关于延庆县重点小城镇建设的调研报告

关于延庆县重点小城镇建设的调研报告【内容概要】永宁、康庄、八达岭、旧县四个市级重点小城镇是带动、支撑我县经济协调快速发展的战略增长极，对于全县未来发展具有非凡的意义。“十一五”期间四镇建设取得了较明显的成绩，其聚集功能、经济辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收这三大功能得到了一定的发挥。但同时存在着城镇聚集程度低、规划不够科学、市政基础设施不足、产业发展水平不高、相关政策不健全、体制机制约束较多等比较突出的问题。在批判吸收、借鉴发达国家建设小城镇成功做法和有效经验的基础上，“十二五”时期，我县重点小城镇建设应在科学发展观的指导下，坚持尊重规律、因地制宜、科学规划、突出特色、集约利用、内涵发展、保障农民利益的原则，切实加大领导和扶持力度，进一步加强规划编制和实施工作，着力完善基础设施和服务设施，积极培育壮大特色优势产业，创新体制机制激发发展活力，初步成为与世界城市要求相适应、与县域经济社会发展相协调的现代化小城镇。发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。而重点小城镇更是承接北京世界城市和延庆新城功能的重要区域，是促进城乡产业融合发展、加快农村城市化的重要载体。我县所有的永宁、康庄、八达岭、旧县四个市级重点小城镇，是带动、支撑县域经济协调快速增长的基础平台和战略增长极，对于全县未来发展具有非凡的意义。为总结经验、发现问题、破解难题，探索“十二五”城镇化科学道路，特对延庆重点小城镇建设进行了调查和研究。一、“十一五”期间重点小城镇建设概况过去五年，在上上下下致力于社会主义新农村建设的大背景下，我县四个市级重点小城镇充分利用各种有利条件，加快建设步伐，取得了较明显的成绩，其聚集功能、经济辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收这三大功能得到了一定的发挥。但同时存在着一些比较突出的问题和深层次的制约因素，限制了重点小城镇更好更快的发展。（一）取得的成绩1、总体规模逐渐扩大，综合实力不断增强。“十一五”期间，重点小城镇处于快速发展时期，聚集功能增强，规模扩大，综合实力进一步提升。截至2010年，四镇行政区划总面积458.8平方公里，总人口达到8.56万人；农村经济总收入34.65亿元，年均增长10%以上；财政总收入达到1179.73万元，比2005年增长了2.8倍；农民人均劳动所得实现11265元，年均增长11%。城镇居民收入实现2.1万元，年均增长8.4%。四镇共拥有企业72家、个体工商户4026家，产值和经营收入总计实现12.7亿元，从业人员达到1.5万人。镇区建设初具规模，建成总面积达到9平方公里，完成了规划面积的58.1%%。镇区常住人口达到4.08万人，与2005年相比增加2.6万人，平均每年增加5200人。四镇总体城镇化率达到47.7%，比2005年上升近10百分点。表1：延庆县四个重点小城镇基本情况一览表项目永宁镇康庄镇八达岭镇旧县镇镇域面积（Km2籍人口2535626011763422209常住人口2690031388732220008镇区规划面积（Km2）5.562.51.5建成面积（Km2）3.23.611.2户籍人口11666759419853656常住人口109672394616834222农村经济总收入（万元）45948.67200061125.6167000农民人均劳动所得（元）7697.7912313541.914700财政收入（万元）195154.6750.180三次产业比重20.6:21.6：57.827：35：384：18：7825：60：15企业数量(家)1041129产值（万元）95004500048003300从业人口3062600187120工商户数量（个）19031205274644营业收入（万元）2313683231900014200从业人口2430326535472543五年基础设施和服务设施投入总额（万元）309774048416568.447880注：表中数据为2010年数据。2、特色产业发展迅速，产业结构不断优化。“十一五”期间，各重点小城镇依托独特的区位优势、优美的生态环境、丰富的旅游资源，大力调整产业结构，一批特色优势产业逐渐明晰并发展较快，成为主导镇域经济发展的支柱产业。永宁着重发展农副产品加工业，形成了1500亩设施农业基地，农产品加工示范基地建设积极推进，吸引了华都阳光食品、利江伟业、八达岭酒业、妫源豆制品等企业入区发展，工农业总产值实现25114.3万元。康庄镇现代制造业发展迅速，农民就业产业基地实体企业达到26家，吸引资金8亿元，产值达到36777万元，吸纳劳动力就业1800人。八达岭镇的旅游休闲产业一枝独秀，石佛寺和岔道古城升级改造、清凉盛景商务酒店等高端旅游休闲度假项目建设稳步推进，2009年实现收入53194万元，占全镇经济总收入的80%以上，全镇80%以上农户从事旅游及相关各业经营。旧县的畜牧养殖业健康发展，全镇奶牛存栏达到8000头，入区率达到97.7%，年产鲜奶2.5万吨。2010年，四镇总的三次产业比重达到20.9:41.6:37.5，结构进一步优化。3、基础服务设施不断完善，城镇功能进一步提升。“十一五”期间，重点小城镇千方百计加大资金投入，大力建设完善基础设施和服务设施，总体承载能力和服务水平有了较大程度的提升。四镇共计改建镇区道路30多条100多公里，城镇人均道路面积达18.6平米；安装各类路灯、照明灯5906盏，镇区街道全部实现亮化；建成污水处理厂4座，污水处理能力达到0.81万吨，镇区90%的污水得到处理；新建供水厂3座，日供水能力达到1.21万立方；加强集中供暖建设，建成集中供暖厂5座，镇区94.3万平米建筑实现集中供暖；新建垃圾中转站4座，镇区垃圾无害化处理率达到100%；积极推进镇区旧村改造，开发新式住宅36.7万平米，总投资达到11亿元。服务设施配套程度提高，四镇共拥有中学5所、小学12所、幼儿园10所；县级医院2所、乡镇中心卫生院4所、村级卫生室69所，实现医疗服务全覆盖；建成镇级文化活动站4处，文化大院16个，益民书屋104个，数字影厅104个；建成健身广场104处，配备健身器材1400多件；建成太阳能公共浴室23处。“十一五”期间，四镇基础设施和服务设施建设投入总计达到13.6亿元。4、生态建设成效显著，区域环境更加优美宜居。“十一五”期间，重点小城镇认真落实生态文明发展战略，结合“国家级生态县”和“全国绿化模范县”创建工作，大力开展环境整治和绿化美化。永宁镇以恢复古城风貌为核心，成立城管队伍，统一临街牌匾样式，绿化总面积24万多平米，栽植乔灌木44万株，城镇面貌明显改善。康庄镇累计栽植乔灌木283万棵，绿化率达到56.3%，被评为首都园林城镇、全国环境优美乡镇。八达岭镇林木绿化率达到85%，拥有市级花园式单位22个、市级生态文明村6个、市县级绿色村庄15个，以秀丽、整洁、清新的良好形象，荣获“北京奥运会残奥会环境建设先进集体”、“国家环境优美乡镇”称号。旧县镇建成7个街头绿地公园，粉刷美化街巷38条，完成京津风沙源治理、龙湾河湿地郊游公园绿化美化和村庄绿化工程，栽植苗木30万株，绿化面积达5917亩。（二）存在的问题1、城镇规模偏小，聚集程度低。小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。一般理论认为小城镇应为5万人以上，镇区2到3万人，而我县小城镇起步低，且发展缓慢。四镇镇区人口平均规模只有1万多点，不能产生较强的聚集效应。人口而外，四镇聚集企业、劳动力和经济总量的能力也很弱，财政收入水平更低。别说与东南沿海的江苏、上海、浙江、福建、广东相比，就是与北京生态涵养发展区其他区县相比，也存在相当大的差距。表2：北京四区县重点小城镇平均发展程度对比表项目延庆（4镇均值）怀柔（3镇均值）平谷（3镇均值）密云（6镇均值）镇域面积（Km2）114.714778.3122人口（人）21404136822676326664镇区面积（Km2）2.250．843.670.89常住人口（人）10204314959865873农村经济总收入（亿元）8.6512.95--13.13农民人均劳动所得（元）11265------财政收入（万元）29559979395.73942企业数量（家）1853401126产值（万元）15650690617497082383从业人口（人）803197049154403注：表中数据，平谷为2009年数，其他3区县都为2010年数。

2、规划科学性不够，滞后于发展需要。各镇的建设发展规划，普遍存在不齐全、不协调、前瞻性不够、权威性不高等问题。社会经济发展规划、土地利用规划、建设规划之间互不衔接，导致规划的指导和规范作用无法发挥；有的规划空间结构设计不合理，建设用地粗放利用，集约化程度很低；有的对社会经济发展速度预计不足，规划缺乏超前性，如康庄镇随着大学城的建设与投入使用，镇区常住人口猛增1万多人，达到23946人，提前10年超过《康庄镇总体规划》所定的人口指标（2020年2万人），带来用地指标不足、设施短缺等许多问题。另外，规划的实施和管理也存在执行不严、私搭乱建、随意调整、缺乏监督等情况，影响了规划的权威性和作用的发挥。3、市政基础设施不足，资金短缺问题严重。基础设施建设资金来源狭窄，特别是自2005年小城镇户籍政策取消以后，没有其他后续政策跟进，基础设施的建设和维护费用严重不足，每年250万元的小城镇专项资金根本无法维持镇区日常运转，各镇在“十一五”期间普遍存在着3000万--6000万元之间的资金缺口。投入不足致使基础设施和服务设施的数量和质量都不能满足当前和未来发展需要。道路方面路网不足、路况较差、道路等级较低；供水方面，水资源相对不足，自来水厂及其管网建设欠账较大；能源和供热方面，天然气等清洁能源供应短缺，集中供热面积小；污水处理方面，污水处理设施不足，管网不到位、排污接入少、收费难等问题并存，已建成的污水处理厂普遍存在运转不足的问题。幼儿园、养老院、医院、银行、电信等服务设施也不同程度地存在着数量不够、服务质量较差问题。4、产业发展水平不高，经济实力较弱。各镇经济主体仍以“小、散、低”的工业企业和商业零售业为主，规模较大、综合实力较强的企业相对较少。优势产业虽有较快发展，但远远不够壮大，规模、层次和效益都比较低，康庄的制造业、八达岭的旅游业、永宁的农副产品加工业、旧县的生态养殖业，其产值或收入都不超过6亿元。产业园区建设缓慢，永宁农副产品加工基地由于资金问题，长期不能完成土地一级开发，基础设施不完备，入区企业不多。旧县工业园区占地1000亩，自2007年开始建设，目前只进住了1家药厂。康庄镇镇区产业用地只有29.3公顷，根本不能满足发展需求。此外，项目审批过慢，一般项目从立项到最后实施大约需要2年左右的时间，严重影响城镇发展。5、相关政策不健全，体制机制约束较多。土地方面，重点小城镇加速发展与建设用地指标不足矛盾日益突出，获取新增建设用地难度极大；土地有偿使用收益分配不合理，留给镇级财政很少；宅基地使用政策，农民进镇后承包地去留政策，也影响着农民向城镇集中。财税体制方面，税收划分留给镇级的比例偏低，市、县财政转移支付不多（针对重点小城镇的只有每年250万元的小城镇专项资金），镇区产业基地建设、城中村改造缺乏土地出让金、大市政配套费等相关费用的减免或返还政策，导致重点小城镇财源匮乏财力薄弱。融资方面，市政基础设施的市场化、产业化运作还没有破题，社会资本投入城镇建设不多，金融信贷投入渠道不畅，城镇建设资金“瓶颈”难题非常突出。集镇建房与房产交易方面，禁止城镇居民在农村购买农户住房，外村人无权在镇区的村集体土地上建房，镇区用集体土地所建的住宅不能自由买卖交易和用于抵押贷款，挫伤城乡居民在镇区集体土地建房的积极性。户籍管理与村民待遇方面，目前“农转非”已基本不存在门槛问题，但由于城镇的“非农”户口并不能享有比农村户口更多的权利，农民转非意愿发生了根本变化，大部分农民已不愿意转非，影响了城镇化进程。就业与社会保障方面，现行不少的就业取向和用工招聘条件仍然存在“农”与“非农”区别，城乡社会保障的覆盖面、准入条件和发放标准存在较大的差别，在一定程度上妨碍了农民进入城镇的进程。行政管理方面，缺乏一个协调统一的综合执法管理体系，“条块分割、多头管理”现象严重，上级政府部门在镇的大量派出机构切割了镇级职权，妨碍了城镇的统一管理。二、发达国家建设小城镇的做法和经验在不断深入发展的城市化进程中，西方发达国家走在世界的前列。从高水平地建设与世界城市、国际一流宜居新城相适应的重点小城镇的实际需要出发，追踪、了解发达国家小城镇建设基本情况和动态趋势，批判吸收、借鉴他们的成功做法和有效经验，对于我们科学建设小城镇大有裨益。（一）以规划为龙头，注重规划管理一是强调规划的公众参与，例如在美国，公众可全过程参与城市规划，并设有许多官对民和民对官性质的机构，以保障民众能充分参与城市规划。二是注重规划的前瞻性，小城镇规划期一般有十几年的跨度，必须考虑到城镇未来的发展潜力，为将来的持续发展留下充分的空间。三是充分考虑环境保护，欧美发达国家在规划中特别强调环境保护，如德国几乎所有小城镇中森林和花园都占该城面积的1／3以上。四是通过法律约束来保障规划的稳定性，普遍采用法律手段对规划的实施进行约束，例如澳大利亚的城镇规划一旦在议会上表决通过，就形成地方法律，由议会监督实施，任何人无权擅自调整。（二）引入市场机制，不断完善投资环境一是引入市场机制，多渠道筹集建设资金。越来越多的国家鼓励民间资本参与基础设施建设，形成政府与民间资本共同建设的格局。如美国政府将越来越多的基础设施项目推向市场，鼓励私人投资经营，范围由过去的电力、电话等设施扩展到供水、供热、燃气等几乎所有的项目。二是以基础设施建设为起点，加强城镇建设。如日本全国村镇的基础设施水平已同城市基本持平，政府鼓励人们返乡工作。三是加大教育投入，重视培养人才。如日本不断增加教育经费，为城镇发展培养出大批技术、管理人才和熟练劳动者。四是提供政策优惠，优化投资软环境。发达国家小城镇政府也会制定许多优惠政策来吸引企业的入驻。如美国新布朗士维克市政府为鼓励私人投资，积极为他们提供学习、选址和融资等方面的帮助。五是充分挖掘本地资源，重点培育具有特色的主导产业。发达国家的小城镇一般都有主导产业突出、特色鲜明的特点。例如澳大利亚一个以煤矿开采为主的城市将已经破旧闲置的老铁路线重新维修保养后，开发沿线旅游景点，让乘客乘坐老式火车沿途观光旅游，以旅游带动经济发展，使该城市又恢复了往日的生机。（三）重视人居环境建设，创建宜居小城镇一是加强城市环境建设，打造个性小城镇，特别注重环保绿化、历史文化遗产保护以及追求个性化建设，不存在“千城一面、万镇雷同”的现象。二是完善公共服务配套，吸引人口聚居，如美国人口可以自由迁移，城镇的居民和投资者是其存在、发展的基础，小城镇均依赖良好的公共服务设施留住人。三是综合运用各种手段，构建有效的环境卫生治理体系，环卫管理通常从源头上进行控制，即以提高全民的环保意识为出发点，综合运用法律、规划、经济、技术等各种手段构建有效的控制体系，如澳大利亚通过一票否决制的方式对拟建项目进行环境评估，达不到环保要求的项目不能开工建设。三、“十二五”时期加快重点小城镇建设的思路和对策（一）总体思路随着我国城市化进程迅猛推进，中央“小城镇、大战略”方针深入实施，北京建设世界城市和率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，市区产业、人口加快向郊区疏解，一系列鼓励、扶持重点小城镇建设的政策和措施陆续出台，加上延庆大量农村居民需要转为居民的客观现实，我县重点小城镇建设迎来了前所未有的大好时机，加快发展、大有作为的条件已经成熟。“十二五”时期，我县重点小城镇建设工作，应在科学发展观的指导下，按照北京率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，坚持尊重规律、因地制宜、科学规划、突出特色、集约利用、内涵发展、保障农民利益的原则，以完善承载服务功能为基础，以发展产业为核心，以体制机制创新为动力，加强政府引导，充分发挥市场机制作用，集中力量建设特色突出、环境优美、设施配套、产业发达的现代宜居小镇和经济强镇，成为连接城乡的关键节点和繁荣农村、服务农业、集聚农民的重要载体，在促进人口、产业向城镇集聚的同时，辐射带动周边地区快速发展，有力促进我县城镇化进程。永宁镇作为延庆东部的经济、贸易、文化中心和交通枢纽，应以国家级农副产品加工基地建设为核心，打造经济强镇、商贸重镇、文化名镇，辐射带动整个东部地区快速发展。康庄镇应整合区域资源，重点发展有机农业、新能源环保产业、高端休闲旅游业，建成具有全市水平的产业经济强镇。八达岭镇应充分发挥国际交往窗口作用，依托自身优势，重点发展高端旅游休闲产业和长城文化创意产业，建成首都旅游休闲商务宜居名镇。旧县镇应紧密结合北山休闲度假产业带和大海坨国际山地休闲度假区建设，引导发展生态旅游健康产业、绿色有机食品产业和绿色建筑产业，建设生态农业示范镇和休闲旅游特色镇。力争用5年时间，全面完成重点小城镇主要城镇功能配置和产业基地配套设施建设，基本形成内外通畅、宜居宜业的硬件基础；城镇化率大幅提高，镇区常住人口达到2万人左右，占全镇人口的比重达到60%以上；特色优势产业不断壮大，综合经济实力明显提高，居民生活水平进一步改善；体制机制进一步健全，“镇中心区----新型农村社区”的新格局基本形成，初步成为与世界城市要求相适应、与县域经济社会发展相协调的现代化小城镇。（二）对策建议1、切实加大对重点小城镇建设的领导和扶持。强有力的领导和扶持，是推进重点小城镇快速健康发展的根本保证。应健全完善各级重点小城镇建设组织领导机构，真正把实施“小城镇、大战略”摆在突出位置，充分调动一切积极因素参与重点小城镇建设，形成齐抓共管的合力。建议成立由县政府主要领导为组长、分管领导为副组长、各相关职能部门参与的重点小城镇建设工作领导小组，建立健全统筹城乡发展、推进重点小城镇规范化建设的工作机制，定期召开联席会议，实行集中统一领导，加强宏观协调与指导，研究解决重点小城镇建设出现的重大矛盾和问题。强化县农工委新农村办作为全县重点小城镇建设综合管理部门的职能和作用，全面负责重点小城镇建设各项工作的综合规划、协调与管理。加强督促考核，把重点小城镇建设列入县、镇及各有关部门的任期目标责任制，作为年度考核工作的重要内容，充分调动各级领导干部抓重点小城镇建设的积极性。应加大政策支持和资金扶持力度，像抓新农村建设一样抓重点小城镇建设，出台有针对性的扶持重点小城镇发展的相关政策，县财政扶持重点小城镇建设的投入应逐年有较大幅度增长，重点小城镇建设用地有偿使用收益和城镇维护建设税，全部留给镇级财政，统一用于重点小城镇的开发和建设。应整合城建、规划、土地、交通、水利、电力、通讯、民政、工商、税务、金融、公安等有关部门所有的政策资源和行政资源，制定协调配套的支持重点小城镇建设的措施和工作计划，简化办事程续，提供优质服务，形成强大工作合力。2、进一步加强重点小城镇规划编制和实施工作。城镇规划是保证城镇科学地进行建设和城镇土地合理开发利用及正常经营活动的前提，建设重点小城镇，必须坚持规划先行。各重点小城镇首先应紧密结合市、县重大基础设施建设和重大产业项目布局，统筹协调与中心城、新城、农村新型社区建设之间的关系，在现有规划的基础上，按照“填补缺项、完善既有”的思路，科学编制重点小城镇规划体系。争取用2年时间，全部编制完成镇区控制性详细规划、土地利用总体规划和市政基础设施、产业发展等专项建设规划。逐步形成以经济社会发展规划为引领，以镇域总体规划和土地利用规划为载体，以产业规划为手段，以人口和环境规划为约束的“五规合一”的完善的规划体系。其次，在编制规划过程中，应着力解决好原有规划不齐全系统、不协调配套、前瞻性不足、公众参与不够、可操作性差等突出问题，努力提高规划的科学性和预见性，提高规划的整体协调性。第三，应切实抓好重点小城镇规划的实施，认真执行“一书两证”（即选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）制度，项目的选址和建设必须符合规划的要求，不得随意调整规划，不得以任何文件、会议纪要的形式取代城镇规划。第四，应加大城镇规划实施的监督管理力度，建立健全重点小城镇规划实施监督管理体系，加大对各类违法建设行为的查处力度，切实维护城镇规划的权威性。对随意改变规划造成损失的，要依法依纪追究有关领导和人员的责任。3、着力完善重点小城镇基础设施和服务设施。坚持把基础设施和服务设施建设放到优先发展的位置，努力营造宜居宜业宜商的城镇环境，显著提升重点小城镇的城镇功能。一是高水平建设完善镇区基础设施。加快推进主要市政道路、集中供水、污水处理、电力、通讯、供热、供气等基础设施建设，力争用5年时间，基本形成完善的镇中心区骨干路网体系，实现集中供水、污水和垃圾集中收集处理。按照《北京市信息化基础设施提升计划》的要求，加快建设城乡一体的信息化通讯设施。二是高标准配套公共服务设施。加强镇区教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融等与人们生活密切相关的公共服务设施建设，显著提升城镇服务功能，提高居民的生活质量和生活水平。三是提升生态宜居水平。广泛开展环境整治，重点推进拆违、还绿、治水、净气、降噪、亮化、美化“七大”工程，加快生态休闲健身公园和城镇景观建设，实现“森林进城、公园下乡”，营造绿树成荫、芳草拥簇、碧水环绕、蓝天映衬的美好生活空间。四是加快农村新型社区建设。优先在重点小城镇推进城镇化社区和新民居社区两类新型社区建设，统筹配置和完善两类社区的公共设施，注重有价值的镇村建筑风貌保护和乡村文化传承，逐步形成城镇化社区和多个新民居社区相结合的人口集中居住格局。4、积极培育壮大重点小城镇特色优势产业。充满活力和竞争力的产业是重点小城镇繁荣和发展的基础，必须坚持“产业兴镇”战略，努力壮大镇域经济实力，夯实重点小城镇建设的经济基础。一是要进一步明确产业发展定位并完善产业优惠扶持政策。依据当地的区位优势、资源禀赋，科学选择并大力培植具有地域特色的主导产业。永宁镇应重点发展都市型现代农业、农副产品加工业、特色旅游业和商贸物流业；康庄镇应重点发展有机农业、新能源环保产业、高端休闲旅游业；八达岭镇应重点发展高端旅游休闲产业和长城文化创意产业；旧县镇应重点发展生态旅游健康产业、绿色有机食品产业。对重点发展产业和重点产业项目，要研究制定具有较强竞争力的优惠政策和扶持措施，促进特色优势产业大繁荣大发展。二是加快提升特色产业基地水平。通过完善基础设施、加强服务、减轻企业负担等措施，吸引乡镇企业、农村新办企业、市区疏散企业向镇区集中；加大招商力度，引导和扶持符合功能定位的现代制造业、新能源环保产业、旅游休闲产业、文化创意产业等集聚发展，造就一批规模较大、档次高、有知名度的小城镇产业板块和集群，把永宁农副产品加工示范基地、八达岭经济开发区、八达岭长城文化旅游产业集聚区、康庄农民就业基地打造成具有相当实力和影响力的高端产业功能区，支撑四个重点小城镇快速发展。三是鼓励农民进镇创业。坚持“多予、少取、放活”方针，取消一切限制农民进镇创业就业的歧视性政策和规定，依法维护进镇农民工的合法权益。支持城镇企业吸收农民进镇就业，鼓励和吸引先富起来的农民到城镇投资办厂、建房买房。建立城乡统一的劳动力市场,促进劳动力自由流动。积极开展职业培训，提高农民思想文化素质和职业技术水平，促进农村劳动力有序地