农村养老保险制度的运行与问题研究

农村养老保险制度的运行与问题研究

中国农村人口的趋势越来越明显。据最近的人口普查显示，我国农村60岁以上的老人达到农村人口的10.92%，高出城市1.24个百分点。今后5年内，男60岁、女55岁的农村人口将以每年85万人左右的速度增长。生活消费成本、疾病医疗费用逐年快速上涨，原有的养老、医疗保险措施已经远远不能满足农村养老和医疗保险的需求。从农村实际出发，积极稳妥地推进农村养老保险，是确保老有所养的治本之策，也是构建农村和谐社会的重要保证。农村社会养老保险制度缺乏稳定性，参保设计和保障水平过低为从1991年开始，民政部开始有计划有组织地开展农村社会化养老保险改革的试点。农村养老保险从无到有并初具规模，已取得很大成绩。到2005年底，全国已有30个省（自治区、直辖市）的2000多个县（市、区）开展了农村养老保险改革试点，有近9000万农民参加了养老保险。但对于8亿多农民来说，社会化养老保险对大部分农民还是望“保”兴叹。由于受管理体制改革、利息下调等多种因素影响，全国大部分地区农村养老保险事业近年来发展缓慢，出现参保人数下降、基金运行难度加大等方面的问题，一些地方农村养老保险工作甚至陷入停顿状态。一是农村养老保险缺乏社会性和福利性。国家规定，农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这体现了社会保险应有的社会性和福利性。但在农村大多数地方集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。也正因为如此，农民缺乏参加农村社会养老保险的积极性。如果采取强制性的行政命令，又违背了农村社会养老保险的自愿性原则，这就使得农村社会养老保险制度在执行中陷入两难境地。二是农村养老保险在制度设计上缺乏稳定性。各地农村社会养老保险政策大多数都是在民政部颁布的基本方案基础上修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放等，都只是按照地方政府部门的意愿执行，而不是农民与政府的一种持久性契约，缺乏可预期性的收益。因为缺乏法律保障，稳定性差，使得农民更加不愿投保。三是保险基金保值增值困难。国家规定基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但近年来银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家补贴越多的局面。另一方面，因为利率下调，造成投保人实际收益明显下降，使人们对农村社会养老保险的信心大打折扣。四是保障水平过低。一些地方规定，农民交纳保险的实际情况分2元、4元、6元、8元、20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。即使是每月投保4元、6元甚至10元，也仍然难以起到养老保险的作用。逐步转移并加大财政对农民养老的支持建立与完善养老保险制度是关系到我们全面建设小康社会的重要组成部分。“十一五”规划也把社会保障摆上了经济社会发展的突出位置，并明确提出了“十一五”期间建立社会保障体系的目标任务，社会保障已成为深化改革的基础工程之一。努力探索、研究建立健全包括农村在内的社会保障体系，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要保证。加快立法，确立农村养老保险的法律地位。通过立法形式建立与健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并初步形成城乡社会救助制度的雏形。然而现行的社会保险法主要面向城镇居民，并没有包括广大农民，农村基本上没有建立社会保险体系。农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，随着城镇化的发展，农村养老将成为突出的问题，必须确立其法律地位，从法律上明确农村建立社会保险体系的极端重要性。必须鼓励开展农村养老保险，并成为全国社会保险制度的有机组成部分。加大投入，调整扶贫资金的使用方向。我国农村开发式扶贫已经取得了显著的成绩，特别是在已基本解决温饱问题以后，农村扶贫资金的使用方向应进行必要的调整。随着农村经济社会发展形势的不断好转，加之绝对贫困的消失，逐步转移并加大财政对农民养老的支持应该是可行的。除部分扶贫款外，国家财政收取的个人所得税、财产税、消费税的少部分也可用于农民养老事业，使农村社会养老保险真正具有“社会性”和“福利性”。国家支持加上集体补助部分，使农民养老逐步达到城市职工养老的水平，是完全可以做到的。健全制度，保证农村养老保险基金的保值增值。首先是要保证资金的安全性。增值最大化不是养老保险基金的最大目的。目前，购买国债仍是主要的选择，并且应保证投资基金的绝对安全。其次是适当放宽投资的领域。目前养老保险基金的增值率一般高于同期银行利率，除去管理成本，仍有一定的积累节余。如果适当进入市政基础设施建设等投资领域，可进一步提高盈利率。再次是要推行投资代理制。稳妥地将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，提高积累资金的增值率，促进资本市场的发展。只有实现积累基金的保值增值，投保农民的养老才有保障，才能实现这种积累制养老保险制度的初衷。统筹兼顾，衔接好农村社会养老保险与其他保障制度。农村社会养老保险是城乡社会保障体系的一个组成部分，但我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，难以衔接。随着经济社会的发展变化，必然涉及到如何协调农村养老保险制度与城乡社会保障体系的关系问题。比如，随着城市化的进展，参加农村养老保险的市郊农民可能转移到城镇，其养老保险也应向城镇养老保险体系转轨；还比如，农村社会养老保险是按地区以个人为依托建立的，作为完全积累制的个人帐户，社区提供的集体补贴目前还难以随个人帐户流动；又比如，目前农村正在推行的最低生活保障制度以及传统的“五保制度”如何与社会养老保险制度有机结合起来，等等，都需要尽快探索可行的解决办法。抓住重点，完善农民工养老保险制度。农民工养老保险是农民养老保险的重中之重。目前，一些城市比如上海市已经出台了《进城务工人员综合保险暂行办法》，体现了政府对于农民工社会保障问题的关注。但因为他们的流动性很强，而且现在过高的养老保险缴费率会提高农民工就业单位的人工成本，从而直接影响到农民工的就业问题。所以，应结合实际情况加紧研究适合于农民工的养老保险制度。目前，可考虑对农民工实行分层分类养老保险制度，将稳定就业的农民工纳入现行养老保险体系；对不稳定就业的农民工采用过渡性的办法，除工伤、失业保障按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实现过渡性的个人账户，将本人的社会保障权益直接记入个人账户。完善农村社会养老保险制度，除了应遵循社会保障的几项基本原则外，我们还应看到，农村地区的经济发展水平以及农民的保险意识都有别于城镇，且不同地方的情况也有所差别，在实际操作中，还应坚持一些具体原则。一是坚持农民自愿。受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让各地农民普遍参加进来是不可能的。必须根据各地的经济发展水平，以及各地农民对社会养老保险的需求，缴费能力的不同，适时、适当地建立农村养老保险。要坚持农民自愿原则，避免强迫农民参加的做法，杜绝“好心做坏事”。通过集体补贴与政策引导，使这项工作健康持续地运行。无论是贫穷地区还是富裕地区，根据实际情况积极开展养老保险，应该成为政府的一项重要工作职责。二是坚持个人账户储备制度。鉴于我国的基本国情，在较长时期内农村社会养老保险不能实行社会统筹和财政兜底，只能实行个人储蓄积累制，国家为农民建立个人账户并对个人账户给予适当的扶持和补贴。个人账户制度便于农民在城乡之间流动，也可以为今后整合城乡养老保障体系建立通道，有利于保证参加保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。三是坚持社会保险与商业保险相结合。目前，单纯实行社会保险，财政财力不及；单纯实行商业保险，则农民财力不及。因此，应选择社会保险和商业保险相结合的制度模式。在参保和分配方面，采取社会保险模式，以扩大养老、医疗保障覆盖面；在资金管理方面，则采取商业保险模式，以引入竞争，提高运作效率。四是坚持分类、多层次