英国高等教育定金系统的剖析

英国高等教育定金系统的剖析

一、高等教育财政管理研究财政资金作为高等教育的血液，在发展高等教育和培训方面发挥着重要作用。正因如此,对于高等教育财政资金如何分配的研究一直受到学术界和政府教育部门、财政部门的重视。吸收和借鉴国外先进的教育管理方式和教育资源分配理念也已一直是许多研究人员关注的重点。目前国内众多的研究主要集中在以下两个方面:(1)国外高等教育投资体制、机制的研究①;(2)国外高等教育财政拨款模式的研究②。研究人员通常通过对国内外高等教育投资体制和拨款模式进行比较研究,发现我国高等教育财政管理过程中的不足,并给出相应的改进建议。笔者通过研究发现,虽然众多的研究都集中在对于国外高等教育拨款模式的研究,但大部分研究都仅仅涉及到拨款模式的宏观层面,对具体的拨款方法和拨款过程等微观层面却少有涉及。而这一部分既是高等教育财政拨款研究过程中必不可少的环节,也是当前研究的薄弱环节。对此部分内容详细研究有利于加深对国外高等教育财政资金管理理念和拨款方法的理解和认识。对当前内涵式发展思路下我国高等教育财政预算管理水平的改进和提高具有较高的参考价值。英国高等教育拨款委员会(HEFCE)作为英国高等教育财政经费分配的执行机构,在英国高等教育财政领域的研究中具有重要地位。其拨款理念和拨款模式在国内众多的研究中都有涉及。但很少有研究详细地介绍和分析该机构具体的拨款过程和拨款方法。本文将对HEFCE的拨款原理和拨款模型、拨款参数进行详细解析。二、明确收款的依据HEFCE的拨款分为教学拨款、科研拨款和其他相关拨款①。其中教学和科研拨款占到拨款总额的80%以上,绝大部分拨款都是采用公式拨款的形式确定的。拨款的依据包括学生的数量和类型、专业的差异、科研工作量和质量。一旦拨款数额确定,高校有权利在总的指导框架下自由支配资金的使用,同时也能够自由地决策从其他渠道获得的资金②。英国的学年是从每年的8月1日-次年7月31日。HEF-CE对一个学年的拨款工作从上年4月开始,一直持续到当年的3月。3月HEFCE将拨款决定通知各个高校。三、教学收款的分配教学拨款占总拨款的比例一般超过60%③。其中80%以上的教学拨款是通过HEFCE的主流拨款方法分配的。剩余的部分包括扩大参与度的拨款,定向拨款和其他周期性的教学拨款。(一)u3000上的标准资源1.基本原则主流拨款方法从1998-99学年开始沿用至今,期间由于历史的原因出现过改变,但并非是出于教育本身的原因。拨款方法坚持两个基本原则是:(1)相似的教育活动应该得到相似的拨款;(2)高校想要扩大招生规模需要通过HEFCE,HEFCE将提供额外的资金项目的支持。2.拨款的步骤对于政府来说,高等教育成本的承担者应该包括公共资源和高等教育的直接受益者,因此HEFCE在拨款的时候考虑的教育总资源包括政府拨款和学费两个部分。计算各个高校获得的主流教学拨款数额经过以下4个步骤:步骤1:基于各个高校学生的情况计算一项标准资源④,包括学生的人数、学科相关的因素以及伦敦权重,以下分别介绍。(1)学生的人数和教学工作量HEFCE对于给予拨款的学生种类有严格的规定。只有来自英国和欧盟的课程型学生才能给予教学拨款。其中还不包括有其他基金资助的本科生,研究型研究生等。学生人数计量的标准采用全时约当数(Full-Timeu3000Equivalent,FTE)表示。根据全日制学生的教学活动工作量,将不同的类型的学生按照一定的系数折合成FTE。例如,一个学生如果这一学年将参加社会实践,那么他在这一年的拨款公式中将只相当于0.5个FTE。(2)权重由于不同的教学因素会要求不同水平的资源。因此HEFCE在给不同的高校拨款的时候,会根据学科成本和学校是否在伦敦,给学生赋予不同的权重,分别称为成本权重(Costu3000Weight)和伦敦权重(Lon-donu3000Weight)。通过成本中心的核算,HEFCE将所有的学科分成四组,根据教学成本的大小分别赋予不同的成本权重:成本权重之外,还有一种根据学校的坐落地点给予的权重,叫伦敦权重。在伦敦市中心的高校由于成本高于其他地区,被赋予8%的权重,在伦敦郊区的高校权重为5%。(3)计算标准资源用可供分配的资金总数(包括公共资金用于教学的部分和预期能够收取的学费收入)除以总的加权后的FTE学生数,得到一个FTE的拨款数额,即D组学科FTE的拨款数。相应的,A组、B组、C组学科的一个标准学生,分别相当于4个、1.7个和1.3个FTE。一所高校所获得的拨款数=标准FTE拨款额*该部门同时赋予价格权重和伦敦权重后的FTE学生数-假设的学费步骤2:计算拨给高校的假定资源。这项数据是在前一年对于该高校的实际教学拨款数额的基础上,考虑高校招生情况、通货膨胀及假定的学生学费收入等因素调整得到。具体的调整因素包括两大方面:(1)拨款调整A如果高校没能实现上年拨款协议的要求(例如未能保持一定的学生规模),HEFCE就会相应地调整该高校的拨款;B由于通货膨胀而做出的拨款调增;C配合政府高等教育扩招政策做出的拨款调整;(2)自由调整根据假设学费收入的变化做出的调整。步骤3:将标准资源与假定资源相比较,得出二者的差异百分比。如果差异百分比没有超过5%,HEFCE将不会对该校的拨款政策进行调整。拨款额为假设资源减去学费。这个百分之五的边界称之为容忍范围,用来确保高校相似的活动能够获得相似的资源。对于那些超出容忍范围的高校,他们的拨款或者学生数量需要作出调整,直到结果进入可容忍的范围(置容忍范围的好处在于增加了拨款的柔韧性,高校可以存在一定的学生人数的调整空间,而拨款委员也不必过于敏感地频繁调整拨款)。(二)扩大招生规模的确定定向拨款根据政府政策的变化用于支持重点或者薄弱的高等教育项目。由于其独立于主流拨款方法,因此,在一定的政策背景下,高校扩大招生规模无需考虑容忍范围的限制,因为只要与国家政策保持一致他们就可以直接获得定向拨款。定向拨款分为可变和固定两种。可变的部分承认教学活动规模等因素的不同带来的成本差异。而固定的定向拨款则用于支持那些成本基本不变的项目。(三)其他日常教学费用除了主流拨款和定向拨款以外,HEFCE还提供少量的其他经常性教学拨款。这些拨款支持的项目包括临床学术咨询,舞蹈和戏剧奖项,终生学习网络等。(四)在形成自律能力的情况下,把高校的树立正确的教学目标,回归形成形成一种新的形成格局,使他们树立坚定的双HEFCE和每一个接受拨款的高校签订协议。协议写明了下一学年将要拨款的数额以及高校需要达到的教学目标。目标主要是围绕不超过容忍范围展开。高校可以在容忍范围内调整他们的招生计划。包括调整全日制和在职学生的构成,以及各专业之间的招生比例。如果高校的实际招生超出了容忍范围,HEFCE将会采取措施使他们回归到容忍边界以内。措施包括调整他们的招生人数和拨款数额。(五)f-ce学生数据分析HEFCE所依据的拨款数据来自于高校自身的两项学生数据调查,成人高等教育学生情况调查(HEIFES)和高等学校学生早期统计调查(HESES)。鉴于学生数据对于拨款数额的决定性影响,HEF-CE对于拨款所依据的学生数据的准确性十分重视,主要采取两项措施保证数据的准确。第一,HEFCE将高等教育统计局(HESA)和学习与技能委员会(LSC)的官方统计数据与高校自身的调查数据对比。HEIFES和HESES的结果分别在每年的11月和12月产生,调查的是高校当年的学生情况。而官方数据统计是在秋季完成,而且仅仅包括前一学年的学生情况。因此将两种来源的数据相比较只能作为一种参考,有可能发现问题,但并不能得出绝对的结论。第二,HEFCE可以开展有选择性的数据审计,以进一步发现问题。一旦发现高校有虚报数据的情况,HEFCE就会采取措施,核减这些机构的拨款。四、u3000e计划从2015-16岁开始采用专业的研究评估方案英国的公共研究基金是由HEFCE和研究委员会(Researchu3000Councils)组成的双重体系提供的。研究委员会主要对特定的研究项目提供资金,而HEFCE提供的资金主要用于研究的基础性支出。包括教学人员的工资、场地、图书馆和中心计算机的相关费用等。同时HEFCE的资金还用来支持基础研究和一般性理论探索及训练新的研究人员。这些前期工作往往是成为后期研究委员会、慈善机构、工商业所支持的研究项目的基础。HEFCE科研拨款根据高等院校的科研水平进行分配。拨款的依据是某高校的科研质量是否达到一定的国家或者国际标准。科研质量的评价是通过定期的研究评估(Researchu3000Assessmentu3000Exercise,RAE)来完成。2001年的RAE考核结果被一直沿用到2008-09学年的科研拨款中。随后,HEFCE意识到这一问题,原本计划从2011-12学年开始启用新的研究评估框架(Researchu3000Excellenceu3000Framework,REF)代替RAE,但由于种种原因,REF推迟到2014年才能开始运作。因此,HEFCE只能计划从2015-16学年开始采用REF的评估结果进行科研拨款。科研拨款包括两部分,科研质量拨款(Quality-Relatedu3000Researchu3000Funding,QR)和科研能力拨款(Capabilityu3000Funding)。其中,科研质量拨款占到九成以上。(一)科研质量保证1.社会资金支持根据资助对象和资助方式的不同,科研质量拨款由一揽子拨款构成。包括:主流科研拨款,研究学位课程监督基金,慈善配套拨款,商业研究配套拨款等。其中主流科研拨款反映了某机构的科研工作规模和科研水平,其数额占到科研质量拨款60%以上。2.高校各学科重、难点的关系(1)总体思路主流科研质量拨款方法的总体思路是根据各学科的科研工作规模和成本权重确定每个学科所获得的拨款份额。然后根据科研工作规模和科研质量将每一个学科的拨款金额在各个高校之间分配。以下通过表3、4、5、6、7进行进行具体说明。(2)根据科研成本给学科赋权主流拨款基金需要分配给68个学科,每个学科都是独立的科研质量评估单元①。所有的学科根据其运行成本赋予三种不同的权重:(3)计算每所高校每个被评估学科的科研工作规模科研工作规模的测定由三个独立的部分组成:活跃的教学人员数,研究助理数和研究人员数。其中活跃的教学人员数的贡献占到90%以上。(4)根据各学科的科研工作规模和成本权重确定每个学科所获得的拨款份额。(5)根据RAE对每个高校各学科的评估结果,给各高校的学科赋权。学评估等级和相应的拨款权重如下表。评估等级为1、2、3a和3b的学科权重为0,等级越高,权重差距越大,这也体现了科研拨款差异化的思想。(6)根据科研工作规模和科研质量将每一个学科的拨款金额在各个高校之间分配。(二)新兴学科的数量科研能力拨款用来支持一些目前研究基础相对薄弱的新兴学科。拨款依据的参数是评估等级为3b或者3a的学科赋权后的活跃的教学人员数量。为获得这部分拨款,高校必须提交该学科三年的发展战略。五、u3000上、u3000美国专利政策的构成其他相关拨款包括缓冲调节拨款(Moderation),对于高成本学科和薄弱学科的额外拨款(Additionalfundingu3000foru3000veryu3000highu3000costu3000andu3000vulnerableu3000scienceu3000subjects)以及专项拨款(Specialu3000fundingu3000andu3000earmarkedcapital)。(一)缓冲区调整输入这笔资金用来缓冲由于教学和科研拨款的大幅波动对一所高校的直接影响。只有当波动幅度超过10万英镑时,HEFCE才会动用这种调节工具。(二)各学科的重要性这部分资金用来支持一些成本很高的学科,这些学科往往在战略上对经济和社会发展很重要,但同时又很脆弱,因为他们大部分都属于冷门专业。例如:化学、物理、采矿、冶金、材料工程等专业。(三)专项资助的内容专项拨款用来支持以上一揽子核心拨款未能覆盖的领域。专项拨款的用途与HEFCE的战略目标相一致。专项拨款在HEFCE拨款中的比重一般不超过20%。其中80%左右的的专项拨款都用于教学资本性投资和科研资本性投资。绝大部分的专项拨款都是以机构基金或国家项目的形式下达。虽然,获得经常性教学和科研拨款的高校都能获得一定的专项拨款,但是相比较专项拨款,HEFCE更倾向于尽可能多地以一揽子教学和科研拨款的形式分配资金。因为他们认为,过多的专项拨款会占用更多的行政资源,同时增加高校的负担。六、hefd项目的发展趋势和澄清(一)规范资金使用,加强对潜在教育机构的重视HEFCE的教学拨款方法从1997-98学年开始在总体框架上一直保持稳定。从2009-2010学年开始,HEFCE组织了一次对拨款方法的审议。组织这次审议的原因包括(1)教育模式发生了较大改变。(2)财政和政治环境与最初相比已经大不相同,资金紧张,学生人数受到控制。(3)外部因素的变化使得模型必须具备做出迅速调整的能力。(4)由于拨款参数不断增加,拨款模型变得越来越复杂,导致教育机构不能很好地理解拨款模型输入与输出之间的关系。(5)数据收集工作的不断完善使得一些重要的影响因素加入拨款模型成为可能。根据HEFCE的最初计划,该审议在2009年到2012年的4年间分为两个阶段开展①。第一阶段探索未来拨款方法的原理和特征;第二阶段探讨具体到拨款操作层面的技术因素。HEFCE认为未来的拨款方法应遵循以下三个原理:第一,未来的拨款方法必须赋予教育机构极大的自主性,以便能够对学生、雇主和社会的要求做出及时响应;第二,未来的拨款方法应该能够刺激教育机构做出有利于公众利益的积极改变;第三,未来的拨款方法需要具有较强的灵活性,以适应不断变革的教学模式。HEFCE认为未来的拨款方法应具备以下三个基本特征,第一,未来的拨款方法应尽可能的简单易懂;第二,未来的拨款方法应该能够及时响应环境的变化;第三,未来的拨款方法能够使得资金的使用更有效益,并且继续将学费收入和雇主的影响考虑在内。(二)高等教育发展的规律根据以上对英国高等教育拨款委员会(HEFCE)的拨款过程,包括拨款周期、拨款结构、拨款模型、拨款协议、数据监控和未来发展的全面剖析,可以认识到英国的高等教育拨款管理具有如下特点并值得我国的高等教育管理部门、财政部门借鉴:第一,拨款的运作过程具有较强的透明性:拨款相关的各个环节,包括HEFCE的运作模式、资金总量、分配方法、拨款模型、拨款参数、基础数据、拨款结果等全过程,均有详细的公示,并能够接受外部审计。同时,由于拨款方法的透明,教育机构可以通过拨款的方法和参数评估和调整各自的发展战略。第二,拨款思路和方法具有较好的科学性。具体体现在(1)公平性:充分考虑了不同类型的高校、不同学科、不同的地理位置、不同的学生构成等因素造成的成本差异,任何单位之间的拨款差异都要有正当的理由;(2)差异性:不同的科研质量评估等级对应的权重差距很大,选择性地重点支持科研能力强的高校和学科。(3)灵活性,拨款方法能够适应外部政策的变化,特别是HEFCE自身政策的调整。第三,拨款方法和拨款过程具有较高效率性:HEFCE力争拨款过程给各个教育部门带来的行政负担最小化。相比专项拨款,HEFCE更倾向于尽可能多地以一揽子教学和科研拨款