进行了限定。这一时期城市发展体现在两个方面:一是在东部地区撤销一批小城市,有重点地建设了一批枢纽城市;二是在广大的中西部地区新建了一批工业城市。截至1957年底,全国已有城市176个,比1949年的136个增加了29.4%,(P88)平均年递增5个新城市。同时,中国城市人口的比重也由10.6%上升到15.4%,(P87)年平均增长0.71%。(二)社会主义国家的城市三年“大跃进”时期,农村人口爆发性地涌入城市,致使全国城市人口从1957年的9949万猛增到1960年的13073万,新设城市44个,城市化水平达到19.7%。针对这种情况,1961年开始进行国民经济调整,动员城镇大批过剩人口返回农村,1963年又对市镇设置标准进行了调整,从严设市。1961年后全国陆续撤销了52个城市,动员了3000万城镇人口返回农村。从城市统计资料看,这一时期累计新设城市54个,其中32个城市相继撤销市建制。与此同时,1957年的176个城市中也有29个城市相继被撤销市建制,(P90)由于调整市建制标准等原因,至1965年底,城市化水平下降到17.9%。(P91)(三)大量人才内迁,城市发展缺乏动力“文革”期间,经济短期波动十分频繁,经济增长速度逐渐下降。由于大规模的“上山下乡”运动以及“三线”建设,大量的资金、设备和技术力量内迁,城市发展缺乏动力,处于停滞不前的状态之中。十年间共净增城市19个,城市化水平也有所降低,1976年降至17.4%。(P91)(四)全国城市新设市数量和标准进一步提升改革开放以后,为解决我国城市发展滞后的局面。1986年,国务院批准试行新的设市标准,降低了城市设置的门槛,同时提出了县改市的举措施。这一措施大大促进了我国城市的发展,1986~1993年间,共新设城市248座,至1993年全国设市城市已达570座,城市人口1.76亿。(P95)为抑制城市数量的过快增长,1993年国务院对设市标准又作了进一步调整,增加了若干新指标,严格了设市标准。据统计资料显示,截至2002年底,我国共有660个建制市,其中直辖市4个;地级市275个,占41.7%;县级市381个,占57.7%,是1976年城市总数的3.5倍,年均新设城市18.2个,远远高于改革开放前的水平。据第五次人口普查口径,2000年我国市镇总人口4.56亿,城镇化水平也由1982年“三普”时的20.6%提高到的36.09%,平均每年提高0.86%。二、中国城市管理的指导原则(一)工业城市的发展国际和国内的实践证明,在实行计划经济体制为主的国家,行政区的经济职能要明显大于市场经济国家。建国后我国经济基础十分薄弱,因而不得不采取由中央政府集中全国财力进行经济建设的做法。这在“一五”期间最为典型,中央政府通过156个重点项目的投资,在中西部建立了一批工业城市。三年“大跃进”时期,由于受到错误思想的指导,全国大约有3000万农村人口进城,城市经济出现短缺,出现了“过度城市化”现象。因而1963年,国家对市镇设置的门槛进行了适当的提高,以缓解了城市发展的巨大压力。改革开放以后,我国逐步向市场经济转轨,为了发挥城市对周边地区经济发展带动作用,1982年开始将市领导县体制进行推广。(P27)1986年又对设市标准进行了调整,市镇设置的人口门槛有所降低,但增加了对国民生产总值的考察。1993年设市标准又设置了新的经济指标,增加了人均指标和地方财政收入的考察。由以上的变化也可以看出,国家在行政区划调整中对经济杠杆的调节作用日益重视,以促进经济发展和城市化进程的协调。(二)鼓励地方政府对地方投资计划经济时期,城市的发展是依靠国家重点建设项目的投资推动的,地方政府只需完成国家制定的任务指标,对发展本地经济的积极性不高。20世纪80年代以来,为发挥地方政府发展经济的积极性,中央政府的经济决策权逐步下放,表现为:(1)逐步增加地方政府在地方财政收入中的份额。50年代地方和中央财政所占比重为三七开,60年代为四六开,80年代中期对半开,90年代中央政府财政收入所占比重进一步下降。(2)投资决策权下放,如利用外资建设项目,特区城市和上海、天津的审批权放宽到3000万美元以下,利用国内资金来源的项目审批权方面也有类似的放权。(3)允许某些地方政府在一定许可范围内自筹资金,如发放建设债券,征收地方税等。中央政府通过简政放权,调动了地方政府发展经济的积极性;地方政府则通过基础设施的建设,为外资提供优惠政策等措施,吸引企业和资金的注入,促进了城市的发展。据统计1978~1995年间,我国撤县设市的城市有300多个,占全国城市总数的一半以上。三、遗传不合理因素我国现行的政区体系基本上还是元明清时代和民国时期所遗留下来的,不可避免地会遗传很多不合理因素。改革开放以来,我国在政区体系改革方面虽做了一些工作,促进了经济发展和城市化进程,但在变革过程中,仍存在一些不容忽视的问题。(一)“撤县建市”的热点问题为改变改革开放前我国城市发展滞后的现状,上世纪80年代中期我国降低设市门槛,开始实行“撤县设市”、“县并市”等行政措施,由于作为行政单位的“县”和“市”在政治地位、财政拨款以及吸引外资能力等方面都有极大的不同,逐渐出现“撤县建市”的热潮。1986年到1994年的9年间,全国共撤县建市288个,切块设市13个,平均每年新设市33个。由于这些县改市以后农业人口比重仍然很大,乡镇企业尚未形成足够规模,使得大多数这样的市地域景观不像市,在聚落上不仅有非农产业聚居点,而且有农业人群占很大比重的农村居民点。这样就模糊了城市概念,混淆了客观上存在的城乡地域界限,并使我国城市人口的统计出现混乱局面,在一定程度上夸大了我国的城市化水平。因而1997年底,国务院作出了冻结审批撤县设市的决策。(二)对城镇人口统计口径的设定建国后,我国共进行了五次全国性的人口普查,对于城市人口统计的口径也经历了五次调整。比如,1955年城镇人口包括设有建制的市和镇辖区的总人口(非农业人口和农业人口)以及城镇型居民区的人口,而1963年12月中共中央国务院规定城市人口的统计口径为市区和郊区的非农业人口,不再包括农业人口。其后的三次人口普查的口径又在原来的基础上进行了调整。城镇人口统计口径变化是随着我国城镇设置的标准而变化的,能够较为准确地说明当时的城市化水平,有其合理的一面。但是城镇人口统计口径变化的过于频繁,使每次普查得到的城镇人口比重和城镇人口数和前一次的普查口径公布的数据都不能衔接,都必须进行修正(表1)。城市化水平随着统计口径的变化而上下摇摆,不同时期的城市化水平缺乏可比性。(三)城乡的地域不同,导致城市的实城镇的地域概念包括城镇的实体地域(physicalarea)、行政地域(administrativearea)和功能地域(functionalarea)三种,其中城市的实体地域,即城市建成区内人口的数量最能反映一个地区的城市化水平。我国城镇人口的统计是按城镇的辖区范围(城镇的行政地域)为单元进行的,而中国城镇的行政辖区要远比城镇的实体范围大得多。1980年代我国实行的撤县建市,市带县的体制,使统计出的城镇人口中包含了大量的农业人口,严重夸大了城镇的人口数,导致测出的城市化水平不真实。此外国民经济统计资料及人口普查也是以各级行政区为基本单元统计的,一旦行政区划改变,本来在实体上并未有很大变化的城市人口,在统计资料上却出现了很大的变化。(四)全国需要设立安全生产旧制市目前,我国处于城市化的高速发展阶段,“十一五”期间,我国实施“积极稳妥地推进城市化”的城市化战略,城市化水平将年均增长1%以上。根据民政部区划地名司的预测,到2010年,全国将新增的2790万非农人口需要新设置建制市来吸收,若按10万非农人口设市标准计算,2001~2010年期间全国需要设置279个建制市,每年设市28个。此外,随着城市化进程的推进,大都市带(Megalopolis)将成为城镇密集地区未来发展的趋势,跨区域的合作需求日益增强。然而,我国现行的城市建制制度在设市标准和城市建制法规等方面还存在许多不完善的地方,跨区域的经济合作由于受到行政区界的刚性约束也面临着重重矛盾,现行城市建制制度的改革势在必行。四、加快中国城市行政区划改革，与城市化进程协调(一)设市模式我国目前采用的设市标准是1993年制定的,与以往设市标准相比,增加了许多的经济指标,并注意了因地制宜,但这一标准在实践中仍存在一些问题。比如,设市模式以撤县设市为主,模式单一;仍没有解决在城市人口统计上城市行政地域和实体地域之间的矛盾等。为此,有关学者认为应当在整县设市的基础上,恢复切块设市模式;在对设市的人口规模进行考察时,应以聚居地人口规模作为设置市镇的基本依据。(P180)为解决人口和经济统计上城镇行政地域和实体地域相矛盾的情况,周一星(1995)提出在我国建立一种反映城镇实体界限的城镇地域概念,并确定相应的标准,来作为城镇统计的基本单元。(二)对于城市化水平较低、城乡差距较大的城市,在社会及中心城镇等目前,我国的城市数量比重偏低,数量众多的县城仍占主导地位,因而撤县设市将继续成为我国下一阶段政区体系变动的热点;但我国的国情决定了中国的设市模式只能推行多样化的发展方针,而不能搞一刀切。对于城市化水平较高,中心城镇规模较大,城乡差距较小,非农业人口比重较高的县,可以继续实行县改市模式;但对于城市化水平较低,经济欠发达,达不到设市标准的,则坚决不设市。对一些特殊类型的、规模较大的的城镇,达到设市标准的,可以切块设市,但要处理好市区与原辖域内其它地区的关系,并注意给市区留有足够的郊区范围,以适应城市的继续发展。对于我国上世纪80年代形成的市带县体制,由于在实践过程中诱发了如法律规范、经济利益、行政管理和城乡关系等诸多方面的新矛盾,今后的总体方向是逐步取消。(P179)(三)关于市管县的政策改革开放以后,为改变我国县域经济发展落后的局面,从1982年起开始推行市(一般为地级市)管县体制。这种体制在实施之初带动了周边地区的发展,具有一定的积极意义;但在1990年代以后,随着县域经济的蓬勃发展,市管县的矛盾日益突出。在经济利益方面,市对市区和县有亲疏之分,市管县不是市帮县、市带县,而是市吃县、市压县。地级市的存在弱化了县级政府的行政力量,为促进县域经济发展,积极推进我国城市化进程,在一些县域经济发展比较成熟的地区,省政府有必要将权力下放到县级单位,实行省直管县市模式。目前一些沿海省份已经开始实行省直管县市的实践,如2002年浙江省将地区一级的管理权限直接下放给20个县区,县财政直接对省负责,实现了经济上的省直管县市。截至2002年底