我国食品监管制度改革的回顾与思考

我国食品监管制度改革的回顾与思考

现代社会的发展使食品安全问题越来越突出。随着社会流动性的增强，我们越来越面临着一个陌生的世界，基于传统的人际关系信任机制逐渐崩溃。科学的发展使各种化学品出现。面对日益复杂的食品市场需求，消费者无法评估食品的质量，因此他们越来越相信政府。一再出现的食品安全事件也令转型中的政府认识到市场经济并不意味着完全的自由放任,如何在鼓励经济主体自由发展的同时对干扰市场运作的力量施加必要的控制,而又不回归于计划经济时代的指令性控制,这是转型中国面临的重大挑战。本文通过梳理新中国成立以来主要食品管制机构的变革来理清当前中国食品安全监管体制这一乱麻,以求理解当前中国的食品安全监管体制如何“零散”,明确我们的改革方向上存在的问题,从而帮助我们更好地应对未来的挑战。一、冗余能:国家管制机构的配置许多研究都认为权力的“分散化”或“零碎化”是中国体制的主要特点1,食品安全监管体制更是如此。这类研究大多分析了当前监管体制的弊端并建议政府需要改革目前“多头”监管体制,加强综合协调、统一监管,建议成立跨部委的全国统一的甚至是总理级别的“中国食品安全委员会”来统一组织、协调和管理与食品有关的全部工作。这种多头治理在管理上的弊端似乎显而易见,但是,有学者认为,这种“冗余”可能是有益的。1969年Laudau在一篇开创性论文中指出,冗余不应该是一个贬义词,在生物系统中,冗余起到了非常重要的作用,人体中就存在着许多冗余的器官,如我们的两只耳朵、两只眼睛、两个肾等。这些重复的器官起着非常重要的补充或者替代的作用。在缺乏冗余的系统中,一旦一个环节失灵,整个系统就陷入混乱。一个小的错误就会酿成一场大祸。将冗余构建到组织结构中,也并非都是不利的,它可以避免依靠单一机构所不可避免的风险性,可以使得组织比其任何一个组成部分都可靠。因此,行政冗余可以是有效政府的一个非常重要的部分2。Mertha将这种“并行系统”的理念运用于解释中国的知识产权政策的执行,他认为制度安排和官僚机构之间的竞争解释了为什么商标政策得到较好的执行而版权政策却没能得到较好的实施,原因在于商标政策中存在着多个执行机构带来的冗余,而版权政策中没有这种执行机构之间的交叠3。谭伟强和杨大利则认为在中国食品监管市场中的机构重叠并没有带来执行的效率,原因在于食品安全执行的主要消费者很少或无法给执行机构提供额外支付4。管制领域中也有许多文献指出,统一管制机构并非最佳策略,在管制契约不完整时,将管制权力在几个机构中分散比将之集中于一个管制机构中更好5。这些研究给我们的启示在于,管制机构的重复设置可能并不像表面看起来的那么简单,简单地提出合并的方案可能并不一定有益,食品安全涉及从农田到餐桌的极其复杂的大问题,需要多部门的互相配合,没有哪一个部门可以完全应对。还有学者从冗余的类别入手来分析,认为并非所有的冗余都是有害的,某种类型的冗余对效率是有利的。如Shleifer和Vishny提出三种类型的腐败:垄断型、独立型和竞争型。在垄断型腐败中,某项服务由若干个政府机构共同提供,个人向一个机构支付贿金就能够得到他所要求的政府服务,不需要再支付其他的贿金,官员内部会自己瓜分这些贿金。在独立型腐败中,被管制对象需要贿赂多个机构,而且贿赂一个机构不能够确保其他人不要求贿金。他们认为独立型腐败是最糟糕的情况,因为每个机构都独立设立自己的贿赂水平,考虑自己利益的最大化,最终彼此伤害。在竞争型腐败中,每一种政府服务都能够由至少两个政府机构所提供,在这种情况下冗余是有效的,因为政府机构之间的竞争将租金减少为零,个体可以在没有贿赂的情况下得到政府服务6。Shleifer和Vishny的研究启迪我们,要理解我国食品安全监管的现状,除了分析现有的管制机构之间的权力配置的历史沿革,还需要理解当前的权力格局是一种什么类型的“冗余”。当前关于中央地方关系的研究大量集中于经济维度,特别是财政层面7,很少关注国家权力中界定国家和市场基本关系的权力——管制权力。本研究将关注中国的食品安全监管,这一监管体制不仅以“多头”闻名,而且各个监管机构与地方政府的关系又各不相同,这使得当前的中国食品安全监管体制尤其错综复杂。笔者认同Tanner和Green的观点“中央与地方权力的平衡很大程度上受到政策问题的本质的影响”8,学者们倾向于就中国的分权和集权做出一般化的论断,而往往忽略具体部门在集权和分权上的不同情况。食品安全非常典型地体现出集权与分权并行的状态:同一时期可能有的部门在向上收权,而有的部门却在向下放权,笼统地以分权或集权来指代无助于对事实的理解。同样重要的是,当权力被集中到省或市的层面时,笼统地指称集权或分权将会令人无所适从:从中央的角度来看,权力仍然相当分散,而从基层的角度来看,权力却很大程度被集中去了。将注意力集中于食品安全监管这一特定视角,有助于更好地理解我国中央与地方权力的平衡过程。二、食品安全监管的关系建国初期,中国政府的主要关注点是充足的粮食供应问题,政府行政部门对食品的关注主要源于由卫生问题引发的疾病。1964年国务院颁布了《食品卫生管理试行条例》,该条例由卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社联合制定,牵涉到食品管理的部门达五个。1979年国务院颁发了《食品卫生管理条例》,对食品卫生要求作了进一步明确的规定,并在第七条指出:“农业、林业、畜牧、水产、粮食、商业、供销、轻工、外贸等部门要加强对粮、油、肉、蛋、水产、蔬菜、瓜果、茶叶等食品原料和食品的收购检验工作……”,多部门管理的局面初现端倪。1982年,《中华人民共和国食品卫生法(试行)》颁布实施,规定:食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作。城乡集市贸易的食品卫生管理工作和一般食品卫生检查工作,由工商行政管理部门负责,食品卫生监督检验工作由食品卫生监督机构负责,畜、禽兽医卫生检验工作由农牧渔业部门负责。进口相关食品产品,由国境食品卫生监督检验机构进行卫生监督、检验。出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验。卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构,负责管辖范围内的食品卫生监督工作。1995年10月我国实施了《食品卫生法》,明确各级政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作,国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作,县级以上地方政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责,有关部门在各自职责范围内负责食品卫生管理工作。工商部门和出入境检验部门的职责不变。由以上梳理可以看到中国食品监管部门非常之多,具体说来,有农业、发改委和商务部等行业管理部门,同时环保、公安等也会牵涉到具体的案件处理中。本文将注意力集中在“执行”部门:即卫生、工商、质检和农业。选择“执行”部门作为重心,是因为我们认为正是通过执行过程,法律才成为对被监管对象的实际约束。中国目前缺乏的不是法律,而是有效的实施。只有通过分析具体的执行过程,我们才能更好地理解中国的复杂监管现实。(一)卫生监督体系的独立性“医食同源”,卫生部门是我国最早负责食品卫生的部门。但是,卫生系统内部的重心一直放在医疗卫生上,食品安全没有独立作为一项职能开展,而是依附于相关的卫生执法部门。负有食品卫生执法职责的卫生执法部门也经历了相当复杂的迂回改革,这体现在卫生系统的卫生监督改革上。1953年政务院决定成立与行政区划相一致的省、地、县三级卫生防疫站,作为卫生监督的实施主体。食品卫生工作由内设的卫生科负责,主要承担包括食品卫生技术指导与宣传职责在内的公共卫生技术服务工作。卫生监督主要限于行政业务管理、技术服务和技术指导。“文革”期间,各级卫生防疫站被取消。随着1982年试行法的颁布实施,卫生部设立卫生防疫司,仍由防疫部门进行卫生监督。这种“集执法、科研及技术服务于一体的模式,淡化了卫生监督的执法属性,削弱了执法力度”9,从而成为改革对象。1989年卫生部设立卫生监督司,承担公共卫生监督执法工作。1995年《食品卫生法》将公共卫生执法主体由卫生防疫站调整为各级卫生行政机关,卫生监督与防疫逐渐区分开来。1996年卫生部《关于进一步完善公共卫生监督执法体制的通知》揭开了卫生监督体制改革的序幕,“卫生防疫站仍是法人单位,继续行使卫生防病职责,但可以原有卫生监督队伍为基础,组建公共卫生监督所挂卫生行政牌子,在卫生监督中成为卫生行政部门‘内部’的办事机构”,在监督监测分开的思想下,卫生监督体系逐步从卫生防疫系统中独立出来。2000年卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》进一步明确卫生监督所的性质,“是同级卫生行政部门在其辖区内,依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构”。2001年卫生部《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》指导下,各地陆续开始将原来由各卫生事业单位承担的卫生监督职能集中,组建中央、省、市、县(区)四级卫生监督所,具体承办卫生行政机关的卫生监督执法工作。农村乡镇的卫生监督执法工作则由县级卫生监督执行机构负责。2002年卫生部成立中国疾病预防控制中心和卫生监督中心,成为卫生部具体实施食品安全相关管理的重要机构。前者是为监督执法提供技术保障和完成政府交付的疾病控制与公共卫生服务职能的机构,后者是行使政府卫生行政执法职能的具体执行机构。同年卫生部将原卫生监督司改组为卫生执法监督司,与此配合,2005年1月5日,卫生部发布《关于监督体系建设的若干规定》,规定“中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构,负责辖区卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员”。2006年初又在原卫生执法监督司的基础上组建了卫生部卫生监督局。据有关解释,机构名称由司变成局,有执法监督的意义。同时,卫生监督中心被确定为事业单位,使其避免占用行政机关编制的麻烦10。卫生监督中心的执法职能被剥夺,转向受理纯技术性的工作,如负责承办法定范围内的行政许可和资质认定等。地方一般将卫生防疫站更名为疾病预防控制中心,有些地方与卫生监督所分设,有些地方同时挂卫生局卫生监督所的牌子,成为主要的卫生执法部门,负责食品卫生许可证的发放,以及查处违反食品卫生法的行为。卫生行政部门的卫生监督处室则指导和管理各卫生监督所的工作。卫生行政部门和卫生监督所一直设到区级。2008年由国务院批准的新“三定”方案再次强调了食品安全监管和食品卫生许可监管的职责分工,原卫生部卫生监督局调整为一个新司局——“食品安全综合协调与卫生监督局”,负担起食品安全重大事故查处、卫生行政执法的职责。(二)农业执法机构的设置呈现鲜明的趋势农业部负责种植养殖环节农产品质量安全监管工作,它既是农业产业的行业管理部门,也是初级农产品质量安全监管部门。这种集“行业”管理与“执法”于一体的身份,使得农业部门在实际监管中往往难以把握好定位。所以为加强农产品质量安全实施的改革主要从两个方面进行,一是推行执法体制改革,二是整合监管部门。旧体制下农业行政主管部门的各个职能专业科室按职能分别行使某个方面的执法职能,形成了分散的执法局面。1999年以来,农业部开展了农业综合行政执法试点工作,试图进一步理顺农业系统内部的关系。2002年新修订颁布实施的《农业法》规定:“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍,实行综合执法,提高执法效率和水平。”为建立健全动物防疫体系,2005年国务院出台《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》(国发15号)正式拉开兽医体制改革的序幕。国家组建了以农业部兽医局、中国动物疫病预防控制中心、中国兽医药品监察所、中国动物卫生与流行病学中心及以四个分中心为主体的中央级动物疫病防控体系。整合动物防疫、检疫、监督等各类机构及其行政执法职能的动物卫生监督机构在省、市、县三级组建起来,行政、执法、技术支持三类兽医机构的职能得到理顺。随着改革的逐渐展开和经验的积累,农业执法的定位日益清晰。从农业系统内执法单位之间的关系来看,农业综合执法机构主要侧重农业投入品和农产品质量安全执法;动物卫生监督机构主要负责动物防疫、检疫和监督;渔政监督管理机构主要负责渔政、渔港、渔船检验、水生野生动物保护等执法;植物检疫机构主要负责植物检疫执法。在兽药、饲料、种畜禽等检查、处罚职能方面,如地方设有畜牧兽医局的,往往由动物卫生监督机构一并承担,实行畜牧兽医部门的综合执法;未单独设置的,则由当地农业行政主管部门决定具体承担单位11。在执法队伍的定位方面,农业系统的执法改革将经营、检验检测等职能与执法职能区分开来。如以政企分开为重点的种子管理体制改革也在同步推开。种子管理机构主要承担品种审定和区试、田间试验、质量检验等行业管理,执法职能则交由综合执法机构承担12。兽医体制改革将乡镇畜牧兽医站的经营性服务从公益性职能中剥离开来,明确乡镇畜牧兽医站的职能以动物防疫、检疫和公益性技术推广为主。农业部门也认识到检验检测与监督处罚是一个监管流程的不同环节,在综合执法改革中强调综合执法机构的监督处罚权。同时抓紧建设各种检测机构。截至2003年底,农业部门已在全国建设了280个国家级和部级农产品质量监督检验检疫中心,并指导全国1/3的地市县建立了以快速检测为主的农产品质量安全检测站13。农业部的农产品质量安全监管是分行业负责制,但农产品质量安全监管工作分散于行业之间,如畜牧业司、兽医局、种植业司、渔业局等都是农产品质量安全的行业管理部门,这造成农业部内部几乎所有业务司局都与农产品质量安全工作相关。因此,内部的整合成为管制转型的重要问题。2005年6月农业部成立了农产品质量安全管理工作领导小组,负责组织、协调和指导全国农业系统开展农产品质量安全管理工作。各地也逐级设立农产品质量安全监督管理工作领导小组,一般由农业部门行政首长任组长,副职兼任副组长,相关处室如市场处、畜牧局、水产局、法规局、农产品质检中心负责人组成领导小组成员。2006年“农业部关于加强农产品质量安全监管能力建设的意见”14要求:各级农业行政主管部门应明确一个归口管理机构,综合协调农产品质量安全工作。从目前的情况来看,农业部各司局单位中,负责综合性协调的市场与经济信息司是负责农产品安全的主要部门,负责农业部农产品质量安全管理重大事项的协调、决策和工作部署。农业部农产品质量安全领导小组办公室、全国菜篮子工程办公室也都设在市场与经济信息司。各地方也纷纷以市场与经济信息处(室)作为农产品质量的主要综合管理机构。(三)消费者权益保护司的兴起由于食品主要通过市场流通,因此作为主管市场监督管理和行政执法的工商行政管理局也牵涉到食品安全监管中来。工商局成立之初的工作重心是培育和管理城乡集贸市场等有形市场,打击和查处各种违反国家计划的商品交易行为,以个体工商户和私营企业为主要监管对象。为发展市场,工商部门大力培育集贸市场甚至自己贷款建造集贸市场,既管市场又办市场,实行“驻场式”监管方式。市场经济的发展要求工商机关从侧重于监督管理集贸市场转到监督管理社会主义统一大市场。当好“裁判员”、不再做“运动员”的市场办管脱钩改革于1996年开始,自此工商行政管理机关成为严格意义上行政执法机关。为了进一步加强市场监管和行政执法、克服原体制下受地方保护主义干扰,增强工商行政管理机关执法工作的统一性、权威性和有效性,1998年工商部门实行省以下垂直管理。为加强对消费者权益的保护,同年国务院批准国家工商局增设消费者权益保护司。在1998年之前,国家工商局只是在公平交易局下设消费者权益保护处,在1998年的机构改革中,专门将消费者权益保护处升格为消费者权益保护司。据首任司长母建华回忆:“……随着市场经济发展,工商机关的市场管理职能要加强,消费者权益保护的力量也需要加强。在公平交易局下面的消费者保护处力量薄弱,……因此,当时的国家工商局领导就提出要增加力量,把该处提升为司级单位。”152001年,工商局升格为正部级,消费者权益保护司改名为消费者权益保护局。从2004年开始,“食品安全”逐步成为工商机关工作的重点。通过对食品生产、经营企业和个体工商户进行检查,审查其主体资格,执行卫生许可前置审批规定,查处假冒伪劣产品和无照加工经营农副产品与食品等违法行为,积极参与到食品安全监管中来。2006年,国家工商总局下发《工商系统流通环节食品安全监督管理责任及责任追究办法(试行)》,进一步厘清工商系统内部食品安全监管的职责。工商系统将自己对食品安全的监管执法定位在保护消费者权益上。随着食品安全问题进一步严峻,根据国家工商行政管理总局“三定”方案,2008年8月总局增设食品流通监督管理司,将原消费者权益保护局一部分监管职能划归该司,由该司专门负责流通环节食品安全监督管理。这表明,总局对食品安全监管已经从消费者权益保护这一被动“不告不理”方式转向主动的市场监管。(四)质量监督检验检疫部门的定位因为食品属于产品,因此负责产品质量监管的质检部门是食品监管的主要部门之一。1993年,国家技术监督局成立,转入国家经委质量管理的部分职能。1998年更名为国家质量技术监督局,依据《产品质量法》第八条“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作”的规定开始承担食品质量安全监管工作。1999年,根据《国务院办公厅关于印发国家出入境检验检疫局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发59号),原由卫生部承担的食品卫生国家标准的审批、发布职能,农药质量工作的宏观指导和农药质量的监督职能交由质量技术监督局负责。同时,国务院决定将原国家商检局、原国家动植物检疫局和国家卫生检疫局合并组成国家出入境检验检疫局统一管理全国进出口食品工作。通过改革实现了立法权和执法权的分离,立法职能划归卫生、农业等部门,质检的职能得到整合,执法权力强化。由于属地化管理体制难以保证独立、统一、严格、公正执法,同年,国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理,以排除各种干扰,保证执法的权威性和公正性,强化监督职能,加大执法力度。2001年4月,为强化市场监管以及应对WTO、与国际惯例接轨,国务院批准将原国家出入境检验检疫局和国家质量技术监督局合并,成立国家质量监督检验检疫总局,下辖质量技术监督和出入境检验检疫两个执法系统,进出口食品的监管职能因机构合并,划归质量监督检验检疫部门。如TimLang所言,发展中国家食品监管的一个常见现象是,对内食品和对外食品使用两套不同标准和体系,往往对外食品要求更严一些16。2001年总局成立是向整合对内食品和对外食品所迈出的重要一步,当时各大媒体声称“合并有利于适应国内统一的经济体系和全球经济一体化的趋势”,但在国家质检总局内部,进出口食品和对内食品监管仍实施不同管理体制。出入境检验检疫机构由国家质检总局垂直管理,而对省(自治区、直辖市)质量技术监督机构实行业务领导。根据2002年《关于地方质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构认证工作分工的意见》,大致以“企业是否有进出口业务”来划分两者的管辖范围。从质检总局对国内食品的监管来看,其几乎所有的业务司局都涉及食品安全管理,包括:质量管理司、卫生监督监管司、动植物检验监管局、检验监管司、进出口食品安全局、产品质量监督司、执法督查司(国家质检总局打假办公室)等。除进出口食品的安全管理集中于进出口食品安全局和动植物检验监管局之外,加工食品的安全监管分散于其他业务司局等多个部门。面对食品安全工作的严峻形势,国家质检总局于2005年5员成立食品安全监管领导小组,全国31个省质监部门先后成立领导小组。11月成立食品生产监管司,全面负责食品生产加工环节的质量监督和日常安全卫生监管,以加强从源头抓好食品安全的组织领导工作。之后各地方质监部门相应成立食品监管处(室)。17三、建立协调机构面对众多部门监管的情况,中国政府一直在努力进行协调。2003年以来,国务院每年召开1~2次全国性会议,部署食品安全专项整治工作,并在国务院常务会议上专题研究食品安全问题18。协调的努力主要体现在三个方面,一是理顺监管机构之间的职能交叉情况;二是组建综合协调机构;三是确立地方政府负总责的责任体制。(一)建立食品安全安全监管机构2001年针对工商部门和质监部门在流通领域产品质量监管的部分职权重叠,《国家质量技术监督总局职能配置内设机构和人员编制规定》及《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》的职能调整中规定:“将原国家质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入国家工商行政管理总局。国家工商行政管理总局和国家质量监督检验检疫总局在质量监督方面的职责分工为:国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理,国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题,移交国家质量监督检验检疫总局处理。按照上述分工,两部门要密切配合,对同一问题不能重复检查、重复处理”。这种针对具体工作中的职能交叠而下文进行调整的努力,贯穿整个食品安全监管改革中,最大型的一次要数2004年。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发23号)和中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》(中央编办发35号)规定,食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使,分工的原则是一个监管环节由一个部门负责,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步理顺食品安全监管职能,明确责任:农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督,组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则,建立食品安全监管责任制和责任追究制。此外,还要求加强食品信息管理与综合利用,构建部门间信息沟通平台,实现互联互通和资源共享。2007年7月25日,国务院又通过《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,再次强调了上述精神与原则。(二)配套管理部门的加强协调成立综合协调机构的尝试从组建国家食品药品监督管理局开始,到后来成立国务院产品质量和食品安全领导小组,再到08年新一轮机构改革中确立卫生部为主要食品安全综合协调部门。2003年,在原药品监督管理局的基础上组建食品药品监督管理局(SFDA),“SFDA把直接和人体接触的东西,吃的用的,直接接触皮肤的,放在一起统一管理,是比较科学的,因为它有很多检查指标和手段都是类似的。放在一起监督,可以节约很多资源。这是当时将食品纳入药监局时较多的声音”。19SFDA在食品安全监管方面的主要职责被总结为三句话:“食品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职责。”(国办发31号文)然而,SFDA成立以来,工作重心一直放在药品。直至2004年安徽阜阳大头奶粉案惊动了国务院,SFDA才正式开始介入食品安全监管中。SFDA中涉及食物安全监管的主要有两个司局:一是食品安全协调司,二是食品安全监察司。这两个司局的职能包括食品、保健品安全管理的综合协调、监督实施,监测评价体系、综合信息发布,食品安全标准的综合协调,重大事故的组织查处,专项执法监督及相关研究、工作规划等。此外,政策法规司参与食品、保健品安全管理法律起草及发展战略研究工作。尽管如此,SFDA一直受到来自其他几个监管部门特别是卫生部的抵制。这部分地解释了SFDA在食品安全监管方面的有限权力,被戏称为“宣传局”、“调研局”:作为副部级的SFDA很难有效协调其他几个正部级单位;同时FDA在省以下的资源和能力都非常有限,它的食品监管机构往往只设置到省一级。尽管如此,SFDA还是在综合协调方面做出了不少努力,比如组织制定实施“食品药品放心工程”,要求各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各有关部门应每半个月将本地区、本系统实施食品药品放心工程的情况向国家食品药品监督管理局通报一次。SFDA还组织制定《食品安全监管信息发布暂行管理办法》,开展食品安全工作专项检查。SFDA更是积极推动成立“食品安全委员会”,借助地方行政长官的力量来实现相关食品监管部门之间的合作。以省为例,食品安全委员会一般由主管副省长牵头,由食品安全相关部门首长组成,省FDA局长是委员会副主席,委员会办公室一般设在省FDA大楼里面。截至2005年除新疆以外各省级单位均成立了食品安全委员会。然而,SFDA首任局长郑筱萸因药品监管方面的贪污被执行死刑后,综合协调的力量弱化,食品监管机构之间的权力斗争进一步加剧。2007年7月25日,国务院常务会议审议通过了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定(草案)》,决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组,主要职责是统筹协调产品质量和食品安全重大问题,统一部署有关重大行动;督促检查产品质量和食品安全有关政策的贯彻落实和工作进展情况。办公室主任由时任质检总局局长李长江兼任,领导小组办公室设在质检总局,承担领导小组的日常工作,研究提出加强产品质量和食品安全工作的政策建议,督查落实领导小组议定事项,开展调查研究,分析舆情,对外发布信息。2008年中央政府再次机构重组,明确卫生部在食品安全监管中的综合协调职能。8月质检总局食品安全司司长自杀;震惊全国的三聚氰胺案中,大批官员被追究责任,质检总局局长李长江引咎辞职。在这样的背景下,卫生部的机构改革方案出台。卫生部牵头建立食品安全综合协调机制,负责食品安全综合监督;增加卫生部组织制定食品安全标准、药品法典,建立国家基本药物制度的职责,将综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责由SFDA划入卫生部;将食品卫生许可,餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理职责由卫生部划给SFDA。SFDA新设“食品许可司”,承接原卫生部具有的“食品卫生许可,餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理”职能。SFDA的“食品安全协调司”被取消。原SFDA的另一个与食品相关的内设司——食品安全监察司没有在名称上做出改变,但实质上“等于做实了”20,SFDA负责餐饮业、食堂等消费环节的监管。通过这项改革,食品卫生领域体现了决策和监管分离。下一步卫生部将会同国家药监局推进食品安全监管队伍整合。(三)各级地方政府对食品安全协调问题1982年食品卫生法(试行)中明确由食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作,1995年再次强调各级政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作。此后,食品安全由行业主管部门管理的趋势慢慢发生变化。2002年《国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》(国发15号)明确提出,保障产品的质量卫生安全是市长和主产区(省、地、县)行政领导的责任目标。到2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中食品安全由地方政府负责的基调确定下来:地方各级政府对当地食品安全负总责,统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新食品安全法草案也规定:县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责,统一领导、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。2008年10月6日国务院常务会议再次强调地方各级政府要对当地食品安全负总责。食品安全涉及多个部门,实际监管需要各部门的协调配合,各级政府本身就是这样一个起综合协调作用的部门,因此,将食品安全协调交由各级地方政府似乎理所当然。再加上全国各地情况不一,区域经济发展程度差距比较大,食品安全交由地方政府管理,可以让地方充分发挥自己自主权,因地制宜。由于我国食品业的一个重要特点是食品生产企业多、小、散、乱。100多万个食品生产单位中约70%是10人以下的家庭小作坊,大多不具备生产合格食品的必备条件。而食品经营企业达300多万家,大多为个体工商户,缺乏必要的设施,经营管理落后21。农产品生产多以农户为单位,分布广、散、偏,而且往往缺乏基本的食品安全常识。这给管理带来了极大的难度,“防不胜防,管不胜管”。基于我国食品业的这一特点,由地方政府承担起监管食品安全的总责任似是合理的选择。四、严格执行行业管理办法,加强行业监管由此我们可以大略地窥见中国食品安全监管的图景,农业部负责农产品生产环节的监管;国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管;国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管;SFDA负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管;卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。图1从横向和纵向反映了我国食品安全监管的全图。虽然SFDA和卫生部的食品安全监管队伍仍未实现整合,但是SFDA已重新划归卫生部,所以本图未将SFDA单列,而是统一以卫生部门表示。对食品生产经营企业而言,卫生部门发放食品卫生许可证。一些特殊产品还需遵循行业管理办法,如农药、兽药等须领取主管部门发放的登记证和生产许可证。之后才能向工商部门领取营业执照。同时根据质检系统的市场准入制度,食品生产经营企业必须具备质检总局提出的生产条件,并实行出厂的强制性检验。根据“谁发证谁管理”的原则,食品生产经营企业需同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门的监管。卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境,行业主管部门管行业规范,工商部门管违规经营,质检部门查质量标准。在实施食品卫生质量抽检方面,四家检测机构都有权依据法律的规定,各自实施或者委托食品检测机构进行食品卫生质量的抽检;在信息公布方面,四个行政部门都能各自公布食品卫生质量抽检的结果;在对违法行为的行政处罚方面,对同一违法行为,四家执法大队都能分别根据食品卫生法、产品质量法、消费者权益保护法给予行政处罚22。从纵向来看,食品安全的四个监管部门都至少设到县一级,其中农业、工商和卫生一直设到乡镇一级。工商和质监都实行省以下垂直管理,而农业和卫生则仍以属地管理为主。这样,市县级政府在综合协调食品安全监管方面就显得力不从心。正是基于此,有专家对新食品安全法草案中由地方政府负总责的提法表示异议,认为应当强调食品安全监管的“权责一致”4。再从基层来看,几大监管机构中,农业部门在乡镇一级的站所往往以农业技术推广、科技宣传农业发展为主,卫生部门则以疾病预防控制为工作重心,再加上“上面千条线下面一根针”的倒金字塔式结构使基层饱受人员和技术资源匮乏之苦,这样“国家在农村地区并未设立一个有效的管制框架来跟上迅猛的市场转型”23。监管力量的相对薄弱使得农村成为我国食品安全监管的“真空”,造假者往往将农村作为假冒伪劣产品的倾销地22。正如有关专家认识到的:“县级以下的城镇和农村的小企业、小作坊是食品安全事故的多发地,食品安全监管相对薄弱。”24五、从行业管理向社会管制的转变对我国食品安全监管体制改革的简要梳理让我们很容易看到监管机构的频繁调整与变更。机构的设置不是为了简化问题解决程序,而是在问题出现时能够有一个人或机构可以被归责。正如Pfeffer和Salancik所言,“领导者或管理者的功能之一就是作为一个符号,作为组织成败的一个焦点——换句话说,是组织及其活动和结果的人性化代表。”24“管理者被雇佣的原因之一就是要有一个为组织的活动和结果承担责任的人。即使管理者对这些活动或结果少有影响,使他负责仍然是有必要的。解雇他这一行为本身就有助于缓解组织面临的一些制约”。24因此,“作为符号的管理者将自己暴露于个人危险之中。他必须对那些他控制不了的事情承担责任,他的个人职业和命运会因此而受影响”。25机构更替和领导的调整往往发生于重大食品安全事件之后,这是政府缓解面临的压力,同时向市民表示政府在积极采取措施的一种方式。危机事件下集中爆发的外部需求和压力使得政府频繁进行机构变更,督促政府积极地进行善后,这种外部需求带来的往往只是变化,危机事件甚至成为部门权力之争的借口,经过政府的积极善后处理,时间一久人们就慢慢淡忘了。要让这种变化演进成为社会“进步”,我们需要跳出“机构调整”这样的修补式改革,而进行根本的权力重构,认识到传统的权力行使方式已经不再适应时代的要求,新的治理环境要求改变政府权力的运营结构。这种改变在我们看来至少包括这样两个方面:一是实现从行业管理向社会管制的转变。管制理论中区分了经济管制和社会管制。经济管制的主要目标是减少垄断及与之相关的成本。社会管制的目标是保护消费者,如环境恶化和欺诈消费者行为,以及保护工人的职业安全25。从我国目前的食品管制改革的发展来看,经济管制与社会管制的区分已经初见端倪,新成立的食品监管部门的主要工作开始转向社会监管。然而,对于以行业管理为主要工作的传统监管部门而言,实行这种转变要负起的历史包袱更重,正如卫生部门和农业部门的艰难执法体制改革所表明的。这些传统管理部门要在经历政企分开、裁判员和运动员角色分离的改革同时,走向社会管制。社会管制也被称为是“保护性管制”,旨在保护个体公民对各种危险和不公正的脆弱性,它主要关注产品和服务的质量以及生产过程带来的对人类健康甚至是生存环境的负面影响,不像经济管制那样以某个行业为主、通过保护价格机制、准入和退出机制来保护市场竞争,保护市场中的竞争者。社会管制的目的不是保护企业,而是代表公众限制企业的活动4。因此,社会管制必然会给企业带来额外的成本,因为他们需要服从管制约束,这往往使得小企业很难在市场中生存下去。这种社会管制对当代中国政府而言将是极大的挑战,因为一方面,发展经济和就业的压力使得他们必须要考虑地方企业的发展问题,在培育市场经济的发展占据主流的情况下,通过社会管制来增加企业的成本看起来似乎是一种“倒退”。在行政审批制度改革的背景下,削减审批减少企业服从成本似乎已经成为大趋势,这时再施加严格的社会管制似乎是不得人心的。大量的媒体报导都围绕食品管制机构之多带来的成本做文章,对于质检总局推行的“市场准入”制度也有诸多微词:通过提高市场进入门槛,市场准入制度将会令大量小作坊倒闭关张。“一个更有效的食品安全监管体制(市场准入制度)的建立是以就业机会为代价的”15。这对于中国政府而言是一个非常痛苦的选择。然而,新科学发展观的提出表明中国政府已经认识到过于强调GDP增长而忽略其他的发展代价是巨大的,经济增长必须伴随以更广大的社会发展目标。相信随着科学发展观逐步得到更深入的理解和在政府改革中逐渐充分体现出来,社会管制的成本慢慢会为广大社会所接受,中国会逐渐从这种阵痛中成长起来。二是管制结构的设置方面,以公民监督补充互补式管制。当两个或更多独立的官僚机构缺乏传统的内生性制度激励来执行政策,发现他们的执行权力交叠(即机构是冗余的),而在他们的管辖权限内存在着一定数量的服务需求时,这些机构会相互竞争,以确保这一市场的更大份额,从而获得财务和其他方面的收益。这是Mertha所界定的政策执行市场。从我国近年来食品安全监管体制的变革来看,在管制政策执行市场上,管制机构之间的竞争因管制结构由替代式转向互补式而发生了变化。以往的监管结构下,各个部门之间的权力交叉重复,彼此之间形成竞争。这种结构给管制者