社会资本办医政策政策导向、政策变迁与实施情况

社会资本办医政策政策导向、政策变迁与实施情况

随着2009年新医疗改革的实施，国家层面的社会资本医疗政策开始慢慢开放。2010年12月,国务院办公厅下发《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》(国办发58号文,下称“58号文”),成为指导社会资本办医的纲领性指导文件。58号文的核心目的是消除阻碍非公立医疗机构发展的政策障碍,确保非公立医疗机构在准入、执业等方面与公立医疗机构享受同等待遇,从而在医疗市场引入竞争、提升效率。因此,58号文也被认为是新一轮医改的真正核心所在。在近三四年的时间里,各地纷纷出台了一系列相关政策作为呼应,政策的涉及面涵盖社会资本办医的准入范围、举办医院的类型、税收、价格及土地优惠政策、资金及金融扶持政策、相关审批政策等多个方面。其中,有关社会资本办医的准入范围是所有政策内容的核心和关键。笔者对近年来各地出台的鼓励和支持社会资本办医的政策进行了梳理和对比分析,旨在发现各地在社会资本办医准入政策方面的特点和亮点,从而在准入政策层面为社会资本办医勾勒出更为清晰的格局和轮廓,同时提出我们的投资建议。选取的研究地区包括北京、上海、天津、重庆、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南、吉林、河南、湖北、湖南、四川、云南、陕西、青海、贵州等20个省区、直辖市。一、各地政策之间的差异为配合58号文的执行,卫生部曾在2012年6月下发了《关于做好区域卫生规划和医疗机构设置规划促进非公立医疗机构发展的通知》,提出“要给非公立医疗机构留出足够的发展空间。调整和新增医疗卫生资源时,在符合准入标准的条件下,优先考虑由社会资本举办”。同时,《通知》就社会资本办医的准入范围给予了进一步界定,提出“要拓宽社会资本举办医疗机构的准入范围。积极引导社会资本举办康复医院、护理院(站)、老年病和慢性病诊疗机构等医疗机构。鼓励和引导社会资本进入医疗服务的薄弱领域,如精神卫生、院前急救等”。随后,各地相继出台的政策中有关社会资本办医的准入范围与卫生部的政策有相通之处,都积极鼓励社会资本到农村、边远山区、城乡结合部、城市新区、工业园区、民族地区等医疗资源薄弱的地区办医,从而弥补区域内医疗资源不足和分布不均衡的缺陷。但与卫生部政策不同的是,各地出台的政策往往也会根据当地的实际情况,提出一些具有地方特色的准入范围、医院类型和指导意见,显示出各地医疗水平发展和资源分布的差异(见下表)。从上表可以看出,各地鼓励兴办的医疗机构大致可分为四个类型:类型A为康复、护理、老年病、慢性病、社区医疗等特需医疗服务机构;类型B为具有高新技术、优质服务的高端医疗机构,包括综合性医疗机构和专科医疗机构;类型C为满足地方医疗需求、平衡地方医疗资源的特色专科医疗机构,包括儿科、整形美容、中医、中西医结合、民族医等;类型D为非营利性、慈善性医疗机构。总体来看,类型A和类型B占居主体地位,几乎每个地区或多或少都会涉及,不同之处在于各地会根据自身医疗资源分布的实际情况,优先考虑类型A,或优先考虑类型B。其中,有些地区的政策导向颇具特色。例如:上海提出推进上海国际医学园区和新虹桥国际医学中心建设,着力引进国际优质医疗资源,鼓励举办具有高新技术特色的高端医疗机构。浙江、四川、重庆、湖南、广东、北京等省市在鼓励社会资本兴建高水平医疗机构的政策方面,表现出显著的热情和期待。海南省在打造海南国际旅游岛的政策指引下,对“社会资本兴建高水平医院和医疗旅游康复机构”给予明确的优惠政策,提出“经评估论证符合高端医疗服务项目准入条件的,可不受区域卫生规划及医疗机构设置规划的限制”。江苏、辽宁两省则把整形美容列入优先支持发展的范畴。云南、青海等少数民族人口集中的省份,还根据自身优势,提出鼓励社会资本兴建民族医医疗机构,打造地方医疗特色。二、非公立医院概述通过综合对比分析,我们发现:各地鼓励社会资本进入的领域和卫生部的规定基本一致,呈现两极化的特点,可以简单概括为“扶弱”和“做强”,即鼓励社会资本投入到医疗资源薄弱的地区或者高端领域。各地政策普遍提到了高水平、高端、专科、特色、康复、护理、老年病、中医等关键词。各地鼓励和支持发展的非公立医院类型存在一定共性,大致可以分为三类:高端医疗机构、特色专科医疗机构、特需性医疗机构。社会资本被鼓励走与公立医疗机构差异化发展的道路,或者投向高端医疗领域,或者作为公立医院的补充投向康复、护理、健康管理、临终关怀等特需医疗领域,或者依据各地方实际情况投向某些特色专科医疗领域。三、“社会资本”是否应成为“医院”的主要投资方在对各地出台的鼓励和支持社会资本办医政策对比分析的基础上,笔者提出如下对策建议:第一,重点投资具有高新技术优势的医疗项目,打造专科优势与特色,待形成品牌优势后,逐步向外扩张,异地复制。第二,选择合适的地区,投资兴办高端医疗机构,依靠高水准的优质服务、高规格的硬件配备以及较高的收费价格,在区域内与公立医院构成差异化竞争格局。坚持营利性医院的定位,实行市场定价,不必纳入医保定点单位。第三,研判各地医疗市场的资源配置与分布情形,选择当地资源配置相对较薄弱、市场空间较大的领域,兴办特色专科医院,如儿科、整形美容科、中医科。第四,适度关注疗养康复等特需医疗服务市场,精选一些市场盈利前景较好的地区,酌情兴办高端康复医疗、旅游医疗机构。除了直接投资兴办新的医疗机构之外,参与公立医院改制也是社会资本进入医疗市场的管道之一。这方面,各地也出台了一系列相关政策意见。总的来看,各地出台的政策文件与卫生部58号文的精神基本相同。关于参与模式,各地都没有作出具体的动作,只是笼统地提出“鼓励社会资本以合作、收购、兼并、托管、联合、参股等多种形式,参与包括国有企业所办医院在内的公立医疗机构的改制重组”。比较值得关注的是,上海在这方面相关政策文件中的表述——“逐步取消公立医院特需医疗床位,剥离‘院中院’,鼓励公立医院利用人才、技术优势,与社会资金合作举办具有独立法人地位和独立场所的