加快应急物流体系建设增强应急物资能力保障

DRC国务院发展研究中心DEVELOPMENTRESEARCHCENTEROFTHES丁ATFCOUNCIL,PRC调查研究报告第18号（总3327号）内部资料20如年2月16日加快应急物流体系建设增强应急物资能力保障内容摘要：在国内各类公共事件突笈时，第一时问的应急物资保俸岗淮实现。-要加快“应急物资供纶体系、披急物流基聪性支探休系'应急物流组象体系、应急物流适作体系利应急物流法律玫黄体系"为核心的应念眺流体系建设°完善网络化立体化交通运输系貌，重视成怠轴流帝息系统建设，构建应急物流组织指挥机构「提希成意物流运作能力，如强应急物责储备体系建设，大力整合应急物流资源"应急物流体系建设要处理好时效性与经济性、先地性与适用性、专业性和杜会性等关系。关键司：应念物流悻系应忌沥责

一、应急物流体系存在的突出问题在各类公共事件突发时，第一时间把合适数量、质量的应急物资以合理的方式送达目的地，是一项紧迫和关键的任务，这对于保障人民生命财产安全，快速恢复正常社会生活秩序，尽可能减少各类损失、最大限度降低经济社会乃至政治方面的不利影响有重大现实意义。在应对各类重大突发性公共事件实践中，我国已经具备了一定应急物资保障能力，但多数情形下第一时间的应急物资保障总体还难以实现。究其原因，主要是由于应急物流体系建设严重滞后。所谓应急物流，是指以追求时间效益最大化，灾害损失及不利影响最小化为目标，通过现代信息和管理技术整合采购、运输、储存、储备、装卸、搬运、包装、流通加工、分拨、配送、信息处理等各种功能活动，对各类突发性公共事件所需的应急物资实施从起始地向目的地高效率的计划、组织、实施和控制过程，具有突发性、不确定性、非常规性、事后选择性、不均衡性、紧迫性等特点。应急物流体系，就是围绕着应急物流目标，由相关人员、技术装备、应急物资、信息管理、软硬件基础设施、相关主体以及法律、法规、政策等因素共同构成的特殊物流系统。应急物流体系的完善和发达程度，直接影响决定着应急物资的保障能力。国内应急物流体系建设严重滞后，突出表现为：第一，基础设施建设相对滞后。骨干运输通道能力不足，铁路网络结构薄弱，民航支线机场数量缺乏，公路通达度与衔接度明显不足，内河航道等级偏低等。东、中、西三大地带交通设施依次弱化，部分区域运网稀疏。此外，应急物流信息网络不够完善，信息传递不及时，缺乏信息发布和共享平台。第二，组织机制不健全。应急物流的组织协调人员大多临时从各单位抽调，各类应急物资的采购、运输、储存、调拨、配送、回收等职能分散在不同部门、地区和企业，尚未形成中央有关部门之间、中央与地方之间以及中央、地方和有关企业之间联动的组织机制。应急物流组织更多表现为临时性，彼此间缺乏有效协调、沟通和整合，缺乏系统性和预见性，组织效率不高。由于缺乏协调和统一的指挥调度，在应急物资的流向、流量、流程方面，不同程度地存在杂乱无序的现象，很难做到供需匹配。特别是，现行以行政命令为主要手段的应急物资供应组织机制，代价高昂。突发公共事件一旦发生，各级政府往往会组建应急领导小组，及时处理成为压倒一切的中心工作，以行政命令强制推动应急物资供应保障。这种模式以行政力为基础，统一组织指挥，对确保应急物资迅速到位发挥着重大作用。但由于缺乏系统化、规范化、制度化、法制化的应急物资保障机制，总体秩序混乱，系统效率不高，社会代价过大，遗留问题不少。第三，应急物流企业发展严重不足。专业化的应急物流企业是应急物流体系中的重要市场实施主体，而国内专门从事应急物流的企业（如应急物流基地、应急物流中心、应急配送中心、第三方应急物流企业等）还相当缺乏。第四，应急物资储备系统不合理。一是救灾储备中心布局不合理。从物流合理化角度看，救灾储备中心应尽可能靠近受灾地区，以对灾情快速响应。例如，2003年我国地震灾害主要发生在西部（新疆2次、云南2次、青海、甘肃、内蒙各1次），这些西部地区经济发展相对落后，灾民的生产自救能力较差，在遇到自然灾害时，对外界的依赖性较强。目前民政部在全国设立的10个中央级救灾物资储备中心则主要分布在中东部（哈尔滨、沈阳、天津、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、西安和成都），当重大灾害发生时，影响快速响应职能发挥。二是救灾物资储备分散于各部门，物资保障成本较高。目前救灾物资分散管理、分散储备，衣被、帐篷等生活类救灾物资的储备由民政部门负责，药品、医疗器械、车辆、粮食等其它救灾物资分别由医药卫生、交通和粮食部门负责。这种模式的直接后果是，救灾过程中需求信息传递速度慢，物资供应组织协调难，运输车辆需求增大，救灾保障成本很高。三是救灾物资供需失衡。我国救灾物资捐赠基本属于应急捐赠，即在灾难发生时，通过政府号召组织全社会捐赠。由于救灾信息不够通畅、捐赠主体繁多等原因，社会捐助物资很容易出现种类、时间上的供需失衡。灾害救援初期易出现救援真空，应急物资缺乏，而在救灾后期物资达到饱和后，救援物资仍源源不断，造成供应过多、浪费严重等问题。第五，法律法规及政策建设薄弱。国内尚未形成完善的应急物流法律法规和政策，立法空白甚多。从应急物资采购、储备到应急物资运输、调拨、配送以及组织设立等各方面，均缺少相应的法律法规基础。现存的一些法规规章，通常以“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等方式存在，立法层次低，权威性不够。一些指导性政策过于原则而缺少可操作性。二、建设应急物流体系的思路应急物流体系建设应根据应急物流的特点，系统考虑应急物资的采购、储备、运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、分拨、配送、回收以及信息处理等一系列活动，高效组织和有效运行。相应地，应急物流体系应当涵括法律法规政策、快速反应能力机制、组织协调、资源综合配套、装备和技术能力，从灾前的预防、预测、预案到及时救援抢险到灾后的救助恢复，从社会力量的动员到资源配套和利用等诸多内容。具体而言，应急物流体系至少应包括五大方面：应急物资供给体系、应急物流基础性支撑体系、应急物流组织体系、应急物流运作体系和应急法规政策体系等，如图所示。

L应急物资供应体系.主要由政府储备的救灾物资、国内.外及社会各界捐慰的应急g政府有关部门通过多群采购方式获得的应急妆资等构成。2应急物魂运作体系°主要由应急物资需求与预测、应急物资收集、应急物资配送以茨误珪应急物资回收管理等构成.应急物资收集，主要根据对应急物奏需求预测和实际•情吼调查，收篥--定区域范围内的应急物资，普通过分类、分级、加工、包装等将应急物资送到配送环节.应急物皆配送，主要将应急物资配送到各个救助点（受灾群众领攻应急物蚩的场所）。•误送应急物资回收"就是将无效的、多余的应急物资重新尽快收集返回至配送点或收集处。应急物流组织体系。主要由中央、省、地市县等若干层级应急物流指挥中心构成。应急物流组织体系的建立，目标是促进应急物流运作体系和应急物资供应体系有效协调，高效运转。应急物流基础性支撑体系。主要由公路、铁路、水运、航空、物资储备等基础设施，以及应急物流通讯和信息平台、应急物流装备和技术支持平台等构成。应急物流法律法规政策体系。主要指国家针对应急物流制定的法律法规和各类政策，用以规范各相关利益主体的权利、职责和应尽的义务，做到有法可依。以上五大体系是互联、互动、互补、互促，共同服务于第一时间应急物资保障这一核心目标。三、加快应急物流体系建设的政策建议（一）完善网络化立体化交通运输系统重点投资和建设交通运输薄弱环节，构建网络化交通运输线。交通运输线路与线路之间要纵向到底、横向到边，既有直达线路，又有迂回线路，保证应急交通运输线路全时畅通。建立公路、铁路、航空、水路多维立体的运输网络，确保一种方式中断时，其他方式能及时补充。（二） 重视应急物流信息系统建设应急物流信息系统是支撑应急物流指挥组织的神经中枢，其建设在现阶段相对其它工作而言显得更加急迫。要实现应急物流的实时控制，应急物资精确投送，不同主体间的协同合作，必须全面提升应急物流信息水平。一要加强对应急物流信息平台的建设。这是由于全社会应急物资来源广泛，涉及层面多，活动环节多，各类信息都要依靠共用的应急物流信息平台传递；二要使应急物流信息方式先进、稳定。由于应急物资的刚性需求，必须确保应急物流信息手段比常态卞的信息传递方式更为先进、稳定和抗干扰。（三） 构建应急物流组织指挥机构应急物流是一个系统性工程，要实现把正确数量的应急物资第一时间送达到目的地，必然需要一个高效、权威、统一的机构对各种分散的物流行动组织协调，以确保各项活动的协调一致和准确及时。建议根据我国政府机构设置和物流的运作流程，整合国家、军队、地方的相关机构，建立常设的专业应急物流指挥系统。专门负责应急物资的供应保障工作，协调应急物流的运行和实施。由于应急物流指挥管理涉及到国家的多个部门以及其他诸多社会成员，如果各自为政，不能协调配合，应急物流便无法实现既定目标。为此，应急物流指挥系统的设立和运作，必须由强有力的公共权力部门主导，即由政府来领导和组织实施。国外在这方面有值得借鉴的做法。譬如，美国联邦紧急事故处理署设有物流管理专门机构，平时主要负责救灾物资管理储备、预测各级各类救灾物资需求、规划救灾物资配送路线和救灾物流中心设置等工作。当灾害发生时，物流管理单位迅速转入联邦紧急反应状态，根据灾害需求接收和发送救灾物资。俄罗斯联邦政府设有紧急情况部，专门负责提供紧急情况下的技术和后勤保障。（四）提升应急物流运作能力应急物流目标的最终实现，取决于应急物流运作体系能否及时、准确地将相应物资输送到目的地，可以说物流运作体系是应急物流体系效率的关键性影响因素。应在科学论证的基础上，在全国建立适当数量的应急物流中心，形成高效的应急物流配送系统。鉴于应急物流中心和配送中心具有相当的特殊性，大量专门建设将占用太多费用，因此原则上除部分地区根据需要新建一些专业应急物流中心或配送中心外，大部分地区可以利用社会资源，以市场化方式与具备条件的国内大型专业物流企业签订协议，明确其在遇到紧急情况下启动应急物流运作；同时要探索“军地物流一体化”的应急物流模式，对军地物流资源进行有效整合，以实现军地物流兼容部分高度统一、相互融合、协调发展。此外，政府应鼓励应急物流社会化和产业化。（五）加强应急物资储备体系建设一是加强应急物资储备，合理物资储备布局、规模及结构；二是发挥市场机制，保障应急物资储备。在灾害救援救济中，有许多必需的基本生活用品（饮用水、方便面等）不可能进行大规模储备，而应事先对当地市场进行调查，了解超市、商场及粮食仓库等部门的储存情况，提前与它们进行协商，协议好各种用品的价格，以避免灾后价格上涨导致购货不足，有些物品实施动态储备；三是做好应急人力资源储备，培训一些能够使用和操作应急装备和设备的人员；四是加强应急资金储备，中央及省、直辖市地方财政在年度财政预算中，应当设立应急储备专款，确定应急资金储备规模；五是学习借鉴国外的经验，实现应急物资储备的专业化与社会化的有机结合，建成国家、地方、军队、企事业单位甚至家庭的一体化储备体系。（六） 大力整合应急物流资源我国应急物流资源分散在不同部门和地方，存在一定程度的部门和地方分割，组织化程度较低，应急物流资源配置的总体效率不高，亟需整合。政府有关部门应当运用系统理念，有意识地对应急物流资源或物流功能进行规划、配置、重新组合和取舍，对分散的物流资源进行综合利用、相关功能进行协调与集成、物流管理与运作实施重组与优化、提升组织能力与服务水平，实现对应急物资的运输、仓储、包装、装卸搬运、流通加工、配送和物流信息等功能环节的有效集成或协调，合理布局应急物流中心，提升组织能力与服务水平，提高应急物流效率。（七） 完善应急物流法律法规和政策一是要完善应急物资采购、储备、运输、组织机构设立及其职能等方面的法律法规。在法律上明确应急物流运作的各利益相关主体的责权利；二是要完善应急物流各环节标准、应急物流企业发展、应急物流社会化以及应急物流技术装备自主创新等政策措施；三是尽快出台合理的应急物流运作补偿政策。四、需要处理好的几个关系（一） 时效性与经济性应急物资保障最突出的特点就是“急”，即首先强调时效性。同时，应急物流具有明显的弱经济性。但是，应急物流的弱经济性并非不考虑经济效益问题。相反，处理好时效性与经济性的关系，对应急物资保障有至关重要作用。如通过统筹安排，采用最经济的运输方式，选择最合理的运输线路，从而实现最小的运输成本和最短的运输时间，最大限度地减少浪费，高效率地完成应急物流任务。必须克服现行应急物流体系不计物流运作成本和代价高昂的缺陷。（二） 先进性与适用性采用先进技术与设备是应急物流体系高效率运作的必要条件。以汶川地震为例，如果离开了先进的交通运输设备与技术，要想在短时间内将如此庞大数量的救灾设备和物资运抵灾区绝无可能。因此，健全应急物流体系应尽量采用先进技术与设备。但也要看到，应对公共突发事件