论地方政府在中国经济发展和改革开放过程中的角色

论地方政府在中国经济发展和改革开放过程中的角色

地方政府在中国经济发展中的重要作用得到了国内外学术界的广泛认可，但地方政府经济发展的动力是什么？在1978年之前，地方行政的激励机制是“忠诚与命令”的形式和片面的，地方行为是由上级指示和命令的。改革开放后，中央政府对地方政府的激励成为“忠诚与政治忠诚”的形式，优先绩效考核成为地方官员评价和晋升的主要参考。（1）这导致了地方之间的“自上而下的等级竞争”（2）这为促进经济发展提供了强大的动力。除了政治激励外,钱颖一(YingyiQian)等人从软预算约束的视角出发,认为分权化制度安排可以向地方政府提供市场化激励,形成所谓的“维持市场化的联邦主义”(market-preservingfederalism)。(3)但是,第一,这些理论虽然能说明地方政府的经济发展激励,但并不能帮助我们预测和分析地方政府发展经济的策略和方式。而发展模式对经济绩效和社会发展是有长远影响的。第二,分权化的激励既有正面效应,也有负面效应,后者表现在地方政府行为的变异,如地方保护主义、公共服务供给不足、环境保护不力、耕地资源大量浪费等等,钱等人的观点并不能解释这些现象及其后果。因此,对地方政府的行为激励的研究还需要继续向前推进,地方政府在现实制度框架中的行为选择更应该是地方政府研究的重点,只有剖析地方政府面对的主要制度环境及其行为选择,才能探讨服务型政府的现实发展动力。一、创新和完善我国的考核机制根据公共选择理论,理性的地方政府和官员会在任期内实现效用最大化,但是,他们会用什么样的方式达到目的呢?效用最大化并不能直接决定行为选择,这是因为:不同的现实条件产生了不同的方案选择范围,而且,现实世界充满了不确定性,制度在一定程度上消除了这些不确定,因此也直接影响了人们的行为选择方向。就现有的中国政府体制来说,影响地方政府行为的制度因素主要包括这几个方面:任期制度由于目前中国地方政府官员的任期具有届别性,任何人都不可能终身在同一地区任职,因此官员追求各种效用的行为显然是有时限约束的。改革开放以后,为了加快干部年轻化的进程,不少地方对不同级别的领导岗位的年龄上限都做出了明确的规定,如35岁以上的不能再提拔进入乡镇党政领导班子,40岁以上的基本不再提拔进入县级党政领导班子,50岁以上基本上不再提拔进入地市级党政领导班子,57岁以上不再提拔进入省级党政领导班子等。这种硬性的年龄限制更加激励了有晋升欲望的官员努力发展政绩的动力。(4)另外,中央政府为了避免出现地方官员的“派系”和地方主义,往往运用职务调动的方式加快地方官员的流动,这也缩短了官员在某一地任职的年限,特别是省一级官员。这就意味着说,官员的“显示政绩”等行为都必须在一定时间内完成,而不可能经过漫长等待。这就会激励地方官员尽可能快地在短期内获得更多的经济效用、政治效用和信仰满足。有学者称其为“短期行为”和“机会主义行为”。(5)例如,上届政府大肆借债,用于“四大风”(大马路、大楼、大广场、大草坪)的建设,而将还债的包袱留给下一届;本届市长提出“经营城市”的理念,大量批租土地,下一届市长便无地可卖。考核机制正如有学者指出的,中国目前的政府体制是一种“压力型体制”,(6)其根本特点是一种自上而下的压力机制,由上级政府给下级政府下达经济社会发展硬性指标,并根据指标的完成情况给予不同奖惩待遇。改革开放以后,压力型体制中的干部考核机制演变发展的一个基本趋势,就是逐步强化了与经济建设和现代建设紧密相关的政绩考核,并且将这种考核结果同干部的职务晋升越来越直接地挂钩起来。(7)这一方面是因为“发展是硬道理”,“经济工作”成为党政工作的核心,只有经济发展才能凸显政权合法性。更主要的原因在于,以经济发展来考核政绩具有成本较低的优势。对公共部门的上级领导来说,其付出的代理成本包括对下级干部进行考核、甄别、选拔、监督和管理时付出的成本,而由于信息不对称和公共部门绩效的模糊性,落实这些活动的成本是很高的。其二,公共部门的性质决定了其实际绩效的模糊性。公共部门因为提供的是公共物品,具有垄断性和非排他性,也不进行交换,没有价格机制,因此成本和收益难以衡量。从理论上讲,科学的政绩考核应该兼顾近期收益与长期收益的关系、局部利益与整体利益的关系,以及经济效益和社会效益的关系;其三,现代科层制要求任职期限,即一段时间后必须离职。而从管理科学来看,很多管理工作发挥效力需要一段时间,若要较为客观地评估,就需要拉长时间跨度,让一个领导干部在位时间尽可能长,甚至“霸占”这个职位,通过长期观察,发现政府管理产生的真实效益。但是,这无疑与现代社会的价值观念相冲突。因此,政绩考核的成本很高。在这种情况下,中央政府就可能因为无法承担这样高的成本而收缩考核活动,将考核内容大大精简,最后只保留几个明显而易得的考核指标,如,GDP、吸引外资数量、绿化面积、固定资产投资数量、参加医疗保险人数等。正如周黎安在解释中国各级政府的“政治锦标赛”中以GDP为核心评比指标时说,中国自改革开放以来推行的以经济增长为基础的晋升锦标赛,结合它在中国各级地方政府的放大机制,实际上让每一级政府都处于增长竞争格局,这在相当程度上解决了监督激励依次递减和信息不对称的问题,大大节约了监督成本。(8)监督制度按照中国的政治制度,地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作,县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。但是,现实中人大的权威性却不足以对地方政府形成有力监督,其代议性质也大打折扣。黄继忠通过对实现有效监督必要条件的分析,论证了地方各级人民代表大会对同级政府的弱监督。在一元化领导下,地方的党委、人大和政府三个组织机构之间存在着共同的利益和基于同一目标的分工,因此,分治作为有效的监督的条件是不存在的。人大对同级政府“接近现场”的有效监督条件也不具备,而主要是依托于文字材料的间接监督,这就大大削弱了“信息对称”的可能性。地方政府作为被监督方有许多主客观原因决定了对信息的封锁,从而导致信息不畅和失真。(9)人大的弱监督直接弱化了地方政府对地方社会和民众偏好的敏感度。代议制度的建立初衷就是将民间的偏好迅速和完整地传递给公共权力的掌握者,使其制定的公共政策反应出民众的多元偏好。如果人大的监督处于弱势地位,则地方政府的偏好就可能较为狭窄和片面,缺乏对社会多元偏好的敏感性。在这三项制度的作用下,地方政府有“短期内最大显示经济政绩”的行为动力。因为地方官员都有任期,而且上级政府着重考察其治理下的经济绩效,为了能够快速晋升,地方官员就必须在任期内完成一定的经济发展任务,跑在以经济增长为内容的“政治竞标赛”的前列。同时,由于同级人大监督的薄弱,地区民众的多重偏好(如收入分配合理、教育质量改善、环境保护等)无法在短时间内传达到地方政策议程之中,地区领导人对这些偏好的敏感程度十分有限。更重要的是,社会多元发展目标之间可能存在潜在的冲突和矛盾,如我们常常提及的“公平与效率”的矛盾,环境保护与经济发展的矛盾等。如果地方官员对矛盾目标的一方非常敏感,对另一方不敏感,则其偏好就会摆向敏感方,而忽视另一方,这一点对于理解地方政府的行为偏好十分重要。“短期内最大显示经济政绩”完全符合地方政府和官员效用最大化的目标函数。首先,经济发展意味着政治晋升的机会极大提升,虽然这并不能保证在“政治锦标赛”中赢得胜利,起码可以走在前列而不至于落后;其次,经济发展直接带来政府财政收入的增加,政府可支配财力增加和政府能力提升。地方政府可以利用这些增加的财力为地区提供更多的公共物品,从事更多的市政建设,也可以用其直接购买服务,解决居民就业问题等等,这些既有利于其政绩的彰显,也能够获得更多的政治支持;而且,政府财力的增加也顺势提高了官员个人的经济收益,包括货币性收入和非货币性所得(如提高办公硬件水平,新建办公大楼、提高津贴水平等)。从意识形态来说,经济发展符合“发展才是硬道理”、“以经济建设为中心”的政治方针,“效率优先、兼顾公平”等发展理念。快速发展经济对地方官员来说是一举多得的行为。二、“杀鸡取卵”、“蚤泽而渔”的短视行为,是一个机会主义的表现由于地方政府有“短期内最大显示经济政绩”的动力,而且政策的“外溢效应”会引导地方政府忽视行为的外部不经济结果,因此,地方政府在很多情况下会做出“杀鸡取卵”、“涸泽而渔”的行为,这种短视行为是机会主义的一种表现,它有这样几个特点:1.职业激励成本过高霍姆斯特罗姆(BengtHolmstrom)认为,面对多重任务委托,或者面对多维度工作,代理人往往会强烈关注那个最容易被观察、最容易显示绩效的工作,而忽视其他工作或者工作的维度。(10)工作的成本包括自己耗费的时间、精力、甚至身体健康(有的干部累死岗位),收益则是合法收入和晋升机会。表面上看,代理人应该勤勤恳恳、忠于本职,通过实际的业绩来获得收益和奖励(晋升机会)。但是,由于晋升机会来源于委托人的考核,而考核又由于上面所述的各种成本而大大简化,甚至表面化,这样一来,下级官员就可能进行投机行为。在机会主义者看来,老老实实工作的成本可能比投机行为的成本高。因为公共管理具有综合性和模糊性,社会和谐发展的实现需要经济、制度、文化等多种因素的全方位进步,因此,如果想真正地、踏实地推进社会发展就必须大力提升各方面工作的效益和质量,这种工作的成本可想而知。在这种情况下,任何一个精明的代理人都会强烈关注某些易于观察、易于量化的公共工程,而对于其他隐性的、难以量化的公共产品,如对旧有体制的改革、人均生活质量、环境质量,给予少量甚至微量的关注。2.通过扩张城市以使地方政府聚敛大力增长虽然这样做可能带来很大的外部性,并对长期经济发展造成恶劣后果。其实,政府的这种心理具有普遍性,并非只有中国地方政府存在。根据有些学者的研究表明,转型社会中的政府往往扮演着“援助之手”和“攫取之手”的不同角色。如果当权者地位越稳定、自身利益与社会繁荣的关系越紧密,其眼光就越长远,就会通过鼓励市场发育和促进经济发展来实现财政收益最大化。11Zhuravskaya也认为,东欧国家的转型之所以遇到很大挫折,与政府的“攫取行为”有相当密切的关系,俄国改革中,地方官员不能通过提供“援助之手”来获益,因为扩大税基带来的税收增加必须全部上缴到中央政府,这使得地方官员进行勒索和乱收费的现象非常严重,虽然政府的收入增加了,但却阻碍了市场的完善和发展。12土地开发、土地征用等圈地行为虽然消耗了宝贵的土地资源,却能够在短期内为地方政府聚敛大量的财政收入,土地开发又能带动房地产发展,继而直接拉动居民居住消费和社会投资,因此地方政府大都乐此不疲。房地产业成为拉动经济增长的“支柱产业”,地方政府通过发展房地产业、农地非农化等措施来拉动经济、聚敛财政收入。学者刘守英在对浙江省的一些地区的调查中发现,扩张城市可以使地方政府财政税收最大化。发达地区政府财政的基本格局是:预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展。土地的出让收入以及土地抵押的银行贷款,成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。13根据中国土地政策改革课题组的调查研究结果,城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。在东部一些发达县、市,由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最大的两大项目,增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上。2003年,西安市某区地方税收贡献最大的分别为:建筑61%、房地产11%、交通运输业7%。2003年建筑业创造的税收将近1999年基数的6倍,房地产业创造的税收更是1999年的20倍。143.注重短期取得明显效果从理论上说,地区发展的长远利益应该是市场不断完善、公共物品数量和质量提升、资源可持续性利用,公共利益得到促进等等。但是,这些工作往往都不能在短期内取得明显效果。以基础设施建设为例,其投入可以在短期内完成,但是效果往往在相对较长的时期后才能完全发挥出来。对于一个任期较短的理性的地方官员来说,其最优决策就是投资于那些短期内出绩效的项目,而不是在离任后才能发挥效应的项目。因此,机会主义行为其实是一种卸责行为,推卸掉了有益于地区内可持续发展的工作和责任,仅仅重视或特别重视短期内能拉动经济、增进税基的工作和项目。4.征地及土地开发中成本的严重后果由于官员的任期具有时限,不论是升迁、平调还是退休、调换岗位,官员都必须在任期结束后离开现有的要职。这在激励制度上意味着官员可以对任期内的机会主义行为的后果不承担责任,因此,即使政府行为具有外部性,向其他地区和公众转嫁了成本,其造成的严重后果往往不会被追究。以地方政府的征地为例。有学者根据30多个城市的统计,地方政府获取土地的成本与出让土地的收益之间,平均相差18倍,也就是说地方政府花1块钱征地(或者买地),卖18块钱,净赚17块。15诸培新和曲福田两位学者2004年对江苏省N市的土地征用和出让进行了实证调查发现:农民失去了所有的土地,获得了土地转化收益中的小部分,而地方政府在没有任何损失的情况下获得了丰厚的利润,16可以说,地方政府在征地和土地开发中将一部分成本转嫁给了失地农民。地方政府的这种作法就相当于早早透支了社会长期发展的财富和价值,为了短期的财政收益牺牲了一部分社会人群的可持续发展可能性,给社会发展造成深远的隐性危机,是一种典型的机会主义行为。5.机会主义行为的降低了地方政府与地区之间的共容性利益地方官员的腐败也是机会主义的一种表现,因为这不仅损害了公共利益,也危害了执政党本身的合法性。腐败行为不仅与监督制度有密切关系,与官员们对现有制度和收益期望值也有相当的关联度。如果他们对未来自己在现有体制中的收入预期正常,那么其腐败行为可能较为收敛,如果对未来的预期值越来越小,那么就力图在短期内攫取最多的利益,提前将未来的收益“折现”。在1990年代,中国盛行所谓59现象,很多临近退休年龄的官员卷入腐败案件。而最近以来,官方数据显示,越来越多的年轻官员因腐败被抓。在2002年,因受贿受到处理的官员中有19.3%低于35岁,因滥用权力受到处理的官员中有28%低于35岁。17地方政府的机会主义行为直接危害了社会的长期、和谐的发展,虽然在短期内带来了财政收益,却可能影响市场机制的长期发展。这种机会主义的结果是地方政府与地区发展之间的共容性利益越来越小。“共容性利益”(encompassinginterests)是经济学家奥尔森(MancurOlson)在解释转型国家的不同经济绩效时提出的一个重要的概念。他所追寻的问题是:“什么东西使一些市场经济国家变得富裕而其他国家变得贫困呢?一个国家到底需要什么样的政策和制度,从而可以从一个小贩和集市一样的市场经济转到可以产生很多富人的市场经济上?”奥尔森认为,这里的关键是政府与所在治区之间有多大的“共容性利益”。他以流寇和坐寇的“罪犯比喻”来回答这个问题。小偷和流寇以掠夺为生,不断寻找新的目标。他们只顾眼前的利益,不关心地区经济是否发展,而他们所得即为被盗者所失,不仅社会总财富没有增加,也会打击被盗者的积极性,影响地区安全条件,甚至大量投资外流。但是,占地为王的“固定匪帮”出于自身长远利益的考虑,往往会减少其攫取的份额,尽力确保普通人能够从事生产活动的动力,以及进行相互有利的贸易活动。而且,他还可能为统治的领地及纳税人提供公共物品,只要能够提高当地的生产力,创造更多的税收收益。18共容性利益的一个关键问题是预期收益,也就是个人从社会或组织发展的预期收益中获得的一部分收益。如果能获得这种预期收益,那么就会有与社会和组织发展相共生的共容性利益。表1中列举了无政府状态、黑帮控制(军阀)和民主国家三种社会机制下的权力行为者的利益考量、行为选择及其社会后果。地方政府的机会主义行为降低了其与地区之间的共容性利益,虽然短期内迅速提高税收数量,但实际上是以地区的社会经济的长期发展为代价的。地方政府和地方官员的行为是有差别的,地方官员就个人来说,没有完全的剩余索取权,也就是说,个人不能获得全部的长远利益,这就使得其与地方社会发展的共容性利益是有限的。民主社会的大多数人统治之所以与社会的共容性利益程度最高,就是因为长远利益对其自身的影响非常大。而利益的共容性程度低,就必然使地方官员拥有短期利益最大化的动力,这就是机会主义。三、共容性利益的消除由发展型政府向服务型政府的转变是中国政府治道变革的必然方向,而地方政府的经营行为、攫取行为和机会主义行为都是发展型政府的根本表现。当地方政府与地方发展之间不能形成较高共容性利益时,地方政府在由发展型政府向服务型政府的转向过程中就会因动力不足而显得相当被动。服务型政府要求政府在完善的市场机制的基础上合理、有效地提供公共产品或部分准公共产品。而对处于转型时期的中国来说,地方政府在服务型转向中负有双重任务:一是通过机构改革和职能转变,主动构建和完善社会主义市场机制。要帮助市场这只“看不见的手发挥作用”,就必须首先看住政府这只“看得见的脚”,也就是减少对微观市场机制的干预,而通过制度构建保证市场要素自由、低成本地流动。二是加大对公共卫生、教育、医疗、公共信息、社会保障等公共产品的提供,以弥补市场机制的不足,救治市场失灵。但是,在特定的激励机制下,地方政府的机会主义倾向制约了这两方面的改革动力。由于倾向于在短期内最大显示经济政绩,地方政府一般有动力通过直接投资或者招商引资来拉动经济,并辅之以审批制度改革、开发区环境建设、招商政策优化等措施,而没有强烈动力去做一些“吃力不讨好”、短期内难以见成效的工作,比如政府职能调整、市场机制完善、公共卫生、公共教育、住房保障等。相比较前者来说,后者虽然从长时段来说对社会发展有利,却往往在短期内不能直接见效,这种“前人栽树,后人乘凉”的工作显然不会被地方政府所青睐。另一方面,公共产品的提供涉及政府财政的支出项目转移,也意味着政府在直接投资、活动资金方面的减少,而短期内并不能产生经济发展效应,也缺乏强烈动力。当然,地方政府对地方舆论和民意的较低敏感性也增加了政府服务型转向的阻力。应该说,地方政府构建服务型政府的动力主要来源于中央政府的推动。但是,地方政府因为掌