我国省域主体功能区划的一般思路

我国省域主体功能区划的一般思路

2011年6月8日，国务院首次发布了《全国城市规划》。《全国城市规划》（以下简称“国家计划”）正式发布，进一步明确了省、区职能的概念内涵、划分原则和一般概念。特别是，土地空间开发的基本战略和主要职能分工的省级方案获得批准，具有一定法律效力的规划得到批准。近年来，各省（区、市）主要根据《省级职能分工技术法规》（试行）进行了研究，并对《省级职能分工技术法规》（以下简称“技术法规”）进行了探讨和研究。省、区功能区的划分方案应当根据国家规划提出的省、区功能区概念的内涵，明确行政区划的原则，总结行政区划方法。在充分整合和调整现有研究成果和形成的行政区划方案的基础上，根据国家有关规划有效整合和调整，确定各省（区、市）的主要功能划分方案。尽快根据省（区、市）主要功能划分方案，结合省（区、市）主要功能区形成元素定量评价结果，落实国家和省（区、市）空间发展战略，确保“国家、省（区、市）”全球一体化的国家主体功能区规划。因此，为了适应当前划分的背景，通过系统研究总结各省的一般功能划分方案是必要的。1国土开发时期的概念内涵、区划原则及思路更加明晰本文论述的当前背景或新的背景条件,主要包括3个方面:一是全国规划的正式公布实施,省域主体功能区划相关的概念内涵、区划原则以及一般思路进一步明晰;二是省域主体功能区划必须严格对应的全国国土空间开发战略、国家级主体功能区划分方案已经确定;三是各省(区、市)通过深入开展主体功能区划的基础研究工作,已经具有了基本取得省域内共识的区划基础方案.但总体来看,主体功能区的分区体系对于省域主体功能区划分影响较大.1.1推进形成主体功能区及其对应战略的理论基础从国家“十一五”规划中首次正式提出推进形成“主体功能区”(即优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区)这一具有独创性的概念以来,这一概念体系经历了一定程度的演化,但关于主体功能区这一基本概念至今还缺乏高度权威性或一致性的认同.地理学界一般认为,从地理区划的性质看,主体功能区划分问题主要属于类型区的识别问题,而不是连续的区域划分问题;从划分形成的区域属性看,主要属于均质区域,而不是结节区域;从区域划分要素看,主要属于侧重“开发”相关的这一单要素分区,而不是多要素综合分区.最初的主体功能区概念可以表述为:国土空间上的任何一个空间单元都具有多种功能(例如农业发展、工业建设、城市拓展、旅游开发、生态保护、矿产开发等),但是其中必有一项是主体功能,主体功能区则为该项主体功能对应的“均质性”空间单元及其单元组合.主体功能区划是主体功能区的识别划分过程,主体功能区规划则是在对国土空间进行主体功能区划分的基础上,进一步作出划分单元主要限制和发展方向界定,并提出推进形成主体功能区的区域组合政策.一般认为,主体功能区的概念演变与推进形成主体功能区及其对应战略的进程密切相关.推进形成主体功能区及其对应战略的理论基础主要包括:(1)不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化和城镇化开发,必须尊重自然,科学开发;(2)地理空间均衡的最终目标不是不同地域空间上人均GDP或者地均GDP相同或者接近,而是其中的居民具有比较接近的生活水平和大致享有均等的公共服务,为此要求构建更有效的财政空间转移支付机制,不再为生存居住条件恶劣地区的居民去配置和完善公共服务设施,而是通过有效政策引导这些居民到公共服务设施完备的地区居住;(3)一定的经济社会背景条件下,任何空间单元的工业化和城镇化开发都不是没有止境的,应当存在“最理想”的开发强度和空间结构,这就要研究平衡态空间结构,推进形成主体功能区;(4)衡量一定空间单元的经济社会发展水平,不仅要关注产业结构指标,还要关注空间结构指标,政府对于经济社会发展的宏观调控除了“调整产业结构”作为重要手段之外,同等重要的还有“调整空间结构”.基于以上的初始概念以及相关的理论分析,按照4种开发方式即优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发方式,本文认为在主体功能区的概念界定及其概念体系之中,以下几点需要引起充分关注:(1)全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局上的基本依据;(2)主体功能区概念是在全国主体功能区规划、省级主体功能区规划中的专用概念,是县域(包括市辖区、县、自治县、县级市)整体作为优化开发区、重点开发区、限制开发区进行界定的专业术语,至于县域以下的乡镇、街道或者建制村、居委会等层级的主体功能区延伸划分还需要其他专业术语,比如基本功能区、具体功能区等来定义;(3)主体功能区中的“开发”是指一定行政区域内(最小空间单元是县域),整体上是否可以开展大规模、高强度工业化和城市化建设,主要取决于空间单元内建设用地总量和相对量(即开发强度=建设用地总量/行政单元面积×100%);(4)主体功能区属于个性化政策落实的“容器”,主体功能区划分是为了落实“1+9”政策(“1”是绩效评价考核,“9”是财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策),应当以县域行政单元整体为基本单位.1.2反规划思路与发展方向定位弱化虽然主体功能区战略实施的必要性已被各方接受,但在主体功能区最初的概念体系中,过分突出了区域主体功能,弱化了区域辅助功能;过分突出了对于大规模工业和城市开发活动的限制,弱化了区域发展现状和总体发展问题;过分突出了体现“反规划”思路的限制开发内容,弱化了正向引导的发展方向定位表述;过分突出了主体功能区国家层面的顶层设计,弱化了各省(区、市)的协调,以及中央和地方政府的利益平衡.此外,2008年以来为了应对全球性金融危机,中央政府投入4万亿元巨额的刺激地区经济发展资金,也使得在大规模开发背景下的主体功能区战略推进困难.正因为如此,对主体功能区的战略体系、主体功能区内涵的界定作出了较大的调整,并通过真实颁布的全国规划来确认.总体来看,省域主体功能区划改进可以概括为“4+3+2”的分区体系(图1).1.2.1省域主体功能区的划分“4+3+2”分区体系中的“2”代表主体功能区行政级别的两个层级,即国家级和省级.根据全国规划,按照层级来说主体功能区分为国家级和省级主体功能区.明确的层级划分,以及明确的国家和地方政府在主体功能区划分和推进政策方面的主要责任,能够减轻过分突出的国家层面的顶层设计,强化与各省(区、市)的协调以及平衡中央和地方政府的利益.省域主体功能区划分必须明确国家级和省级主体功能区的类型和空间结构.1.2.2按照开发内容的主体功能区分类“4+3+2”分区体系中的“3”代表县域整体按照开发内容或者主体功能划分成的城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区3种类型主体功能区.主体功能区根据区域开发提供的主体产品类型,分为提供工业品和城市服务的地区、提供以农产品为主的地区和提供以生态产品为主的地区,并简单概括为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区.按照开发内容的主体功能区划分一方面明确了主体功能区的具体类型,特别是限制开发区分为农产品主产区和重点生态功能区,使主体功能区分类更加具体;另一方面划分方案从正面对区域发展方向进行引导,提出区域发展的主体方向定位,更容易被各方接受.省域主体功能区划分必须明确城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区的类型和空间结构.以辽宁省为例,总面积14.8万平方公里共包括县、县级市和市辖区共100个县级单位.根据发展方向的明显相似性,归并为58个基本县域单元.根据全国规划,辽宁全省可以划分出“二级、三种、四类、七型”的主体功能区类型系统.但以县域整体为单位,辽宁省包括国家级优化开发区、国家级农产品主产区,省级重点开发区、省级重点生态功能区.其中,国家级优化开发区、省级重点开发区属于城市化地区,国家级农产品主产区、省级重点生态功能区分别属于农产品主产区、重点生态功能区.1.2.3主体功能区及其类型划分的基本过程“4+3+2”分区体系中的“4”代表按照开发方式划分,主体功能区包括优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区4种开发方式,这也是主体功能区类型的最初概念.它表明对于不同的县域单元在强调向正向的主体发展方向引导的同时,还仍然强调对于大规模工业化和城市化的开发活动要进行必要的管制.在省域主体功能区划分过程中,必须按照开发方式对于主体功能区作出合理的划分.基于以上的“4+3+2”的主体功能区分区体系,主体功能区概念的内涵更加精确和丰富.根据全国规划,省域内部主体功能区可以分为10种具体类型,即国家级优化开发区、省级优化开发区、国家级重点开发区、省级重点开发区、国家级限制开发的农业地区(国家级农产品主产区)、省级限制开发的农业地区(省级农产品主产区)、国家级限制开发的生态地区(国家级重点生态功能区)、省级限制开发的生态地区(省级重点生态功能区)、国家级禁止开发区和省级禁止开发区.全国主体功能区划定由中央政府和各省区政府协同工作完成,其中中央政府负责提出各省区主体功能区划分的基本原则和要求,提出需要在各省区主体功能区划分当中体现的全国国土空间战略,进一步提出具有全国意义的国家级重点生态功能区、国家级禁止开发区.对于具体的国家级优化开发区、国家级农产品主产区、国家级重点开发区,以及省级优化开发区、省级重点开发区、省级农产品主产区、省级重点生态功能区、省级禁止开发区,中央政府只给出具体的类型和划分的必要性要求,具体包含的县域单位由各省划定,提交中央政府审核备案.虽然当前在国家和省级层面存在10种具体的主体功能区类型,但是禁止开发区以法定批准的或者待设定实际边界为准,在主体功能区分布图中呈现“点状镶嵌”分布在各类面状主体功能区之中,在实际工作中通过调查整理现有自然保护区、风景名胜区、世界自然文化遗产、国家地质公园、国家森林公园等档案,然后按照批准的边界上图即可.因此,主体功能区问题实际上逐渐演变为3个未来主体发展方向的定位问题,即区分城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区问题,也即划分出国家级和省级优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的问题.全国规划中主体功能区类型划分要求的空间基本单元为县域整体,原则上没有变化.至于各省(区、市)从协调县域单元的主体功能与辅助功能、大规模城市工业开发与区域发展、主体功能区推进与发展基础现状等多方面的矛盾出发,提出基于“面上保护、点上开发”的原则,以乡镇为单位划定的“点状”主体功能区,特别是“点状”重点开发区,实际上与主体功能区的概念有一定矛盾.但是为了落实主体功能区战略,当然还需要在主体功能区对县域单元的总体定位的前提下,作出进一步的“均质功能区”的划分,所以本文不涉及以乡镇为基本单元划定的“点状”主体功能区问题.2基本思路及基本流程在新的背景下,确定省域主体功能区划分方案的基本思路可以总结为:省域范围内主体功能区类型确定、基础方案形成、方案的数量及空间结构合理性判断,以及区划方案确定等基本环节(图2).2.1省域内部主体功能区的划分虽然从基本概念界定角度看,任何省域内主体功能区类型都应该包括10种,但是对于具体的省域空间来说,特别是在与全国规划提出的划分原则和战略对应的前提下,一般省区都不可能达到10种.全国规划要求,不在国家优化开发框架区域内的不能划定为国家级优化开发区域,不在国家重点开发框架区域内的不能划定为国家级重点开发区域,没有在全国规划中体现的国家级重点生态功能区在各省区也不能划分国家级重点生态功能区,由此可以初步确定对应省区的主体功能区基本类别.对于较大面积的省区来说,一般普遍存在国家级禁止开发区域、省级禁止开发区域、省级重点开发区域、国家农产品主产区,而国家级优化开区域、省级优化开区域、国家级重点开发区域、省级农产品主产区、国家重点生态功能区、省级重点生态功能区则具有一定程度的可选择性.省域内部主体功能区类型划分原则上不宜过多.主体功能区是制定和落实个性化政策的依据,除了禁止开发区之外均以县域整体为单位划定,如果类型过多,一方面相互之间发展比较困难,另一方面也会造成考核困难.依据全国规划和主体功能区基本概念,能够大致确定省级层面的主体功能区类型.例如辽宁省,要求辽中南地区划定为国家级优化开发区,但划入国家优化开发区之外的区域从城市化地区发展规模看,还是应当走规划扩大、重点开发的方向,所以不必划分省级优化开发区;全国主体功能区规划中辽宁省没有国家级重点开发区、国家级生态功能区,作这种类型的划分不必要,当然也不允许.所以,辽宁最后确定“二级、三种、四类、七型”的主体功能区类型系统.2.2基于定量分析基础进行主体功能区基础划分按照10种具体的主体功能区类型框架,各省(区、市)在确定各自省域内部的主体功能区具体类型之后,基于参照技术规程已经基本完成的主体功能区形成因素综合定量评价成果以及形成的区划基础方案,根据全国规划对于对各省(区、市)的主体功能区划分更加明确的要求,注重主体功能区战略与国土开发战略的相互对应.主要工作要点如下:第一,经过主体功能区概念内涵的不断明确,最初的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的划定问题,实际上已经演变为界定城市化地区、生态地区、农产品主产区问题,即具体划分出国家级和省级优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区问题,因此主体功能区划分的类型范围要有所扩大.第二,必须基于现有的扎实的定量分析基础,在此基础上形成主体功能区划分的基础方案.基于技术规程,以主体功能决定要素的定量评价为前提,通过首先选择典型区域,运用“监督分类”的聚类分析方法,形成主体功能区的基础分类方案.这是体现主体功能区省与省之间发展基础、承载能力、发展潜力具有可比性的前提,也是提升主体功能区划分科学性的基本保障,以及有效避免定性判断偏差的基本前提.第三,对于“争议地区”主体功能区,要科学论证并选择关键因素进行判别.参见图3.关键因素的选择一要尽可能少,二要与主体功能区概念对应,三要能够围绕主体功能区关键因素达成共识,四要尽可能采用可测量、可跟踪的客观指标、单一指标,尽可能减少复合指标.例如,城市化地区中的优化开发区和重点开发区界定,虽然采用用地总量及结构指标、经济发展及结构指标、人口数量结构和分布指标、生态环境压力指标等综合反映更有说服力,但作为综合评价形成的复合指标势必会增加主观权重和定量评价方法因素,难以突出关键的主体要素影响,有悖于根据反映主体功能区对应的关键指标进行主体功能区划分的初衷,因此可以简化为采用开发强度指标作为关键指标,按照设定的阈值进行判别.2.3开发内容划分结构合理性省域内部各类主体功能区面积比例包括行政层级划分结构、开发内容划分结构和开发方式划分结构的合理性判断.各省域内部的发展基础、承载能力、发展潜力不同,在国家空间开发战略框架下的定位不同,不同省域内部各类主体功能区面积构成比例也不具有可比性,但是也要必须注意面积构成的合理性分析.行政层级划分结构合理性判断即各类国家级和省级主体功能区构成是否合理.一般包括国家确定的国家级优化开发区域、重点开发区域,国家级农产品主产区、国家级重点生态功能区、国家级禁止开发区能否从类型和面积构成中得到反映.例如,辽宁省在国家确定的800个产粮大县中占36个,在国家粮食安全保障中占有重要地位,因此在国家级农产品主产区中应有足够的面积,与这个地位匹配.按照开发内容划分结构合理性主要判断省域内城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区面积是否合理.一般来讲,通过地区发展的现状与趋势、必要与可能,综合国内外领先的可比地区的三类用地空间结构来判断.城市化地区要特别注意从尊重自然、顺应承载能力、规避环境风险出发,划定范围不宜太大,即使划定为城市化地区,也要通过开发强度来合理控制;农产品主产区要保持相对稳定,确保农产品供应安全;重点生态功能区要从生态系统建设的必要性、内部现有常住人口情况、政府未来财政转移支付能力等方面综合考量,判断构成是否合理.在明确了省域内城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区面积是否合理的前提下,按照开发方式划分主体功能区结构的合理性问题,即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域的构成的合理性问题,主要是优化开发区、重点开发区是否合理问题,至于限制开发区域和禁止开发区域实际上属于农产品主产区和重点生态功能区构成问题.优化开发区域、重点开发区域构成要根据国家战略和开发现状来确定,一是注意国家战略中具有国家级优化开发区域或者重点开发区域要有足够的功能区面积相对应;二是城市化和工业化的现状,应采用建设用地总规模和开发强度来综合判定.2.4定的距离测定空间结构合理性分析包括初步划分的省域内部各类主体功能区之间的临近关系以及主体功能区与空间开发战略是否具有空间协调性.关于各类主体功能区之间的空间临近关系分析应特别注意:一是优化开发区与重点开发区在空间上临近,二者存在发展上的互动关系;二是大面积的禁止开发区与优化开发区、重点开发区有一定的距离;三是省区边界附近的主体功能区类型要合理,避免一个省区的重点开发区域与相邻省区的限制开发区域,特别是重点生态功能区临近.此外,主体功能区划分基础方案还应注意与地区发展战略的对应分析.总体战略是综合城