当前国际货币体系的主要缺陷与改革

当前国际货币体系的主要缺陷与改革

20世纪70年代，自布雷顿森林崩溃以来，国际货币体系进入了“无体系”时代，有时被称为“货物海参崴系统”或“未来的布雷顿森林系统”。无论如何称呼,当前国际货币体系矛盾重重,难以令各国各界满意是一个无法否认的基本事实。次贷危机将国际货币体系改革问题抛向前台,在20国集团(G20)伦敦峰会前夕中国人民银行周小川行长在官方网站上挂出理论文章《关于改革国际货币体系的思考》更是将该问题置于漩涡中心。种种迹象表明,国际货币体系改革势在必行,已经到了箭在弦上不得不发的时刻。问题在于,改革应该遵循何种原则?改革的核心内容是什么?中国又应该在改革中选择何种参与策略?本文试图厘清上述几大问题。一、金融危机的制度性根源国际货币体系历经百余年艰苦探索形成今日之格局,其中不乏智慧闪耀之处,但总体看依然积弊丛生无法令人满意,甚至多次成为国际经济金融危机的制度性根源。全面识别当前国际货币体系基本缺陷是下一步进行改革的基础,更是每个经济学者义不容辞的责任。本文认为,当前国际货币体系的缺陷主要体现在几个方面。(一)全球流动性过剩促使美国滥用发行权在成功摆脱黄金施加的自然约束后,储备货币发行国货币当局获得了自由的储备货币发行权。理论上讲,储备货币发行国货币当局应当在维护本国经济金融稳定和保持储备货币币值稳定有序之间寻找平衡。在实践中,由于超发储备货币可以获得铸币税和转嫁成本的双重好处,利益驱动导致储备货币发行权常常被滥用,其直观表现便是国际储备的超速增长。储备货币发行权滥用的后果是全球流动性过剩,催生了巨大的资产泡沫,更为全球性金融危机的爆发埋下了种子。储备货币发行国之所有能够滥用储备货币发行权,原因有二:其一,储备货币供给缺乏竞争。经典经济理论告诉我们,在一个完全竞争的市场上,任何主体都不具备左右市场的能力。但在一个不完全竞争市场上,供给权(当存在供给垄断时)或需求权(当存在需求垄断时)却可能被滥用。当前国际储备供给市场形态介于寡头垄断和完全垄断之间,美元处于绝对主导地位。由于竞争不充分,需求主体选择面狭窄,客观上给了美国滥用发行权的巨大空间。其二,在竞争匮乏的条件下,缺乏约束储备货币滥发的国际性协议或法律。如果市场力量不足以避免权力滥用,引入行政力量进行规制是经济领域解决非完全竞争问题的常用思路。在布雷顿森林崩溃后,国际社会并未就储备货币发行权达成任何国际性协议,储备货币持有国仅限于从道义上或外交辞令上对储备货币发行国滥用权力给予谴责。以上分析可见,在信用货币成为国际储备货币后,发行国“愿意”滥用发行权超发货币以获取超额收益,而现行国际货币体系的内在缺陷使发行国“能够”滥用发行权。当“愿意”和“能够”两个条件同时成立,储备货币发行权顺理成章地进入无约束的滥用状态。(二)储备货币多元化“特里芬难题”是美国耶鲁大学特里芬教授对布雷顿森林体系内在缺陷的观察结果:要满足世界经济和国际贸易增长之需,国际储备必须相应的增长,这必须由储备货币供应国——美国的国际收支赤字才能完成。但随着各国手中持有的美元数量越多,则对美元与黄金之间的兑换关系越缺乏信心,越要将美元兑换成黄金,这个矛盾终将使布雷顿森林体系无法维持。事实上,“特里芬难题”揭示的是清偿力与信心之间的天然矛盾。在布雷顿森林后期,有学者提出创立一种“复合货币单位”来代替美元的增长以缓解“特里芬难题”。1969年基金组织首次发行了特别提款权(SDRs),但由于利益分歧,特别提款权规模始终难以做大。布雷顿森林崩溃后,储备货币多元化在理论上为缓解“特里芬难题”提供了可能——为保持足够清偿力而产生的国际收支赤字可由多个储备货币发行国分担(在布雷顿森林下,该类赤字由美国一家承担),从而避免单一国家赤字规模过大引发的信心危机。然而事实未能尽如人愿,在美元的强势挤压下,其他储备货币的发展举步维艰,美元始终在国际货币体系中占据绝对主导地位,与此相应,国际清偿力的供给依然主要依靠美国的国际收支赤字,“特里芬难题”并未得到解决,只是变换了表现形式——在布雷顿森林下当持有国缺乏信心时选择兑换黄金,在现行体系下则只能抛售部分美元置换成其他储备货币。(三)国际收支失衡的调节国际收支失衡是一国经济外部不平衡的具体表现,从全球经济持续发展角度看,有关国家应当采取措施对国际收支失衡进行调整,“布雷顿森林协定”对国际收支失衡做了事前的制度安排:短期失衡由基金组织提供信贷资金解决,长期失衡通过调整汇率平价解决。尽管实际运行效果差强人意,但规则确立的方向应该是正确的。在布雷顿森林崩溃后,国际收支失衡问题非但没有收敛反而愈演愈烈,甚至已经成为国际经济领域的热点和难点。由于对国际收支失衡缺乏明确的界定标准和有约束力的责任分担机制,当前国际收支失衡调节主要依赖一些非正式的制度安排:其一,由赤字国与盈余国一对一谈判,赤字国向盈余国施压,要求对方货币升值、开放市场或者增加从本国的进口规模。其二,赤字国广泛实施贸易保护主义,限制盈余国产品在本国的销售。实践证明,上述非正式的国际收支失衡调节制度安排是低效甚至是无效的,无法从根本上解决全球性国际收支失衡问题,无疑也对全球经济的可持续发展构成威胁。(四)基金组织的权力分配不合理基金组织是国际货币领域最重要的国际金融组织,在国际货币体系改革发展过程中扮演着极其关键的角色。然而,这个二战之后列强博弈的产物不可避免地带有傀儡特征,突出表现在权力分配极不合理:其一,新兴市场国家的份额、投票权与其在世界经济中的地位不符。其二,最贫穷国家在基金组织中的声音过于微弱。美国在基金组织中拥有16.83%的投票权,按照基金组织现行的制度安排,重大决策需要85%以上的投票权支持方能通过,这意味着美国唯一拥有不受约束的否决权,基金组织任何重大决策必须符合美国意愿才有可能实施。基金组织的上述治理模式显然与世界经济政治发展进程不相适应,也对国际货币体系改革形成了现实阻碍。(五)制度安排的变化在布雷顿森林崩溃后,由于基金组织职能弱化无力担当解决国际货币领域问题的坚实平台,7国集团会议(G7)一度成为了国际货币协调合作的主战平台,广大发展中国家甚至大部分中等发达国家都无缘参与决策,只能被动地接受7国集团的决议。这种建立在少数发达国家利益基础上的制度安排显然有失公平。1990年代末期亚洲金融危机发生后,要求增加新兴市场国家在全球经济活动中发言权的呼声日益高涨。1999年9月25日,7国集团财长和央行行长在华盛顿宣布成立20国集团(G20)。同年12月15日,20国集团在柏林召开首次财长和央行行长会议。从运作方式上看,20国集团是一种非正式的对话机制,它不设常设秘书处,以非正式的部长级会议形式运作,这无疑弱化了它的协调功能。次贷危机发生后,由于危机波及面广,应对危机的难度大,时任美国总统布什邀请20国集团领导人于2008年11月在华盛顿举行峰会,大大提高了20国集团会议的协调层次和协调能力。比较而言,20国集团会议的代表性要远高于7国集团会议,应当是解决国际金融领域重大问题的更优选择,但由于运行时间短、运行机制松散、峰会应急色彩浓厚等缺陷,20国集团会议能否持续运行充当国际经济金融合作新平台尚未可知。二、推动全球经济发展的需要种种迹象表明,国际货币体系改革已经迫在眉睫。尽快改革,可以为全球经济发展注入新的动力;拖延不决,可能令全球经济在低效率均衡徘徊无力自拔。(一)基本原则综合国际货币体系改革发展的历史经验教训,下一步国际货币体系改革应当遵循以下原则。1.加强限制对储备货币发行权必须强化约束,途径有二。其一是增强储备货币供给竞争以强化市场约束;其二是引入行政约束力量。2.共同负责厘清国际收支失衡的原因和责任,由盈余国和赤字国共同承担调整责任,努力实现互利双赢的局面。3.当公平合理指导思想基金组织等国际金融组织的权力分配应当公平合理,力求动态反映世界政治经济发展的形势,以此增强基金组织的合法性、代表性、有效性和权威性。4.通过对话进行协商改革必须加强对话协商,要充分尊重有关国家的意见和利益,反对任何形式的金融霸权主义。(二)核心内容1.垄断协议的有效性在经济领域,世界主要国家普遍颁布实施了《反垄断法》,其目的在于促进竞争、防止滥用市场支配地位、保护消费者权益。借鉴上述思路,可以考虑在国际货币领域,引入“国际货币反垄断协议(法)”。该协议要确立国际货币垄断的量化标准,一旦某种储备货币触及设定的阈值,该储备货币发行国需进行政策调整——如实施货币贬值以降低该储备货币的市场占有率。在指标选择上,可使用一国货币在国际储备中的占比作判定指标。考虑国际货币体系中美元占据绝对主导的现实格局,为提高该协议出台的可能性和可操作性,建议给与10年缓冲期,对阈值实施动态调整。具体而言,在协议生效年份,阈值设定为65%,五年后调整为55%,十年后调整为50%,之后保持稳定。在执行机构选择上,可由基金组织负责组织实施该协议。2.做实特别提款权制度设计特别提款权的设立初衷便是化解“特里芬难题”,但由于制度设计上存在不足,特别提款权的作用难以真正发挥其在国际货币体系中始终居于配角地位,与牙买加协定将特别提款权作为主要国际储备资产的目标相去甚远,未来应优化特别提款权制度设计,做实特别提款权。具体而言,一是在属性上将特别提款权从记账单位转变为真实的货币单位,成为基金组织发行的非主权信用货币“基金元”,其信用基础可由成员国向基金组织缴存储备金同时完善基金组织融资渠道来支撑。二是在功能上扩大特别提款权的使用范围,从目前只能用于政府或国际组织之间国际结算的现状转变为广泛接受的国际贸易和投资的计价、结算货币。三是完善特别提款权的发行分配方式。要坚持公平与效率并重的原则,在额度分配上向发展中和最不发达成员国适当倾斜。3.建立国际收支失衡国在布雷顿森林下,尽管对国际收支失衡的调节方式做了事前的安排,但却未能对何为国际收支失衡做出明确的界定,这无疑大大降低了调节机制的效率。未来国际社会应通过协商谈判的方式确立共同认可的国际收支失衡界定标准,如年度逆差或顺差额超过年度GDP1%的国家即为国际收支失衡国,超过年度GDP3%的国家即为国际收支严重失衡国。国际收支失衡国(无论是顺差国还是逆差国)均有义务纠正失衡,确保在1年以内恢复基本平衡。国际收支严重失衡国应在3年内恢复基本平衡。为此,应赋予基金组织充分的监督权力。与此同时,基金组织应对那些存在调整困难的国际收支失衡成员国提供资金和政策上的支持。4.通过扩大基金组织自组织的份额来提高基金组织权威性必须打破生前基金组织治理结构中美国一家独大、美欧寡头垄断的畸形格局,逐渐增加新兴市场和最不发达国家在基金组织的份额和投票权,以此提高基金组织的代表性和权威性。具体而言,应按照各国经济规模在全球经济总量中的比重和各国贸易规模在全球贸易总量中的比重来综合确定其在基金组织的份额,并且按年度进行动态调整。在优化治理结构的基础上,强化基金组织在全球系统性金融风险监测和国际收支失衡调节监督方面的职能,尤其是要增强其对发达国家的约束力。5.建立高层次的国际社会沟通协调平台鉴于金融在现代经济中的重要地位,尤其是国际金融危机对全球经济的深远影响,除了基金组织这个负责国际金融体系日常改革、发展和危机处理的机构外,国际社会确实需要有更高层次的沟通协调平台。未来应着力将20国集团会议制度化,推动其转变为正式的对话机制,每年举行1-2次部长级会议,1次首脑峰会,设立常设秘书处,成员国缴纳会费以增强20国集团会议的财务保障。三、中国的参与战略(一)积极推动新一轮国际货币体系改革取得实质性进展国际货币体系改革为中国增强自身影响力和争取自身利益提供了难得的历史机遇。中国政府当局应把握机遇、全面规划、科学决断,积极推动本轮国际货币体系改革早日取得实质性进展。在指导思想上,中国要以发展中国家代表和负责任大国的双重身份投身国际货币体系改革大业。发展中国家代表的身份意味着中国应当为广大发展中国家在国际货币体系改革中争取更多的权力和利益。负责任大国的身份意味着中国在国际货币体系改革中应当有更多担当,承担更多责任和义务。(二)具体措施1.第二,中国诉求基金组织表现为对债券的认识性沟通充分利用基金组织年会、20国集团峰会和部长级会议、中美战略经济对话、中欧领导人会晤、中英经济财经力话等沟通协调平台表达中国的关切和诉求。在积极认购基金组织债券的同时,强调基金组织增资应与份额和投票权改革直接挂钩。与此同时,大力推荐中国籍高级金融专家担任基金组织主要领导职务,力求在基金组织日常管理活动中发出“中国之声”。2.结构的权重不反映世界经济体制的发展变化当前,特别提款权货币篮子仅包括美元、欧元、英镑、日元四种货币,按照基金组织2006