低碳发展的国际经验与启示

低碳发展的国际经验与启示

改革开放30年来，随着中国工业化和工业化进程的加快，中国经济和社会发展的可持续性面临着巨大的挑战。传统的工业文明发展模式为中国及其全球能源、资源、环境和其他物质因素带来了巨大压力。另一方面,全球对气候变化的严峻性逐渐达成共识,温室气体减排和能源安全成为影响当今各国发展的重要因素。作为快速工业化的发展中大国,中国也面临愈加严峻的能源安全问题。根据国家发改委的统计,我国2008年石油消费对外依存度已经达到49.8%,比上年提高1.4个百分点。根据预测,到2020年,我国石油对外依存度将达到60%。可以说,全球温室气体减排的压力和自身发展的能源安全是中国在21世纪面临的重大挑战。近年来,在贯彻落实科学发展观、建设生态文明的大背景下,我国政府对能源与环境问题高度重视。国家“十一五”规划明确提出五年内单位GDP能耗下降20%,并将其作为约束性指标,指出要把节约资源作为基本国策,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与人口、资源、环境相协调。但另一方面,中国正处在城市化加速的时期,城市化率以每年超过一个百分点的速度提高。根据周一星的预测,中国的城镇化水平在2010年为46.50%左右,2020年城镇人口比重将达到57%左右。在科学发展观指导下探索可持续城市化的发展模式是中国实现应对全球气候变化和快速城市化压力、落实节能减排和建设有中国特色生态文明的重要基础。进入21世纪以来,面对旨在减少人类活动碳足迹的“低碳”发展理念逐渐深入人心,一些国内外城市也开展了相应的实践。但是,由于各国经济社会发展和城市化阶段不同,对低碳发展的理念和具体途径选择存在差异,“低碳城市”的建设模式也各有侧重。本文将在综述低碳发展的相关概念、模式及国际实践经验的基础上,提出适应于中国基本国情和城市化发展阶段的“低碳城市”理念和模式。1“低碳城市”的发展低碳概念是在应对全球气候变化、提倡减少人类生产生活活动中温室气体排放的背景下提出的。英国在其2003年《能源白皮书》中首次正式提出“低碳经济”的概念。日本也紧随其后开始致力于低碳社会的建设,力图通过改变消费理念和生活方式,实行低碳技术和制度来保证温室气体排放的减少。国内学者也针对低碳城市和低碳经济提出了各自的见解,例如强调“低碳生产”和“低碳消费”,以“低碳经济”为发展模式,以“低碳生活”为理念和行为特征,构建“低碳城市”。减少温室气体排放、改变理念和生活方式、以低的能源消耗获得最大产出等已经成为对低碳发展的共识。目前对低碳城市还缺乏明确一致的定义,以及完善的低碳城市理论和规划体系。1.12英国的低碳经济政策2003年英国政府发表了《能源白皮书》,题为:我们未来的能源:创建低碳经济(OurEnergyFuture:CreatingaLowCarbonEconomy),首次提出了“低碳经济”概念(LowCarbonEconomy),引起了国际社会的广泛关注。《能源白皮书》指出,低碳经济是通过更少的自然资源消耗和环境污染,获得更多的经济产出,创造实现更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会,并为发展、应用和输出先进技术创造新的商机和更多的就业机会。英国政府为低碳经济发展设立了一个清晰的目标:2010年CO2排放量在1990年水平上减少20%,到2050年减少60%,从根本上把英国变成一个低碳经济的国家。同时,英国着力于发展、应用和输出先进技术,引领世界各国经济朝着有益环境的、可持续的、可靠的和有竞争性的方向发展。为此,英国建立了完善的减排政策措施体系,包括:推动立法,通过《气候变化方案》;制订气候变化税等经济政策,推动建立全球碳交易市场;在技术上,加大对可再生能源和低碳技术的投入;同时强调建筑和交通等重点部门的减排。1.22日本低碳社会模式自从英国提出“低碳经济”概念以来,向低碳经济转型已经成为世界经济发展的大趋势。但能源节约基金会(EnergySavingTrust,EST)1认为,没有“低碳社会”就无法发展“低碳经济”。如果没有消费者的觉悟、支持和行动,政府将很难发布力度很大的气候变化目标。日本环境大臣咨询机构——中央环境审议会提出,低碳社会的基本理念是争取将温室气体排放量控制在能被自然吸收的范围之内,为此需要摆脱以往大量生产、大量消费又大量废弃的社会经济运行模式。日本政府与学者于2004年开始对低碳社会模式与途径进行研究,并于2007年2月颁布了《日本低碳社会模式及其可行性研究》,以日本2050年CO2排放在1990年水平上降低70%为目标,提出了可供选择的低碳社会模式。并在2008年5月进一步提出《低碳社会规划行动方案》(ADozenActionstowardsLow-CarbonSocieties)。日本低碳社会遵循三个基本原则,即:在所有部门减少碳排放;提倡节俭精神,通过更简单的生活方式达到高质量的生活,从高消费社会向高质量社会转变;与大自然和谐生存,保持和维护自然环境成为人类社会的本质追求。可以看到,低碳经济与低碳社会概念尽管各有侧重,但并非截然分开。低碳经济概念强调生产方式转变以及新技术和新产品带来的巨大商机,低碳社会则更强调生活和消费方式的转变。但二者的最终目标都是促进温室气体减排,降低人类活动的碳足迹;二者都同时关注技术和政策层面的要素,强调各部门的共同参与。1.3发展“低碳经济”需要中国的节能减排路径国内专家也对低碳发展展开了激烈的讨论。多数学者借鉴英国“低碳经济”的定义,从经济学的角度强调投入产出效率,强调“低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益”,以低碳为发展方向,以节能减排为发展方式,以碳中和技术为发展方法的绿色经济发展模式。从目标上,认为低碳经济是以低消耗,低污染为基础的经济,是在发展中排放最少量的温室气体,同时获得整个社会最大的产出。从具体路径上,认为中国发展低碳经济的实质是提高能源效率和清洁能源结构,其核心在于低碳能源的开发和利用、低碳技术的开发和应用、以及低碳产品的生产和消费。此外,也有学者强调“低碳社会”的重要性,认为中国向低碳经济转型必须要推行可持续的低碳生产和消费方式,不能仅仅被理解为发展新能源经济,也不能仅仅着眼于制造业加快淘汰高能耗、高污染的落后生产能力,还应关注我们的生活方式、消费模式如何向节能减排的目标转变。上述定义中再次显现出“低碳经济”和“低碳社会”概念的融合性。现有的讨论认为:城市的低碳化是实现低碳发展的关键,低碳城市既要涵盖低碳生产也要兼顾低碳消费,在一个城市的范围内维持良性的可持续能源和生态体系。例如付允、汪云林等学者就认为低碳城市应当以“清洁发展、高效发展、低碳发展和可持续发展”为目标,发展低碳经济,改变“大量生产、大量消费和大量废弃”的社会经济运行模式,同时改变生活方式、优化能源结构、节能减排、循环利用,最大限度减少温室气体排放。2中国低碳城市发展目标综合以上观点,作者认为,低碳城市应当被理解为通过经济发展模式、消费理念和生活方式的转变,在保证生活质量不断提高的前提下,实现有助于减少碳排放的城市建设模式和社会发展方式。低碳城市强调以低碳理念为指导,在一定的规划、政策和制度建设的推动下,推广低碳理念,以低碳技术和低碳产品为基础,以低碳能源生产和应用为主要对象,由公众广泛参与,通过发展当地经济和提高人们生活质量而为全球碳排放减少做出贡献的城市发展活动。低碳城市的发展模式应当包括以下内涵:(1)可持续发展的理念:低碳城市的本质是可持续发展理念的具体实践。因此,应当立足中国仍然处在城市化加速阶段和人民生活质量需要改善的国情,在努力降低城市社会经济活动的“碳足迹”、实现可持续城市化的同时,满足发展和人民生活水平提高的需求。(2)碳排放量增加与社会经济发展速度脱钩的目标:基于可持续发展理念,中国低碳城市不宜与西方城市一样采取碳排放总量为目标,而应考虑中国国情,以降低城市社会经济活动的碳排放强度为近期目标,首先实现碳排放量与社会经济发展脱钩(decoupling)的目标,即碳排放量增速小于城市经济总量增速。其长期和最终目标则是城市社会经济活动的碳排放总量的降低。(3)对全球碳减排做出贡献:城市发展活动,特别是生产活动,对全球温室气体减排做出贡献。需要强调的是,从全球尺度来看,低碳发展的目标只有一个,即全球碳排放的减少。但是在单个城市的尺度上,低碳发展应当包含两个层次。从狭义上理解,必须是城市内部社会经济系统的碳排放降低并维持在较低的水平,能被自然系统正常回收。而从广义上理解,一个地区通过发展低碳技术或低碳产品的有关产业,尽管其产业本身可能是增加当地碳排放,但是其技术或产品在其它地区或国家的应用也可以对全球的碳减排做出贡献。(4)低碳城市发展的核心在于技术创新和制度创新。一方面,城市发展的低碳化,需要低碳技术的创新与应用。只有掌握核心技术,才能在低碳经济发展中处于有利的位置。特别是,提高能源使用效率的节能技术和新能源的生产和应用技术,是城市实现节能减排目标的技术基础。另一方面,低碳城市发展需要公共治理模式创新和制度创新。英国、法国、日本和加拿大等国家均通过技术创新和制度创新,应对气候变化,加速温室气体减排。政府对低碳的认识程度决定了低碳城市发展的高度,而政府的机制设计和管理创新在低碳发展中则发挥着主要的推动和激励作用。低碳行动需要政府、公司、组织、家庭和个人的广泛参与。如果没有公众的广泛参与,很多政策可能是不可实施的。3未来城市政府低碳消费理念城市是温室气体的主要排放源,仅伦敦一市,碳排放量就占全英国碳排放量的8%,并且可能在2025年上升至15%。城市政府也是全球应对气候变化、向低碳转型的主要推动者。近年来,国外许多城市都已开展了以低碳社会和低碳消费理念为基本目标的实践活动。本节将回顾并对比英国、日本等发达国家的低碳城市的规划、战略和具体行动方案。3.1英国低碳城市规划的主要特点英国是低碳城市规划和实践的先行者。为推动英国尽快向低碳经济转型,英国政府成立了一个私营机构——碳信托基金会(CarbonTrust)2,负责联合企业与公共部门,发展低碳技术,协助各种组织降低碳排放。碳信托基金会与能源节约基金会(EST)联合推动了英国的低碳城市项目(LowCarbonCitiesProgramme,LCCP)。首批3个示范城市(布里斯托、利兹、曼彻斯特3)在LCCP提供的专家和技术支持下制定了全市范围的低碳城市规划。伦敦市也就应对全球气候变化提出了一系列低碳伦敦的行动计划,特别是2007年颁布的《市长应对气候变化的行动计划》(TheMayor’sClimateChangeActionPlan)。总的来说,英国的低碳城市规划和行动方案有以下主要特点。(1)低碳城市规划目标单一,即促进城市总的碳排放量降低,并为此提出了量化指标。减碳目标的设定基本是依照英国政府承诺的在2020年全英国CO2排放在1990年水平上降低26%-32%,2050年降低60%来进行。各种措施的制定、实施和评估都是以碳排放减少量来衡量。根据英国全国目标,伦敦市行动计划明确提出要将2007年-2025年间的碳排放量控制在6亿吨之内,即每年的碳排放量要降低4%。(2)低碳城市的主要实现途径是推广可再生能源应用、提高能效和控制能源需求。例如,在布里斯托市的《气候保护与可持续能源战略行动计划2004/6》中,控制碳排放的重点在于更好的能源利用,包括减少不必要的能源需求、提高能源利用效率、应用可再生能源等。(3)低碳城市规划的重点领域是建筑和交通。以布里斯托市为例,2000年全市碳排放量中,住宅和商用建筑的排放量占37%,交通占全部碳排放量的36%,工业碳排放占22%。伦敦市碳排放总量中,家庭住宅占到38%,商用和公共建筑占33%,而交通占22%。因此低碳城市的重点在于降低这三个领域的碳排放。(4)低碳城市规划强调战略性和实用性相结合。在提出可测量的碳减排目标和基本战略的同时,实现途径的选择强调实用性,以争取最大程度的公众支持。如在《伦敦应对气候变化行动计划》中专门指出,存量住宅是伦敦最主要的碳排放部门(占全市碳排放的40%),但只要三分之二的伦敦家庭采用节能灯泡,每年能够减少57.5万吨CO2排放;如果所有炉具都转换为节能炉具,则能够再减少62万吨CO2排放(表1)。(5)低碳城市建设强调技术、政策和公共治理手段并重。在推广新技术、新产品应用的同时,构建鼓励低碳消费的城市规划、政策和管理体系。特别是,政府发挥引导和示范作用,并鼓励企业和市民的参与,综合运用财政投入、宣传激励、规划建设等手段,鼓励企业和市民的参与;并结合城市实际情况,通过重点工程带动低碳城市的全面建设。例如,英国碳信托基金会还与143个地方政府合作制定地方政府碳管理计划(LocalAuthorityCarbonManagement,LACM),旨在控制和减少地方政府部门和公共基础设施的碳排放。3.2日本低碳社会规划的模式2008年6月,日本首相福田康夫提出日本新的防止全球气候变暖对策,即“福田蓝图”。蓝图指出,日本温室气体减排的长期目标是:到2050年日本的温室气体排放量比目前减少60%-80%。2008年7月29日的内阁会议通过了依据“福田蓝图”制定的“低碳社会行动计划”,提出了数字目标、具体措施以及行动日程。具体来看,日本的低碳社会建设有如下特征(图1):(1)低碳社会规划目标的灵活性。日本低碳社会规划考虑了两种情境,可以依据实际情况进行选择。两种模式的思维方式不完全一样,模式A侧重于城市集中地区形成高密度、高科技的社会方式。模式B则侧重将人口、资源分散化,倡导一种轻松、悠闲的生活方式。模式A追求GDP的增长,而模式B则追求舒适、慢节奏的生活,不追求GDP的高增长。(2)低碳社会实现途径中体现各部门共同参与。日本低碳社会规划的第一条原则就是在所有部门实现碳排放的最小化,最大限度挖掘各经济部门的碳减排潜力。企业应开发温室气体排放量少的商品;民众也应改变生活方式,选择环保产品;向普通家庭普及太阳能电池板;推广高效的热泵等。(3)低碳社会规划重点领域的多元性。低碳社会规划在强调所有部门共同参与原则的同时,在具体实施上有所侧重,尤其以交通、住宅与工作场所、工业、消费行为、林业与农业、土地与城市形态等为低碳转型的重点领域。(4)低碳社会建设的政府主导性。行动计划指出政府应加强公共交通网络建设;根据对环境的影响征收环境税,完善相关制度,促进有利于温室气体减排的经济活动;城市建设应推行紧凑的城区布局,让居民徒步或依靠自行车就能方便出行;农村应推广使用生物燃料的汽车;引进高效、低价的可再生能源。值得一提的是,该计划还特别强调低碳基础设施的发展,从制度设施、软设施、硬设施和自然资本等方面给地方政府提供政策工具参考。3.3国内外低碳城市发展经验与启示在我国,低碳城市理念也在近几年蓬勃兴起,一些省份和城市纷纷结合节能减排政策,通过节能灯照明、自行车出行等措施推广低碳消费和低碳发展理念(表2)。2008年,国家发改委和世界自然基金会(WWF)共同确定上海和保定市作为中国低碳城市发展项目(LowCarbonCityInitiativeinChina,LCCI)的两个试点城市。其中,上海市着重发展节能建筑,通过对建筑的能源消耗进行调查、统计和分析,提高建筑能源利用效率;通过对物业管理人员进行培训,提高其节能运行的能力;通过进行生态建筑发展的政策研究最终实现降低居民生活碳排放量。保定市则立足于新能源和可再生能源产业发展、新能源的综合应用和节能减排措施,在全国率先以低碳城市为目标制定全市发展规划,以“中国电谷”和“太阳能之城”计划为依托,探索城市发展的低碳模式,并为全球控制温室气体排放做出贡献。综合上述国外发展低碳城市的规划与实施经验,并结合我国国情,中国的低碳城市不能完全遵循发达国家的低碳城市模式。首先,同发达国家不同,中国的低碳城市建设不是后工业化的低碳发展,而是要探索一条工业化过程中的低碳发展模式。这要求我们必须遵守以下的原则:(1)低碳城市的发展不能以牺牲经济发展为代价。相反,低碳城市的发展必须要同经济发展相结合,做到双赢。(2)中国的低碳城市发展会包含有国外经验不具备的内容,需要我们不断探索和创新。例如,英国、日本等国家将交通、商业与公用建筑以及住宅能耗问题作为低碳城市的三大重点领域,而产业结构升级、产业能耗降低等应当是中国低碳城市发展的重要组成部分。其次,“低碳城市”应当包括低碳经济和低碳社会发展两个层面。低碳经济主要关注在经济发展中排放最少量的温室气体,同时获得整个社会最大的经济产出。这涉及到低碳能源、低碳技术和低碳产品的开发和利用,强调城市生产活动的低碳化和有助于全球减排的低碳产业发展。低碳社会强调城市日常生活和消费的低碳化,强调从理念和行为方式的转变,以达到人类社会与自然系统的和谐发展。从国内外经验比较来看,在城市不同的发展阶段,低碳经济和低碳社会的轻重关系会存在差别。在经济发展初级阶段,低碳经济会给以更多关注,经济的增长和增长方式在这一阶段更为重要。在经济发展高级阶段,会更强调低碳社会,社会消费理念和行动的转变显得更为重要。第三,发展低碳城市需要政府同企业和居民三方通力合作,需要各部门共同参与。发展低碳城市既不是简单的市场行为,也不可能是完全的政府行为,而是公共治理的三方主体相互影响、相互作用、共同参与的过程。政府在低碳城市的发展中主要起到规划、引导和领导的作用,居民和企业对低碳城市的发展也有不可或缺的作用。只有通过市场调节,使得低碳产品、低碳技术、低碳服务市场化,才能充分调动企业的积极性,也才能够有力地影响到居民的消费习惯,逐步改变城市的消费模式和生活模式。而良好的公共参与机制是保障居民