国有产权非人格化实现方式的思考

国有产权非人格化实现方式的思考

一、国有资本最大化增值的实现方式—国有产权“人格化”实现方式的缺陷产权是经济主体对其所拥有的经济资源的最终控制、利益的责任以及经济手段的成本损失。从产权所包含的权利义务的内容看,国有产权形式与其他产权形式没有任何区别。国有产权最重要的、也是唯一的特殊之处在于其产权主体。与私有产权主体的自然人相比,作为国有产权主体的国家是一个集合概念,国家领土、国家法律、国家公民、以及各种国家机器都是国家的组成部分,但都不能等价于国家。国家的这种抽象性,决定了作为国有产权主体的国家,不能象作为私人产权主体的自然人那样,直接通过“用手投票”和“用脚投票”这两种方式实施对财产的终极控制权,达到财产最大化保值增值的目标。因而,产权主体缺乏行使终极控制权的直接行为能力是国有产权形式的根本特殊性所在,由此决定了国有产权实现方式的核心问题在于采用什么样的方法实施国有资本的终极控制权,才能确保国有资本最大化保值增值目标的实现。国有产权“人格化”实现方式,尽管是最近几年的新提法,但事实上,国有产权实现方式从来没有脱离过“人格化”的思路。这种思路的根本特征在于将国有资本的终极控制权交给一个受国家全权委托的代理人或代理人集团来实施。这个代理人可以依据自己的意志与判断,在不同的决策环境中相机行事,行使产权主体终极控制职能,但由产权主体——国家承担这种控制的财产后果。按照这种思路,为保证终极控制权的实施能与国有资本最大化增值保值目标相一致,必须使这个代理人与国家有相同的效用函数。也就是说,能增加国家收益的行为,也必须能同等程度使代理人受益,有损国家利益的行为,也必然会使代理人受到同等程度的损失。在传统的计划经济时期,人们事实上按“人格化”思路,将国有产权的终极控制权全权委托给以计划当局为核心的政府经济管理机构这个代理人集团,并且理想化地设定这个集团中,每个人都是以利他主义和集体主义为原则的人民公仆,他们把国家收益看作自己的收益,把国家损失看作自己的损失,也就是说,他们将国家效用函数作为自己的效用函数。并以这种假设为基础,得出这种方式能够实现国有资本最大化保值增值目标。尽管并不能排除在某些时期、某些人确实具有这种大公无私的“高贵品质”。但建国后直至改革开放前几十年的实践中,虽然由于国有产权几乎作为唯一产权形式和有一套严格的行政控制方式的存在,将这种安排可能导致的寻租现象扼杀在摇篮中,可是在机关与企业中普遍存在的激励不足所引起的效率低下,却足以使人们认识到这种理想化假设作为一种制度基础的严重弊端。针对这些弊端,人们提出了国有企业改革的根本出路在于实行政企分开(周,1997)。所谓政企分开,其实质是逐渐淡化和削弱政府作为国有产权全权代理人角色的权利。在这一过程中,当前所讲“人格化”实现方式,作为克服传统的用理想化的代理人集团——政府作为国有资本全权代理人的缺陷的一种思路被提出来,其要点在于要求用具体的、现实的自然人代理者代替传统的理想化代理人集团,并因此称为“人格化”实现方式,但实质上是用一种新的“人格化”方式代替传统“人格化”方式。这种新的“人格化”实现方式,首先依据西方经济学“经济人”这一基本假设,承认现实中任何自然人都可能具有利己主义动机和机会主义倾向。然后,在这一基本判断基础上,试图运用委托——代理及公司治理结构等各种现代经济学理论,解决原国有产权实现方式中约束激励不兼容问题。这种思路有意无意忽略了委托代理理论中,委托人与代理之间虽然存在信息不对称现象,但他们在行为能力上却没有任何差异,以及公司治理结构理论中,参与公司治理结构契约各方也同样是具有相同行为能力的合格主体的基本前提。这样,在没有考虑委托人——国家与代理人之间巨大的行为能力差异的情况下,所形成的各种国有产权实现方式自然治标不治本。国家直接行为能力的缺乏,必然使全权代理人所拥有的终极控制权向“廉价投票权”蜕变。在产权主体多元化的现实中,这种“廉价投票权”引发了大量寻租行为,造成国家利益与社会效率巨大损失。这种“所有者缺位”或“所有权真空”的现实所引起的“代理失真”问题,在“人格化”思路下,除非能设法使代理人与国家有相同的效用函数,否则无法解决。因为只要掌握终极控制权的代理人收益与国家收益之间有所不同,就留下了寻租的空间,寻租行为就无法避免。在经济人假说下,显然没有办法保证代理人总是与国家有相同效用函数,除非将国有资产受益权利与承担成本损失义务同时出让给代理人。但是,无论这种转让采用那种办法,必然导致事实上的私有化,这显然是惨重的代价。总之,“人格化”实现方式,要么不能解决“代理失真”问题,听任激励不兼容与寻租现象损伤国有资本完整性和效率。要么以国有产权形式的消失为代价,通过国有产权私有化方式解决“代理失真”问题。纵然不考虑其对社会公平与国家性质的影响,仅这种过程在东欧引起的社会、经济混乱与动荡,已足以使我们不敢对其抱过高奢望。二、“非人格化”的实现方式在前文,我们已经从理论上说明了国有产权的特殊性,并分析了“人格化”思路的困境。下面,将用一个假想的例子,在进一步说明人格化实现方式的特点的同时,形象说明“人格化”与“非人格化”这两种国有产权实现思路的差异。假设有一个受到全社会关注的无直接行为能力的人,象国家一样,此人拥有一笔巨大的财产,但却口不能动、手不能举、脚不能移。与为国有产权寻找最优化实现方式一样,现在的问题是如何设计一种制度,能有效地利用这笔财产来为此人提供最优化饮食供应。按照“人格化”思路就是设法寻找一个与此人有完全相同效用函数的有行为能力的人作为此人的全权代理人,由其根据自己判断为此人选择购买最合适食物,实现此人饮食的最优供给。在传统体制下,人们让政府做“人格化”的代理人,并且假设政府中每个人都是完全的利他主义者,没有自己的效用函数,完全以此人的效用函数为自己的效用函数,这样自然可以实现此人的饮食供应最优化。当前的“人格化”实现方式提倡者,认识到政府部门每个人都是“利他主义”者这个假设的非现实性,承认所有正常人都是具有“利己主义倾向”和“机会主义动机”的经济人,并企图设计出一种约束激励机制,迫使一个“经济人”式的代理人以此人饮食供应最优化为其行动的目标函数。但这种设计又忽略了此人无直接行为能力这一前提,这种完全根据正常人之间委托代理原理设计的约束激励机制,面对无直接行为能力的委托人,自然不能有效发挥作用,引起“代理失真”问题——通过提供高价低质饮食侵蚀委托人的财富。在“经济人”前提下,显然不可能通过找到与此人有相同效用函数的正常人来解决这一问题,唯一解决代理失真问题的办法是将此人的财富划拨给代理人,象以“私有化”方式消除国有产权实现过程中的“代理失真”问题一样,这里也只能以此人的“出局”作为解决饮食供应最优化中的“代理失真”问题。“非人格化”思路与上述“人格化”实现方式主要不同之处,在于它并不试图用一个“人格化”的全权代理人来解决此人食物供应最优化问题,而是根据此人自身特点设计出此人未来每日最优食谱,然后寻找一个正常人按照此食谱购置食品并提供相关服务。购买办法为,根据各饮食供应公司投标价格,选中要价最低的饮食供应公司做为供应商,并从该饮食供应公司按中标数量拿回标准规格食品,提供给此人。为避免这个正常人服务员在这一过程中舞弊,应将未来食谱及服务员每日的工作过程进行电视实况转播,并且赋予每个电视观众对发现的舞弊行为进行揭发与获取相应奖励的权利。在这一过程中,没有一个人格化的全权代理人,而是由最优食谱、服务员、电视观众形成一个联合行为人,解决此人饮食最优供给问题。三、《国有资本运营法》对第二百二十九次重大企业利益的控制如前所叙,与“人格化”国有产权实现方式试图用有直接行为能力的全权代理人,代替无直接行为能力的国家来行使国有资产的终极控制权的思路不同,“非人格化”国有产权实现方式受国家统治权力实现方式启发,试图以一部模拟国家意志的法律——《国有资本运营法》和根据这个法律执行国家意志的国家机构——国有资本管理委员会,以及一些必要的监督部门组成联合产权主体,执行对国有资本的终极控制权,实现国有资本最大化保值增值目标。这一思路需要解决三个相互关联的基本问题:一是如何规定《国有资本运营法》的内容,才能确保对国有资本运营中可能出现的各种问题,规定出明确、具体的应对方法;二是选择什么样的代理机构,才能使《国有资本运营法》能够以合理的篇幅穷尽国有资产管理委员会实施终极控制权所需策略;三是如何设计监督机制,以确保国有资本管理委员会不折不扣地执行《国有资本运营法》所规定的各种具体措施。我们解决上述问题的基本思路是:首先,规定国有资本管理委员会为一个只能“用脚投票”的有限行为能力主体。因为若让国有资本管理委员会拥有“用手投票”的权利,《国有资本运营法》就得对不同国有企业的经理选择与监督、经营战略、分配方案、筹资方案等等诸多具体情况和千差万别的各种问题给出具体答案,这显然是不可能的。因此,《国有资本运营法》不许国有资本管理委员会以任何形式直接干预国有资本代理机构——金融资产经营公司的业务经营。而是只给出国有资本退出一个代理机构的具体标准、可以进入的代理机构的基本要求及代理机构选择办法,以此杜绝给国有资本管理委员会留下过大的自主决策空间,形成寻租的机会。当一件物品的价值买者比卖者更清楚时,卖者采用公开招标方式可以获得可能的最高价格。公开招标方式还有助于减少以代理人身份出现的直接的卖者通过与买者合谋损害委托人的行为(张,1996)。国家作为——抽象主体,对国有资本真实价值、盈利能力、代理成本自然没有金融资产经营公司清楚,并且做为金融资产经营公司的选择者——国有资本管理委员会具体工作人员也具有代理人性质,因此,对其选择应采用招标方式进行。关于国有资本退出原代理机构的标准,我们规定为:当其无法使经营的国有资本价值达到国家的目标要求时,国有资本便从原代理机构退出。其次,我们规定国有资本的终极控制权采用目标导向的控制途径实现。一般来说,产权主体有三种途径实现对内部人的控制,一是亲自担任内部人;二是过程导向的途径;三是目标导向的途径(青和钱,1995)。考虑到国有资产产权主体——国家无直接行为能力的现实,第一条途径显然不适用。而过程导向的控制,要求对事前、事中、事后的资产运营情况进行严密监督,并及时针对出现的各种问题采取相应措施,这会给国有资产终极控制权拥有者留下极大的相机选择空间,无法避免代理失真现象。目标导向的控制途径,具有不论过程,只看投资价值的特点,其有效实施应具备三个条件:第一要求投资资产具有明确的市场价值,并且这种信息可以被外部人不费什么成本随时获得;第二要求外部人能有效防止内部人在运营过程中转移、侵吞所代理经营的资产;第三要求外部人能在判明投资实际价值未能达到目标投资价值时,有能力迫使内部人弥补未达标部分、制止损失扩大。为达到这些条件,首先,我们将国有资本可以进入的代理机构类型严格限制在那些全部资产的市场价值随时可以得知和交易的金融资产形式存在的,与投资基金管理公司相类似的金融资产经营公司。这种金融资本经营公司必须是自负盈亏的非国有机构,在满足后文所述保证金要求的条件下,赋予其根据自己的判断,对受委托经营的国有资本进行自主投资与管理。其次,我们规定委托给金融资产经营公司的国有资产仍由国有资本管理委员会保管,金融资产经营公司只是充当契约型基金中基金管理公司(徐,1995)的角色,指示国有资本管理委员会按其指令运营资产,不允许其直接控制这些资产。另外我们还规定金融资产经营公司必须交纳一定数额保证金,在其所经营的国有资产市场价值低于规定的目标价值时,用来弥补不足部分;并规定当保证金低于规定比例时,即终止对该金融资产经营公司的授权,收回其经营的国有资产。第三,要求国有资本管理委员会实行完全透明化的组织管理方式,及时披露各种信息,以确保国有资本管理委员会忠实执行国家意志。同时在立法机关和政府机关成立国有资本专门监督机构,并赋予社会公众直接监督国有资本管理委员会和上述两机关中专门监督机构的权利。综上所述,我们可将“非人格化”国有产权实现方式基本框架勾勒如图1。国家用《国有资本运营法》表达自己的意志,由国有资本管理委员会严格根据国家的意志,选择金融资产经营公司,管理国有资本,并由立法、行政机关中的专门监督机构和社会公众进行监督,确保国家意志得到贯彻。这样,国家、《国有资本运营法》、国有资本管理委员、专门监督机构以及社会公众,就形成一个联合产权主体,对国有资本实施终极控制;使做为普通机构投资者的金融资本经营公司,对授权其经营的国有资本,主动地运用“用脚投票”和“用手投票”方式进行经营管理,实现国有资本最大化保值增值的目标。四、实现“非人格化”产权的基本制度1.按本分配的方式确定经营公司的经营组织形式国有资本管理委员会作为国家国有资本专门管理机关,完全依据《国有资本运营法》设立、运行,由国家权力机关——人民代表大会推举成员,其法律地位保持高度独立性,除违反《国有资本运营法》时,接受、执行人民法院裁决外,不接受任何其他部门的命令与指示。国有资产管理委员会通过内部三大基本组成部分——招标局、保管局与清算局的具体操作来执行国家有关国有资产运营、管理的规定。具体运行机制如下:首先,由招标局通过多重价格拍卖的招标方式(法和莫,1998),来选择授权经营国有资本的金融资本经营公司。具体办法为优先授权给标书中代理费比率要求最低的金融资产经营公司,然后依次授权给代理费比率要求次低的金融资产经营公司。若剩余欲授权经营资本不足同时满足两家以上出价相同的金融资产经营公司的需求,则以各自的投标经营额为权数,将剩余部分在这几家公司中分配。每次投标的最后一个或一批中标的金融资产经营公司的投标价格即为此次授权经营国有资本代理费比率。其次,中标的金融资产经营公司按被授权经营国有资产总额的20%向招标局交纳保证金,然后移交给保管局。再次,保管局按不同金融资产经营公司设立专门账户,管理各账户内的资产组合,并根据各金融资本经营公司操作指令,对其专户内资产组合进行结构调整。每日末或在每笔交易后,保管局要根据各专户内各种资产的市场价值计算并公布各专户内资产组合总市场价值。第四,清算局根据保管局计算、公布的各专户内资产每日末总市场价值和当日股票市场指数,计算出每家金融资产经营公司在保管局专户内的总资产中国有资本数额与保证金数额;对保证金不足5%的公司,督促其及时补足5%,若不补足,则列入特别关注公司之列;一旦保证金比例低于1%,则取消其代理资格,并通知保管局取消该公司的专门账户,并将帐户内资产全额划转招标局重新招标。第五,在每个分配期结束后,清算局首先要根据各专户本分配期内国有资产、保证金日末余额平均值占该专户总资产日末余额平均值的比例,对本分配期该专户内资产收到的全部红利在国家和金融资产经营公司间进行分配;然后按照各金融资产经营公司本分配期代理经营的全部国有资产与国家应得红利总和,乘以各金融资产经营公司所经营国有资产代理费比率的加权平均数(以其专户中各种代理费比率的资产额为权数),计算出各金融资产经营公司本分配期应得代理费;并在前面计算基础上做出分配方案,指示保管局按方案中数额进行分配。第六,作为国有资本,除一般的增值保值目标外,还必须兼顾产业导向,支持那些具有正外部效应事业、支持国家重点建设项目、促进区域经济协调发展等其他目标。在“非人格”化实现方式中,我们用优先系数体现这种倾斜与扶持。首先根据各产业、企业、项目、地区在国家目标中的优先程度,在《国有资本运营法》中确定其优先系数;然后,用20%除以各种资产优先系数得到其保证金比率,这样,就可降低对拥有高优先系数资产的金融资产经营公司的保证金要求,鼓励资金投向具有高优先系数的产业、企业、项目、地区,实现国有资本的其他目标。另外也可在代理费结算时,用原定代理费比率乘优先系数作为结算的代理费比率,以提高经营高优先系数金融资产的金融资产经营公司的盈利水平。2.确定执行保证金的内容金融资产经营公司只能是由非国有产权主体出资成立的专业投资公司,其自有资本金不得少于所授权经营国有资本所要求的最低保证金。(1)在经营中,其在国有资本管理委员会保管局专门账户中的保证金不足5%时,要及时用自有资本金补足,自有资本金也不足时,应增加自有资本金,否则,将其列入特别关注名单。(2)对列入特别关注名单的金额资产经营公司向保管局发出的指令,只有在确定执行保证金不低于1%时,保管局才去执行;当保证金低于1%时,保管局立即停止其账户内一切交易,并根据清算局的指令,撤掉该账户,并将账户内资产划拨回招标局。(3)各经营公司每次增加受托经营国有资本时,都应按该次受托经营数额,增加自有资本金,以交足20%保证金;在保证金超过20%时,可要求提取超额保证金,同时减少自有资本金。(4)金融资产经营公司可根据自己意志,指示保管局将受托经营国有资本投向可流通股票和其他可流通企业债券、国库券,以及银行存款。(5)金融资本经营公司有权派人以股东身份参加所投资股份公司股东大会、董事会、监事会,并行使股东权利。(6)在保证金充足条件下,金融资产经营公司有权命令保管局无条件执行其资产组合调整指令。(7)每个金融资产经营公司不得持有一个企业20%以上股份,由同一投资人或投资机构控股的所有金融资产经营公司,不得持有一个企业30%以上股份。(8)金融资产经营公司无权直接向交易商或经纪人下达买卖其专门账户内资产的指令,只能通过保管局传达其指令。3.建立监督国有资本基金首先,在审计部门、人民代表大会中分别设立专门监督委员会,负责对国有资本管理委员会及其内部各机构进行日常监督、定期检查;赋予全体社会公众监督国有资本管理委员会和专门监督委员会的权力,对这些机关及其内部成员违反《国有资本运营法》的行为,任何公民、社会机构有权向法院起诉,并有权从挽回的国有资本损失中获得一定比例的奖励。其次,对从各种非法渠道流失的国有资本,享有无条件、无限追索权,无论从什么渠道、最终落入什么人手中,一经查实,应无条件追回。并对国有资本管理委员会中直接、间接责任人,以及监督不力的专门监督委员会人员,追究相应责任。第三,为保证监督效果,应制定严格的信息披露制度。要求国有资本管理委员会每日在主要媒体公布当日日末国有资产总市值、各金融资产经营公司所经营国有资产市场价值及账户中保证金余额(见表1)。每次招标结束以后,公布欲招标资产构成、各投标公司标书,最终中标情况及各中标公司保证金与资产构成。每次红利分配前后,应公布各公司收到红利总额及结构、分配比例、分配方案、分配后各公司保证金余额状况及资产结构。应设置专门网站,提供有国有资产运营管理的有关历史资料,以供公众监督。在上述分析基础上,我们可对国有产权“非人格化”实现方式基本运行过程描述如下图:五、“非人格化”的实现方式1.采用“非人格化”实现方式,可有效防止国有产权实现过程中“廉价投票权”的出现。我们规定国有资本管理委员会只能“用脚投票”,依据规定的进入、退出标准,采用公开招标方式选择授权对象,加之严格信息披露制度及金融投资对象的限制可使监督成本大为降低。这些措施可有效消除国有资本管理委员会行使终极控权时的随意性与不确定性,阻止国有资产终极控制权蜕变为廉价投票权。2.在这种现实方式中,政府除了通过专门监督机构进行监督外,无权过问国有资本运营中其他事宜。这种安排,有利于消除政府对国有企业进行不合理干预和国有企业对政府过度依赖的根源,确保政资分开、政企分开。3.在这种实现方式中,金融资产经营公司的收益主要来源于如下三部分:跑赢市场获得的市场溢价分成,投入保证金所获红利,经营国有资本所获代理费。金融资产经营公司除了努力提高其专户中资产总价值和总收益外,没有其他办法可提高自身收益。因此,这种激励与约束机制,可促使金融资产经营公司以专户中全部资产收益最大化为经营目标,从而保证国有资本最大化保值增值目标的实现。4.由多家金融资产经营公司这种专业机构投资者参与股东会、董事会、监事会,有利于公司治理结构的优化,并增强股市的投资性、稳定性,降低投机性、波动