内蒙古旗县财政困难的原因及对策

内蒙古旗县财政困难的原因及对策

区域和市政资金是中国资金的重要组成部分，也是中国金融活动最薄弱的环节。分税制改革以来,内蒙古县乡财政有了一定得发展,特别是财政收支规模不断扩大,财政管理体制不断理顺,支出管理得到进一步规范,公共财政的框架已初步形成。与此同时,县乡财政的一些突出问题和困难也逐步显现出来,主要表现为:收入增长缓慢,支出增长较快,收支矛盾进一步加剧;为农村提供公共服务严重不足,公共事业发展滞后。内蒙古101个旗县中,大部分旗县是“吃饭财政”和“赤字运转”。因此,如何实现内蒙古县乡财政解困就成为各级政府社会经济生活中的重要课题。一、目前，内蒙古旗县的整体财务状况(一)内蒙古旗县经济发展现状内蒙古旗县经济发展整体水平偏低,与全国比存在明显差距。虽然内蒙古旗县国内生产总值占全区的比重较全国旗县国内生产总值占全国的比重略高,但是无论从人均收入水平,还是从三次产业结构来看,旗县经济发展的总体水平明显低于全国平均水平。据2001年统计,内蒙古101个旗县中没有一个国内生产总值超过50亿元的,地方财政收入超过2亿元的有东胜市、达拉特旗、海拉尔市、额温克自治旗、满洲里市、集宁市、准格尔旗、伊金霍洛旗等八家。从旗县人均国内生产总值看,2001年内蒙古为5139元,比全国5419元的平均水平低280元。从产业结构看,2000年内蒙古旗县经济总量中非农产业比重为66.5%,比全国旗县平均水平低6.9个百分点。内蒙古旗县国内生产总值三次产业构成为40.5:28.1:31.4,而全区三次产业结构为25.0:39.7:35.3,旗县经济中二、三产业比重过低,一产业比重过高。这表明内蒙古旗县产业结构高度化进程明显滞后,不仅低于全国,也低于全区总体平均水平。特别是旗县农牧业产业化水平相对较低,经济结构单一,农畜产品加工转化增值水平也不高。全区农畜产品加工转化率仅30%左右。2000年内蒙古旗县平均地方财政收入5993万元,人均地方财政收入264元。2005年亿元旗县79个,其中,财政收入超过10亿元的旗县有11个,财政增速超过100%的有87个。1从财政供养人口来看,内蒙古101个旗县财政供养人口为72.56万人,占全区盟市供养人口总数的68.5%。内蒙古旗县财政收支不平衡现象普遍,内蒙古101个旗县中,1990年有16个是赤字旗县,赤字额为0.48亿元;2000年分别为47个和3.7亿元;2005年,内蒙古确定财政困难旗县50个,赤字额8.52亿元。2(二)东乌旗依靠上市公司的地方经济发展现状东乌珠穆沁旗位于内蒙古自治区锡林郭勒盟东北部,与蒙古国有527公里的边境线,全旗户籍人口共5.65万人人,其中蒙古族有4.08万人,占总人口的72%,牧民人口2.78万人,占总人口的49%。目前,东乌旗已形成了以矿产采选、煤炭电力、畜产品加工等为支柱产业,多种所有制并存的地方工业经济新体系。2008年东乌旗GDP完成达到34.3亿元,同比增长28.2%,是2005年的2.16倍。牧民人均纯收入达到9622元,城镇居民可支配收入增速为26%,达到13446元,高于全盟平均水平940元,位居全盟各旗县第一位。1994年实现财政收入1596万元,较前一年增长29.06%。2005-2008年财政收入分别为1.54亿元,2.5亿元,3.6亿元,4.4亿元。改革开放以来累计实现收入17.76亿元,全旗地方财政支出累计达到22.7亿元,年递增10.95%。其中用于包括基本建设、支持企业发展和农牧业生产在内的生产建设性支出近4亿元,用于包括科教文卫、广播电视及计划生育等社会事业发展支出接近5亿元。2004-2008年财政支出增长速度较快,2005年财政支出增长速度高达到100.7%。(见表1)二、当前基层县域经济发展现状分税制运行十几年来,中央和地方政府间事权和财权的划分及转移支付制度的建立,规范了政府间财政分配关系,建立了财政收入稳定增长机制,带来了经济快速发展,财政日益壮大。但是,在国家经济实力不断增强的大背景下,县域经济却面临很大压力,我区旗县财政困难问题仍很突出。主要表现在以下几方面:(一)东乌旗的财政赤字据统计,2004年末,全区县乡两级累计债务总额高达278.6亿元,其中旗县级债务为225.2亿元,占80.8%。旗县平均负债2.2亿元。按照《预算法》规定,地方政府财政不允许出现财政赤字,但由于县乡财政收支矛盾突出,入不敷出,不得不出现财政赤字运行。2003年,全区有39个旗县出现财政赤字,赤字面达38.6%,赤字总额为6.4亿元。如果考虑有些旗县为保工资、保运转,将一部分专项资金或预算外资金纳入预算内平衡预算,赤字面和赤字额会更大。2008年东乌旗财政总收入4.4亿元,同比2007年增长22.2%,其中,地方财政收入达到3.78亿元,同比增长40.5%,是2005年的2.45倍,财政收入增长速度加快,与此同时,东乌旗行政支出及基础建设支出也随之增加,2007年基本建设支出为8080万元,2008年增加到15214万元,增加了7124万元,2008年财政赤字8200万元。资金紧张仍然是制约东乌旗经济发展的突出问题。(二)保证人员工资和维持机构运转能力不足。据初步分析,有农村税费改革前,旗县政府除了预算收入外,还要靠向农牧民征收名目繁多的收费项目才能维持运转。农村税费改革后,各种不合理的收费项目取消了,农牧民税费负担减轻了,政府财力不足、运转困难的问题就凸现出来。在此情况下,相当部分旗县政府由于缺乏可支配资金,根据当地需要提供公共产品的能力十分有限。2008年用于人员经费和公用经费的支出占东乌旗县可用财力的比重超过了60%,县级财政保证人员工资和维持机构运转都比较勉强,基本上没有能力筹措资金用于农村公共产品的供给。导致这种现象的原因是财政供养人员的逐年增长,财政供养人口过多是各级政府普遍存在的问题,在基层尤为突出。从财政供养人口来看,2001年内蒙古101个旗县财政供养人口为72.56万人,占全区盟市供养人口总数的68.5%,地方财政负担之重可想而知。(三)税收征管压力旗县上划税收额度较高,先后将增值税75%、企业所得税和个人所得税60%上划到中央,这样收入增量大头上划中央,而留给地方的是一些数额小、零散、不稳定和征收成本较高的小税种,旗县公共开支缺少必要的税收来源。2008年东乌旗上划中央税收16196万元,其中上划增值税12000万元,企业所得税3885万元,个人所得税311万元,市与旗市区体制调整中,五项共享税的分成上解,2008年东乌旗上划自治区税收3641万元,其中上划增值税880万元,企业所得税570万元,个人所得税45万元,营业税1662万元,资源税484万元。上划自治区后,剩余的只是些税源分散、额度零星、稳定性差的小税种,而且税源少,征管难度大,增收潜力小,收入不稳定。加之国家出台一些减收增支政策,导致旗县收入来源渠道狭窄,支出增长过快。(四)财政自有能力的削弱分税制前,1993年内蒙古自治区本级、盟市级、旗县级财政自给能力系数分别为0.25、0.87、0.66。分税制改革以后,严重削弱了自治区以下各级地方政府的财政自给能力,特别是主要为农村提供公共服务的县乡公共服务的县乡两级财政。1994-2004年,旗县财政自给能力系数见表2。可以看出,分税制后旗县财政平均自给能力系数为0.39,比分税制前的1993年下降了0.27。2006-2008年东乌旗财政自给能力系数分别为0.39、0.4、0.4,也是比较低的。三、主观客观主义与主观主观观相结合造成内蒙古旗县财政困难的原因是多方面的,既有客观的,也有主观的;既有政策和体制性的,也有经济发展滞后等因素,是多年来积累的诸多因素相互交织、共同作用的结果。(一)县域经济规模在全区101个旗县中,大部分县域经济发展缓慢,仍旧是“农业大县,工业小县,财政穷县”。旗县收入构成主要以农牧业为主,缺乏支柱税源,工商税收占旗县财政收入的比重很小。2006年全国县域经济基本竞争力百强县(市)的平均规模是:地区生产总值231.7亿元,是东乌旗的16.5倍;产业结构比是11.8:55.3:32.9,分别是东乌旗的50%、120%、165%。由此可见,与发达地区的百强县相比,东乌旗的经济规模总量和产业结构比例都存在着相当大的差距。东乌旗畜牧业生产经营还较粗放,企业不发达,第三产业发展缓慢且内部结构质量较低,对经济增长贡献率不高,显现出一产比重较大、二产仍需加强、三产不活的态势,制约着东乌旗经济实力和居民收入的进一步提高。(二)东乌旗义务教育债务量表1.旗县政府包揽了过多经济管理职能。有的把财政资金投入到竞争性领域,直接兴办企业,往往是亏损或形成高额负债,而必须由政府提供的公共产品和服务又没钱保障。2.一些政府部门和政府官员在为了追求政绩,大搞不切实际、不合民意的所谓政绩工程和形象工程,给旗县造成大量债务。在前几年的教育“普六”“普九”达标、计划生育达标达标等各种达标升级活动中,上级政府对每一项达标都有硬件设施的要求,并实行所谓的“一票否决制”。而对于应付吃饭财政都困难的旗县,为了完成任务,只好借债来完成上级下达的任务。截至2006年末,东乌旗义务教育债务累计2808.67万元,其中工程欠款2436.03万元,占总债务比重的86.73%,其他欠款372.64万元,占总债务比重13.27%。3.党政机构设置要求上下对口,导致旗县机构臃肿、财政供养人口失控。主要是人员提前退休后,编制没有减少,又新增了人员,财政并不是减轻负担,而是增大了财政支出压力。(三)实现财政分配均等化的基础清晰的事权划分,是分税制财政体制划分财权的基础,也是实现财政分配均等化目标的前提。财权按政府级次层层向上集中,而事权却向下转移,造成地方财政负担严重,旗县财政发展空间狭小。1.适当集中财力和财权1993年,中央财政收入占全国财政收入的比重是22%,2008年上升为53%。中央财政收入比重提高就意味着地方财政收入比重下降。适当集中财力和财权,增强中央的宏观调控能力是必要的,但如果集中的程度过大,集中的速度过快,必然会对地方财政造成负面影响。从现阶段我国中央与地方事权和财权的构成比例来看,中央与地方财政收入的比例为55:45,而财政支出的比例却为30:70,其中公共服务支出的比例为46:54,已经非常不匹配了。2.基层职能和责任不断下沉省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略,尽可能多地从下级财政抽取资金,将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。这样,处于基层的旗县自然困难。职能和责任不断下放,事权与财权严重失衡。财力层层向上集中,按理也应将职能和支出责任上收。但在财力集中的同时,职能和支出责任却不断下放。目前,旗县政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等诸多责任,许多还是主要责任和“无限”责任。而且下放的职能和责任通常是刚性强、支出大、经常性的事项,加剧了旗县财政的困难。3.国旗和地区的资金每年都将按照适当的增长率比例进行结算2008年东乌旗上解支出903万元。按体制规定旗财政上解专项经费逐年增加新体制上划盟财政达到774万元。(四)配套资金不足财政转移支付以专项转移支付为主,上级部门以项目下达专项资金时,要求县乡必须给予一定比例的配套资金,已经成为旗县财政支出增长的重要原因。上级专项资金管理部门没有考虑到旗县财力的实际情况,要求给予资金配套,旗县在“保工资、保运转”都困难的情况下,为了争取项目,发展地方经济,不得不硬着头皮匹配,旗县困难更加步履维艰。四、缓解旗县的财政困难的对策和建议(一)东乌旗县域经济发展的主要问题经济是财政的基础,经济决定财政。一个地区的财政状况如何,最终取决于这个地区的经济发展水平和经济总量。要使财政走出困境,不断提高财政实力,发展经济是解决这一问题的根本出路。要正确运用预算、税收、转移支付等财政手段,充分发挥财政职能作用,通过优化资源配置,促进经济结构调整,大力提高全旗经济总量,增加财政收入。1.积极优化产业结构,突出发展特色产业。发展具有比较优势的产业结构。经济发展的真实涵义不是少数几个资本密集型产业鹤立鸡群式的发展,而是所有产业资本密集程度的提高,然而只有提高要素禀赋结构才可以达到这个目标。东乌旗县域经济发展的基础十分薄弱,要根据自身的优势(自然资源和畜产品丰富)和弱点(资金、技术、人才、信息匮乏),大力发展劳动密集型的轻工产业。同时,还要理性地考虑传统产业的巨大市场潜力。东乌旗的畜产品加工业目前远远没有被发展起来,应大力发展以特色优质畜牧产品加工及畜牧副产品深加工为主的轻工业,以延长产业链,增加产品附加值,培育内生优势,从而形成具有稳定原料来源和地方特色的相对工业竞争优势。2.加大招商引资的力度,营造有利的政策环境。做大做强县域工业的根本出路在于联强靠大,在于招商引资。因此,东乌旗应基于自身财政资金匮乏的现状,充分发掘自身的优势,制定合理且具吸引力的招商引资政策,增强对外开放的竞争力和吸引力。3.随着经济的不断发展,小城镇建设已成为经济发展的重要增长点,同时结合小城镇建设,繁荣电信、交通、房地产、餐饮服务等第三产业,发展个体经济,使财源发展蕴藏巨大潜力。这些既符合产业政策,又符合东乌旗经济发展基础,也是直接增加地方税收的产业。(二)事业编制改革应加快推进旗县机构改革,重点是界定旗县机构职能,精简机构和减少财政供养人员。可以预期,机构改革将有力地促进基层政府行政能力的提高和旗县财政困难的缓解。1.按照对官员离任审计制度的要求,敦促官员着眼于长远发展,当一方父母官,为一方百姓长远考虑。同时,要按照社会主义市场经济体制的要求,进一步推进事业单位改革,明确政事、事企关系。从改革事业编制入手,在教师编制由自治区统一管理的基础上,对其他事业单位的编制,特别是享受一般性转移支付的县乡事业编制要上收到自治区级统一管理,由自治区编制人事部门根据所辖各旗县经济和社会发展水平核定编制。2.对于经济基础薄弱,财政保障能力低的地区,一定时期内实行事业编制“零增长”的政策,坚决扎住进人的口子,降低经济运行成本。(三)增加对旗县的财力1.理顺各级政府间的事权范围和财政支出责任,使每一级政府所拥有的财权与事权相对称、支出与责任相统一。以义务教育为例,要加大中央和省级政府对农村义务教育的事权责任和财力承担份额,使县乡政府只承担本级财力所能履行的职责。2.减少上级政府对旗县政府搞得一些无原则资金上划、财力集中等变相集中旗县财力、事权下划和上级出政策下级买单的做法。3.适当调整共享税的税收基数和分成比例,把财力多一些留给旗县政府。中央和地方财政比重应适度。不宜片面强调提高中央财政比重,中央和地方财政以各占50%为宜,既要保证中央政府的宏观调控能力,又要充分发挥地方的积极性。(四)完善和完善税收征管制度，全面增加旗县可独立控制的税收资源1.完善地方税在保证中央适当集中的基础上,赋予省级政府一定的税权,将一些区域性强、不影响经济发展全局和分配格局的地方税种管理权限下放给地方。2.建立国统一市场制度,推动地方根据经济发展需要立法允许地方政府在不侵占中央的税基、不影响国家宏观调控和全国统一市场形成的情况下,根据本地区经济发展的具体情况和实际需要进行立法,开征地方性税种,并逐步将财产税作为县级财政的主体税种。中央保留对地方开