对农村税务体制改革的思考

对农村税务体制改革的思考

在市政综合改革之前，农村的公益性服务是根据服务内容制定的。政府设立了一个办公室，分配一定数量的个人和社会资源，并将工作人员带出办公室。由于是按机构和人头列支经费,所以缺乏竞争,干多干少、干好干坏、不管农民群众是否满意,经费照拨,工资照拿。为彻底打破这一体制上的弊端,建立一种适应市场经济体制要求的新机制,从2003年6月,咸宁市咸安区就开始了以收章摘牌、整体转制、人员置换身份、建立全员养老保险制度为主要内容的事业站所改革。为保证改革后农村公益事业有人办,有钱办,能办好,咸安区借签外国一些先进经验和其他行业的一些作法,通过购买服务、购买劳务,“养事不养人”的办法来落实政府农村公益性服务的责任,初步形成了一套适应市场经济要求的,比较规范、完整的“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”的农村公益性服务新机制,构建了农村公益性服务新体系。这个体系的核心是“钱随事走”,“养事不养人”,简称为“以钱养事”。实践证明这一新的机制适应了市场经济的要求,得到了农民群众的赞同,收到较好的效果。一、建立农村公益性服务“赚钱养活”的新模式(一)服务中心和经济补偿相结合2003年6月,咸安区撤消了乡镇农技站、水利站等十类站所,收章、摘牌、人员整体分流,分别转制重组为自主经营自负盈亏的农业服务中心、文化体育服务中心、城建服务中心、计生技术服务中心和畜牧兽医服务中心等,单位退出事业序列,注销原事业单位法人代表登记,职工退出事业编制,供养与财政脱钩,其资产和债权债务转入新成立的服务中心。对站所人员身份的置换采取经济补偿的办法,一次性经济补偿以工龄为依据,每工作一年支付其本人一个月的上年月平均工资,工资额以档案工资为准。对自愿置换身份的人员,在帮助再就业、委托“以钱养事”、缴纳养老保险费以及在住房和生活困难等方面给予扶持。(二)改革的结果:从投入退休费向社保近代转型乡镇机关事业单位干部职工最担心改革后的问题是“养老”问题,最困难的是生活出路问题。为了增强乡镇事业单位职工的心理和经济承受能力,解除他们对改革的后顾之忧。改革后,乡镇机关事业单位退休人员的退休费全部转到社保经办机构发放。原站所转制为企业的,由企业到劳动保障部门进行基本养老保险、基本医疗保险和其他险种的申报登记,并按时缴纳保险费。已置换身份人员,按规定续保。(三)“各级财政脱入群众,实行改革开放,最终达到解决目保证经费投入,是做好“以钱养事”的基础。乡镇事业单位改革后,咸安区按照“由财政拨付的兴办公益性事业的资金额度不减、用途不变,还要随财力的好转逐年有所增加”的要求,坚持区级财政原来用于农村公共事业的经费不减,并保证上级财政对农村公益性服务的补助资金,一分不少地全部用于农村公益性服务。每年年初预算,年终决算。预算时,根据服务对象数量、耕地面积、人口规模,或者花费的人力、工时等计算到项目,分解到乡镇。变过去按人头预算经费为按事项预算经费,变“养人”为“养事”。以养事种类、项目多少定支出。常规性、常年性的服务经费按规定纳入财政预算,重大突发事项需要的经费,由财政按规定追加,或在年初预留机动经费中解决。(四)建立“三卡”管理体系在以钱养事的日常管理上,各乡镇明确了专人,对每一个服务项目的实施情况进行跟踪监督,建立了服务日志和“三卡”(农户服务签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡)管理体系。在强化日常管理的基础上,咸安区建立了两个层次的考核评估体系。一个层次是由区政府对乡镇政府履行农村公益性服务目标责任情况进行考核评估。第二个层次是以乡镇政府为主,会同区业务主管部门组成考核专班,依合同约定的考核方法,对履行合同情况进行考核评估。二、建立农村公益性服务“赚钱养活”的新模式(一)明确了各级政府对农村公益性服务的责任乡镇综合改革前,政府的农村公益性服务责任主要是通过乡镇的“七站八所”来实施,而这些站所许多是集行政管理、公益服务事业、生产经营于一体的“官办机构”,职责不清,效率低下。而通过改革,可以更加明确界定县(区)乡政府和各部门在农村公益性服务中的责任。县(区)政府直接担起领导责任,对乡镇政府和县(区)直有关部门公益服务提出目标、责任,并组织公益服务资金。乡镇政府作为提供农村公益性服务的主体,对每一项农村公益性服务项目都通过招标采购或定向委托的形式,与中标或被委托的单位、个人签订“以钱养事”、购买劳务的合同,对合同的执行有专人进行跟踪管理、组织考评考核、兑现结算。因此,改革使政府作为农村公益性服务的责任承担者和购买农村公益性服务的出资人的责任更加明晰。(二)精细管理是保证资金预算到项目,工作责任到合同新机制建立后,由于责任明晰,使政府对农村公益性服务的管理由过去的模糊管理、粗放管理变成了精细管理,一是可实现资金预算到项目。二是可实现工作责任到合同。三是可实现全过程监督管理。四是可实现奖惩兑现凭考核。(三)明确服务从业资格改革前,乡镇站所人员水平参差不齐。改革时要对公益服务竞争的人员进行资格认定,由有关业务主管部门通过考试与考核相结合的办法,认定其相应的服务从业资格。原站所没有专业技术专长或缺乏敬业精神的人员不能从事公益服务。从事农村公益性服务的都应是具有相关专业技术知识的人员,使农村公益服务队伍走向专门化,服务水平和质量大大提高。三、建立农村公益性服务“赚钱养活”的新模式主要成果(一)实现了政府管理农村公共服务的方式和办法变“养人”为“养事”,实行购买服务,合同聘用,实现由身份管理向岗位管理的转变,不仅免除了政府过去“养人办事”时,既管人又管事,既管“生、老、病、死”,又管“衣、食、住、行”等诸多琐事的困扰,又有效地实现了行政职能、公益性事业和经营性服务相分离,转变了政府管理农村公共服务的方式和办法,将政府的主要职能转变到服务上来。(二)农村集体经济组织改革,取得了及其他非经营规划,符合相应的专业技术和经营改革前,咸安区乡镇农技、畜牧、农机和水利站共有在职职工302人,可真懂业务的只有156人,有限的经费平均分配,吃“大锅饭”,懂业务和不懂业务的,报酬一个样,工资到不了位,严重影响了技术人员的工作积极性。改革后,将服务和经营分开,有专业技术的人员通过资质和业绩的竞争,取得承担农村公益性服务的岗位,获得了相应的报酬。实现了其技术劳动的价值,工作的积极性、主动性大大提高。(三)专业化的服务质量得到提高从事农村公益性服务的技术人员,只按合同约定的事项,专心从事专业技术工作,不受抽调搞“中心工作”的干扰,使农村公益服务走向了专业化的道路,服务水平和质量大大提高,农民普遍感到满意。一是农业技术服务进村入户,新技术推广成效显著;二是兽医人员忠于职守,畜牧防疫监测不留死角;三是强化水利服务,水利基础设施得到改善;四是农机推广步伐加快,农机服务得到加强;五是文化体育事业繁荣,农村群众文体活动活跃;六是计生优质服务到位,计划生育再上台阶;七是乡镇社区管理服务到位。四、“以钱养事”的投入受地方财政实力的影响农村公益性服务“以钱养事”新机制的建立适应了社会主义市场经济发展的需要,可操作性强,并取得了一定的实效。但在实践中,由于“以钱养事”主要是由地方财政拿钱,对“以钱养事”的投入受地方财政实力的影响,客观上限制了农村各项公益事业的发展,而且其投入也很难满足农村各项公益事业的需要。因此,作为乡镇综合改革的重要内容和社会主义新农村建设的基础环节,农村公益性服务机制还必须进一步予以健全完善。(一)直接从事农村地区公益服务,纳入当地社会管理责任制建立新的农村公益性服务机制后,各级党委、政府和有关部门,必须明确职责切实承担起做好农村公益性服务工作的责任。县(市、区)政府是农村公益性服务的领导者和组织者,主要职责是根据农村实际需要,对乡镇政府和县(市、区)有关部门公益服务提出目标、责任,并将其纳入政府的对乡镇和有关单位的目标管理责任制。乡镇政府是农村公益性服务的责任主体,主要职责是制定本乡镇的农村公益性服务的实施办法,建立目标责任制,认真组织好农村公益性服务养事项目的申报立项、招标采购工作,与中标或被委托的单位、个人签订“以钱养事”、购买劳务合同,并对合同的执行进行跟踪管理、组织考评考核、兑现结算。(二)将农民的生活和生产经营活动纳入“以钱养事”项目中来在确立农村公益性服务项目时,首先必须分清楚政府社会事务管理、农村公益性服务、农民生活和生产经营之间的关系,不能将三者混为一谈。在确定农村公益性服务项目过程中,既不能将农民一家一户的生活和生产经营活动纳入到“以钱养事”项目中来,也不能把属于政府行政管理的职能作为“以钱养事”项目。在确立服务项目和经费时必须坚持必要性原则,即设立的农村公益性服务项目必须是农民在生产和生活中必须解决好,而一家一户又干不了、干不好的公共事务,是政府应该承担的公共服务的责任,同时,设立的项目要根据目前政府财力情况和农村工作的实际与目前农村发展水平和农民的接受能力相适应。(三)效果不高,专业技术队伍不稳定。在个人建立农村公益性服务“以钱养事”新机制后,农村公益性事业有人管,能管好,农民群众享受了更多更好的优质服务,从中得到了更大的实惠,而且从事农村公益性服务人员收入也有了一定提高。平均看,服务人员的收入水平与公务员工资基本相当,但如果扣除个人缴纳的社会保险后,服务人员的年收入高的只有1万元左右,低的只有几千元,收入不高导致农村公益性服务专业技术队伍不稳定,更加难以吸引更多优秀人才参与到农村公益