涨价归公与土地增值税

涨价归公与土地增值税

一、土地存在新的犯罪表现形式提高价格是国家土地行政管理的政治目标之一，也反映了政治参与者参与土地价值创造和税收分配的思想意图。为什么土地价格自然上涨部分要通过某种手段或政策工具归于代表公共利益的团体或机关所有呢?笔者以为,传统的观点主要依据以下原则:第一,社会公平原则。租税学说认为土地的自然涨价或地租的自然增值完全是不劳而获的利益,因此地主无权占有这一好处,否则,有悖于社会正义,有失社会公平。约翰·穆勒在《政治经济学原理》(1848)一书中,抨击了地主阶级的不劳而获,主张把全国土地予以估价,土地的现有价值仍归地主所有,而由于社会进步所增加的价值以赋税形式交给国家。第二,贡献原则。地租的增加是因人口增加、经济发展、社会进步等社会经济因素所致,是社会之全体施与的贡献,因此而带来的地租增加必然归于社会全体。马克思指出:“把真正地租的变动完全撇开不说,这(笔者注:指土地所有者出卖土地和不费他们分文的投入土地的经过改良了的土地资本)就是随着经济发展的进程,土地所有者日益富有,他们的地租不断上涨,他们土地的货币价值不断增大的秘密。这样,他们就把不费他们一点力气的社会发展的成果,装进他们私人的腰包——他们是为享受这些果实而生的。”孙中山先生也认为“土地价值之能够增加的理由,是由于众人的功劳,众人的力量;地主对地价涨跌的功劳,是没有一点关系的。所以外国学者认为地主由地价增高所获的利益名之为不劳而获之利。……地价是什么方法才能够增涨呢?是由于众人改良那块土地,争用那块土地,地价才增涨。地价一增涨,在那块地方之百货的价钱,都随之而涨。所以就可以说众人在那块地方经营所赚的钱,在间接无形之中,都是被地主抢去了。”第三,公共利益原则。将土地涨价部分予以归公,可以增加国家财政收入,并用之兴办各种公益事业,提高社会全体公民的福利水平和生活水准。亨利·乔治指出,征收地租而不是土地,将收益用于政府开支。马克思主义地租地价理论认为,地价是地租的资本化。因此,地价的本质是地租。马克思指出:“真正的地租是为了使用土地本身而支付的,不管这种土地是处于自然状态,还是已被开垦。”所以,真正的地价就是这种“支付”的资本化。而现实当中,“地租表现为土地所有者出租一块土地而每年得到的一定的货币额”,它是真正的地租、土地资本折旧、利息的总和。因此,现实的地价是现实地租的资本化。事实上,在现代经济社会中,经济的发展、人口的增加、城市规划的编制、基础设施的完善、土地使用者劳力和资本投入的增加等社会经济因素都会在一定程度上引起土地的增值。笔者以为,在社会主义市场经济条件下,涨价归公本质上体现了一种收益分配的思想,它的理论依据是社会主义分配规律,即按劳分配与按生产要素分配相结合的规律。税收是现代政府取得财政收入的主要形式之一。课征土地增值税的目的在于使土地自然涨价全部归公,做到地尽其利,地利共享。《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第一条规定了我国开征土地增值税的目的,即规范土地、房地产市场交易秩序,合理调节土地增值收益,维护国家权益。由此可见,涨价归公与土地增值税是目的与手段的关系。从一些国家和地区开征土地增值税的实践看,土地增值税具有可控性、有效性和独立性等政策工具具有的一般特点,因此,可以认为土地增值税是实施涨价归公政策的政策工具之一。二、开征土地增值税的政策目标如果一个变量满足下列三个条件,就可以被认为是政策工具。(1)决策者可以控制这个变量。也就是说,决策者可以确定它应该取什么值,并且可以采取行动直接固定这个值(可控性);(2)已被决策者固定其值的变量对其他变量有影响,而这些变量被赋予目标作用(有效性)。在只有一个目标和一种工具以一种函数关系联系在一起的简单情况下,有效性可以用目标对工具的导数来衡量。在具有多重目标、多种工具的情况下,用导数来衡量有效性则十分复杂;(3)必须能够根据其可控性及其有效性的程度将该变量与其他工具区分开来。对所有目标有着同样影响的两种工具也许不是真能分开的两种工具(可分性或独立性)。由此看来,作为规范土地和房地产市场交易秩序、合理调节土地增值收益、维护国家权益、实施涨价归公的政策工具之一的土地增值税存在以下问题:首先,土地增值税的可控性低,主要表现在以下两个方面:(1)决策者对税收收入缺乏完整而准确的估计。众所周知,土地增值税自1993年12月出台,国务院于1995年1月发布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》。当时很重要的一个宏观经济背景是经济过热,社会各界对1992-1993年的房地产热依然心有余悸。基于一种不太谨慎和理性的判断,中央政府也采取了抑制过热这种政策建议,缺少像制定其他政策那样的周全的调研,如开征城镇土地使用税时估计年税收入可达50亿元(当然这个税种的实施绩效也不大),而实施过程中执行能征多少是多少。1995-1996年估计全国范围内实际征收的税金1年内可能不到1个亿,还不如股票交易印花税1-2天的收入。资料表明,2000年中国的土地增值税收入为8.4亿元,占当年全国税收总额的0.065%。同期,中国的契税收入142.9亿元,占当年全国税收总额的1.1%。(2)正因为目标不明确,任务不具体,各地在开征土地增值税的过程当中步调相当不统一。要么开征,要么不开征;要么使已有政策与国家政策协调一致,要么坚持地方政策,另搞一套。迄今为止,在我国,开征土地增值税的城市屈指可数。而实际的情况是,又经过近10年的经济建设,城市的经济发展水平有了显著的提高,人口规模急剧增加,城市规划和城市基础设施不断完善,对土地的投入有了显著的增加……所有这些必然造成我国城市总体地价水平和单个城市地价水平的不断攀升。价涨了是必然的,而国家政府该从中分配多少则是一个未知数。现实当中是大量的国有土地资产收益流失。在2001年底召开的2001年中国地价高级论坛会上,全国人大环境资源委员会委员王先进称:“有专家估计,每年国有土地资产流失约100亿元。我认为这个数字是非常保守的,粗算一下,流失的数字应该是几百亿元至千亿元。”其次,土地增值税的有效性差。如前所述,在我国,开征土地增值税是为了规范土地、房地产市场交易秩序,合理调节土地增值收益,维护国家权益。这样,土地增值税的政策目标可以分解为:(1)市场交易的有序化;(2)土地增值收益分配的合理化;(3)保证国家权益。由于这些单个的目标以及集合而成的总的目标很难加以量化,所以衡量土地增值的有效性变得相当困难。本文仅作定性分析如下:从市场交易有序化的角度看,与房地产热时的情形相比,现如今公开市场上的交易变得理性了许多,少了很多投机的成分。但是,严厉的土地增值课税政策,加大了土地的交易成本,使得黑市交易异常活跃。土地二级市场交易秩序的极端不规范性,反过来阻碍了土地一级市场的发育发展。从土地增值收益分配的角度看,理论上讲,因经济发展、人口增加等因素而增值的部分应归国家,因实施城市规划和基础设施配套而增加的地价归城市政府所有,而土地持有人因增加资本劳力而增加之地价归土地持有人所有。实际上,由于土地利用存在较强的外部性,清晰地划分土地利用参与者的利益边界在技术上存在极大的障碍。此外,现行的政策没有考虑通货膨胀因素,没有很好地调节社会与个人的利益。从维护国家权益的角度看,土地增值税的课征范围仅限于对转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的情形,对因长期持有土地而引起的增值则不予征收。再次,土地增值税的独立性不强。在我国,对从事生产经营活动的企业征收33%的企业所得税,对居民个人的经营活动征收20%的个人所得税。这样,参与生产活动的土地要素的报酬,部分地通过所得税的形式交给了政府,再行征收土地增值税,就会造成对同一课税标的重复课税的现象。三、土地增值税在中国大陆的重要性1994年税制改革确立的土地增值税这个因特别目的而开征的税种在经历近10年的发展变化之后,是存是废、是完善还是取消,这的确是一个需要加以审慎研究的问题。我国台湾地区1965年开始征收土地增值税,已近30年,土地涨价究竟有多少归公,多少归私呢?台湾政治大学财政研究所曾就这个课题作过调查研究,认为涨价归公部分不到40%,而归私部分则超过60%。这是就现行计算涨价办法计算出来的涨价而言的。考虑到涨价应指土地转移市价减去原价,那么如果原价偏高、市价偏低,或者原价不高不低,而现价偏低,则涨价之数一定偏低。涨价计算偏低,则涨价归私的部分便大于归公部分。事实正是如此。台湾的土地问题专家学者计算,涨价归公部分不到1/3。因此,结论是土地涨价已部分归公,但平均地权的目的远未达到。可见,要实现完全的涨价归公,实属不易。从2002年起,顺应经济衰退的形势,台湾地区土地增值税减半征收两年,采取此种短期性的过渡措施,估计需要补助地方政府的金额约在200-250亿元之间,约占2001年政府财政收入的50%,这个缺口将以发行公债方式填补。土地增值税在台湾地区政府的财政收入当中占有相当重要的地位。但是在中国大陆,土地增值税所发挥的财政功能还没有哪个城市可以和台湾地区的县市相比拟。在中国大陆,土地增值税的特殊重要性是什么呢?野口悠纪雄将人们对土地课税的重要性的认识归纳为三点:第一,在很多场合,土地价格的上升,是由于公共投资所带来的外部效果,因此,理所当然被公共主体所吸收。第二,土地课税是对资源配置的一种中性税收,是值得提倡的。第三,土地课税是实施土地政策的手段。灵活地应用土地保有税和土地流转税,可以促进增加住宅用地供给和高度利用土地。通过前面的分析,笔者以为,土地增值税课税的理论依据一般应主要考虑分配不劳而获的土地增值财富,即收入分配功能,资源配置功能不是其主要理论依据。但是,从实际情况来看,我国开征土地增值税的绩效微乎其微,直接影响了它的收入分配功能的发挥。从培育和发展我国房地产市场的角度看,土地增值税的功能定位应是兼顾收入分配功能和资源配置功能。也就是说,土地增值税是一种非中性的税种,可以在资源配置方面发挥积极的作用,同时可以作为实施土地政策的手段。这是比较现实的选择。为此,可以采取的具体措施是:(1)增加土地增值税的可控性。首先,加强对城市地价的调查与研究,建立和完善城市地价体系和地价监测体系。主要是全面建立基准地价的定期公布和定期更新制度、标定地价的评定与公布制度和土地交易价格申报制度等,增强政府运用地价杠杆调控地价及土地市场的能力。其次,加强土地部门、房产部门、国有资产管理部门与财政部门的协调,建立一套完整的土地增值税征收管理制度。必要时,可以委托房屋土地部门代为征收,以降低征管成本。再次,加大执法监察力度,对执行土地增值税法规和政策不力的,予以严厉惩罚,从源头上杜绝有法不依,另搞一套。(2)提高土地增值税的有效性。第一,顺应当前土地有形市场制度建设的形势,完善土地收购储备交易制度,从根本上整顿和规范土地市场交易秩序,土地一级市场上的土地供应必须实行城市政府垄断供应。第二,适当地降低土地增值税的税率,刺激土地二级市场交易。土地增值税是转让所得性质的税种,它直接影响土地二级市场的供应状况。在一定时期内,通过降低税率,可以增加土地二级市场的供应量,改变城市土地发展方面“有地无钱”或“有钱无地”的两难状况,使土地、资本、劳力和技术等生产要素更好地结合,从而促进城市经济的发展。第三,创新城市地价评估方法,科学地测算土地增值收益。通过引入环境影响评估和外部性评估等方法,使得土地增值收益的测算更加科学准确。当然,计算增值额时通货膨胀是必须考虑的因素,应加以修正。第四,扩大课征范围,土地增值税的覆盖面应扩大到除法律法规规定的可以实行划拨的所有城市土地。对没有发生转让的可以实行定期(每隔5年)的土地增值税对土地增值收益进行调节。(3)增强土地增值税的独立性。在系统深入的调查研究基础上,有计划有步骤地改革现行的土地