论台湾的平均地权政策

论台湾的平均地权政策

“平等正义”是孙中山在成立立法会时提出的四大政治主张之一，后来成为三民主义的重要组成部分。1924年,孙中山把民生主义的方法明确归结为两大方面:“第一个是平均地权,第二个是节制资本”①1,而按某些学者的分析,在孙中山的心中,平均地权的分量比节制资本似乎还要重些②2。孙中山将平均地权设计为四个环节:规定地价、照价征税、照价收买、涨价归公。孙中山认为,如果上述四个环节都能发挥作用,就可以消灭城市土地投机和农村土地兼并,杜绝靠炒卖土地大量吞食社会进步所带来的巨额地价增益的现象,并促进土地的开发利用,达到“地尽其利,地利共享”。他说:“若能将平均地权做到,社会革命已成七、八分了”③3。基于此,国民党曾一再宣称要实施平均地权,但在1949年以前却始终只是纸上谈兵。退据台湾省后,总结失败教训,再加上其他原因,促成国民党于1949～1953年间在台湾省搞了土地改革,通过三七五减租一公地放领一实施耕者有其田等三个步骤,渐次达到以自耕农的小土地私有制取代地主的大土地私有制的目标,台湾省土地占有的平均化程度也有较大提高。接着,平均地权自然提上议事日程。1954年,开始从事平均地权的立法工作。此后几十年,有关法案一个接一个颁布,平均地权则时断时续地进行。但是在如何搞平均地权的问题上,内部分为两派。一派由三部分人组成,甲、热心于社会平等的知识分子,特别是一批研究地政理论的专家学者,他们主持着台湾最著名的地政学术机构,如中国地政研究所、政治大学地政研究所、以及一些名牌大学的地政系等;乙、相当一批从事地政工作的中下级官员,他们大多是前一部分人的学生,长期受教形成的专业理念和本身职业利益的要求,都促使他们热心赞成平均地权;丙、国民党内一些意识形态原教旨色彩较浓的老党员,如在大陆时担任过国民党中央常务委员、到台后任“总统府国策顾问”的萧铮。这三部分人彼此呼应,强烈主张按孙中山的原意搞平均地权,我们姑且称其为积极派。另一派是主管财经的决策大员和相当一批立法委员,以及一些与地方豪富有联系的下级官吏,他们本着“为政不得罪巨室”的做官哲学,总是力图磨钝平均地权的锋茫,减轻其对富人的压力,为此在实施过程中一再推诿延宕,在具体政策的掌握上也常常趋于温和化,这部分人我们姑且称其为消极派。这两派之间的矛盾虽然很明显,但并不是完全不可调和的。积极派在政治上特别强调三民主义的“无比正确”,讲起平均地权来动辙引用“国父遗教”,消极派很难招架;但消极派以“减轻人民税负”或“客观条件限制”之类的理由为其政策辩护,积极派也无可奈何。在经济上,积极派的主张含有为台湾当局增加赋税收入的功利作用,这是符合消极派利益的。因此,多年来这两派一直默契地扮演各自的角色,消极派手握大权、决策定调,积极派则通过各种方式批评前者的政策并提出改进建议。到一定时候,消极派也会采纳一些积极派的主张,积极派也会对消极派的“不得已”表示谅解,这样双方距离逐渐缩小,平均地权的工作便缓慢地向前推进。几十年来,这两派围绕着以下四个问题明争暗斗,从中可以看出台湾省平均地权的演进轨迹及其弊端。一、积极派提出以法律形式损害都市平均地权早在1951年初讨论平均地权问题时,积极派就以土地改革协会的名义发出呼吁,主张平均地权一要全面,二要尽速。所谓“全面”,是指平均地权在空间上应涵盖一切私有土地,即不仅包括都市土地,也要包括农地。农村在实现耕者有其田后,必须进而规定地价,并将田赋改为地价税,如此才能未雨绸缪,一旦因城市扩建或工业、交通建设征用农田,可顺利实行涨价归公。所谓“尽速”,是指平均地权在时间上应尽可能在短期内完成规定地价工作,因地价每年变化幅度甚大,若各地确定地价的时序相距太远,必难保证课税公平。消极派则认为农村土地问题的解决即耕者有其田,平均地权只是解决城镇土地问题,应局限在都市范围内进行。此外,因为干部储备和财政能力的限制,平均地权只能分期分区逐步展开,不可能尽速全面实施。1954年2月,蒋介石下手令要求在本年度下半年内筹备完成都市土地改革事宜,实际是支持了消极派。积极派虽“屡表异议,以为平均地权如限于都市,必然失败,何如言之谆谆,听者邈邈,为政者不纳忠言④4”,结果于1954年8月通过《实施都市平均地权条例》,消极派的主张以法律形式被肯定,这种状况一直延续到1977年。这二十多年间,台湾当局先后七次在不同城镇实施了平均地权,总面积十七万九千余公顷,⑤5约占台湾全部私有土地的10%。同时期内,积极派通过撰文著书、讲课座谈、乃至经由党政渠道直接向决策者谏言等多种方式,不断批评现行作法,呼吁尽速全面实施平均地权。其影响较大者,有1960年萧铮等人发表《全面实施平均地权宣言》,1961年土地改革协会通过《全面实施平均地权方案》,1967年6月、1968年8月、1968年10月的三次“地税地价问题座谈会”,台湾科学院院士、著名经济学家蒋硕杰等力主将农地纳入平均地权范围、田赋改为地价税,以及1974～1975年间萧铮等人与当时台湾“财政部长”李国鼎的报章辩论等等。当时积极派的意见,涉及平均地权的范围与时间问题者,主要有四点:(一)平均地权只限都市及分期分区渐进的搞法违背中山遗教,孙中山所设计的平均地权乃针对一切私有土地,“并无城市农村有所先后之分,亦无仅限于都市之主张”⑥6。(二)“由于都市地价成长迅速,土地的期待利润有增无已,市中心区的地主为囤积居奇,待价而沽,宁可任其闲置,不愿轻易出售,”⑦7若出售则往往通过黑市交易以逃避涨价归公。而“都市以外土地并未规定地价,仍一律课征田赋,负担甚轻,”⑧8因为经济发展迅速,引发都市外围土地地价急速上涨,“投机者竞相买卖土地,获取暴利⑨8”,从而形成土地闲置与土地投机的并发症。(三)由于分期分区实施,且台湾当局规定哪地区先办须视其是否已制定城市发展规划,促成一些想逃避平均地权的城镇领导人有意延宕制订城市发展规划,影响到经济进程。(四)因确定地价时序不一,同质同面积同用途之土地地价相差甚远,而地价税和土地交易后的涨价归公额都按照与地价之比征收,“致个人损益不均,显失公平”。⑩9以上四个问题,消极派无法否认。到1969年,积极派终于说服了蒋介石,在同年召开的国民党第十次全国代表大会上,通过了由积极派起草的“策进全面实施平均地权及贯彻实施耕者有其田纲领”,由蒋介石下手谕限在1973年以前务必完成。114但是,由于一些掌权的保守分子利用种种借口拖延,全面平均地权的立法工作直至1977年1月方告完成,距国民党“十大”又已过了八年。到1977年3月,全面平均地权终于实施。经一年左右时间,办完了近一百五十三万公顷土地的规定地价工作,1210在时间上是达到了“尽速”的要求。但在范围问题上,消极派使出了“偷天换日”134的手法,虽然规定了农地地价,却仍收田赋而不搞照价征税,对城市土地用于农业的也照此办理,再加上一些免税土地,使照价征税的土地面积仅占已规定地价土地面积的3.73%,1411积极派将此怒斥为:“全面实行平均地权,仍然徒托空言。”154二、规定价时,对地主的利益诉求不能广泛对待在规定地价的具体操作层面,孙中山主张由地主自报地价;并以照价收买防范其蓄意低报。但台湾开始实施平均地权时,并没完全按孙中山的设想办,而是先由当局组成地价评议委员会,查估各区段地价并予公告,在公告发表三十天内由地主自报地价,如其报价超过公告地价120%时,以公告地价的120%为其地价,如其报价低于公告地价80%时,即按公告地价的80%收买,如地主拒不自报地价,则以公告地价的100%为其地价。1612这种方法一直延续至今。与孙中山所设想的方案相比,台湾现行规定地价方法对地主更为方便,因为前者要求地主自觉地向市价靠拢,为此地主必须充分了解土地市场行情,否则自报地价偏高,税负加重,偏低则土地被收买;而后者则只要求地主向公告地价靠拢,并留有各20%的上下余地,只要地主报价不低于公告地价的80%,就不必担心土地被强行收买。实际情况怎样呢?“各级政府的地价评议委员会,为减轻土地所有权人的税负计,时有低抑(公告地价)之举”,1713加上地价调查、计算、评议至公告,已有一大段时差,此段时间地价往往又涨了许多,但公告地价反映不出来。这些因素,造成“公告土地现值低于市价,早为不争事实”。1813“因政府公告之地价原已较实际之地价为低,且土地所有权人可按公告地价八折申报,故除有特殊情形者外,低报地价者,实属少见”,1914这样,照价收买也就失去了对象。但是,有些人欲壑难填,虽然公告地价已低于市价且允许再减20%,但他仍要再压低报价。如1956年台湾初行平均地权时,低于80%报价者达三千一百零五笔,而台湾省政府核定照价收买者仅三百四十七笔。“收买率如此之低,一方面固由于政府缺乏决心实行照价收买;一方面则实因法令之缺点,使政府无法认真执行”。2015如台湾有关法令规定,照价收买只能收买土地,而不能收买地上的建筑物,这一来使有地面建筑物的土地事实上无法收买。由上所述,可知在规定地价方面,台湾当局实已协助地主低报地价,只是有一定限度而已。但即使越过限度即地主报价低于公告地价的80%,事实上也很少被收买。三、累进级距及税收优惠政策如前所述,在台湾真正照价征税的土地仅占全部规定地价土地的3.73%,这是积极派猛烈抨击的一个问题。一般而论,对于照价征税,积极派倾向于加重税负,也就是加重地主占有土地的成本,迫使他加快土地开发;同时也可借税收使地利转为社会公享。而消极派则倾向于减轻税负,并且也有一套冠冕堂皇的理由。有哪些因素影响地价税的高低呢?(一)确定地价。前曾述及,地价在评定时已经偏低,地价税是按与地价之比课征,自然也随之偏低。(二)累进税率起点地价。此起点越高,累进税率的适用面也就越小,税收总额势必减少。(三)第一级税率。这一级适用面最广,税率高低与纳税人税负重轻成正比。(四)累进级距。每一累进税档相差越远,累进税率的适用面也就越小,故累进级距大小与纳税人税负重轻成反比。(五)各级累进税率。其高低与税负重轻成正比。具体言之,在1954年讨论征税方案时,计划以直辖市和县市范围内四公亩土地之平均地价为累进税率起点地价,低于此者按15‰征税,高于此者以五倍为一级距,每级加征5‰,超过十倍者再进一档,每级加征10‰,征至65‰止。当时,积极派要求把第一级税率从15‰增至20‰,把累进级距从五倍缩为三倍。消极派反对。最后双方达成妥协,于1954年8月通过法案,第一级税率仍为15‰,累进级距从五倍降为四倍,但累进起点地价却从四公亩升至五公亩,且取消10‰的第二档累进。2116这个税率,消极派仍嫌太激烈,1958年,在消极派压力下,第一级税率从15‰降为7‰,累进级距则从四倍升为五倍,每超五倍加征5‰,超过十倍以上每一级距加征10‰,征至62‰止。2217此税率执行了五、六年,任何人都看出其过于偏低,不仅完全失去了阻遏地产投机的作用,而且损及税收,伤害了国民党官僚集团的利益,积极派严厉谴责自不待言,连消极派也感到应予修正。于是在1964年又把第一级税率从7‰恢复到15‰,把最高税率从62‰提高到70‰。2318但在另一方面,累进起点地价从原已偏高的五公亩进而升到七公亩。这个税率沿用了十年,到1975年,台湾“财政部”聘请美国专家哈瑞斯完成一研究报告,主张把地价税的累进税制改为单一税制,遭致积极派群起而攻。结果在1977年颁布的《平均地权条例》中,仍维持1964年的税率,至今未变。对这个税率的实际功能,积极派多年来的批评不绝于耳,其较重大者有三:(一)累进税率有名无实。由于累进起点地价高达七公亩平均价,累进级距又多至五倍,使适用高档的地产主寥若晨星,据有关资料显示:“1979年台湾地区私有土地地价税适用累进税率者,仅占总税户的4.3%,其中按最高税率70‰课税者,不过为总税户的万分之三2419。”(二)税负过轻鼓励土地投机。因为累进高档等于虚设,导致地主税负过低。如1979年,台北市93.65%的地产主都按15‰的最低税率交税,2520而台北市1980年的地价平均上涨率在50%至100%之间者高达67.66%,2621另据资料,从1955年到1979年,台北市地价平均每年上涨24.84%,2722这些统计还都是依据政府公告地价算出,实际地价还要远高于此。即以24.84%的平均年涨率为准,也已高达地主占地成本15‰的近六十五倍,如此诱人的高利,自然吸引土地投机者趋之若骛。从1981年起,台湾当局开始对囤积居奇的地产主加征空地税,其税额为地价税基本税额的二至五倍,2823即以五倍算,也不过为75‰,与地价税合计共90‰,同24.84%的地价涨幅相比仍微不足道,所以不可能遏止土地投机。(三)由于累进起点地价是以各地不同的平均值为准,使累进档次的适用面失去统一性。如1978年下半年,台北市七公亩平均地价为三百三十万元,适用税率15‰,而同期澎湖县七公亩平均地价为二十一点八万元,如果某人在澎湖也拥有价值三百三十万元的地产,他就要按40‰的税率纳税,“其税负加重至巨,有失公平”。2924四、对土地税率的再次修正涨价归公是遏阻土地投机的最后关卡,也是平均地权的终极目标。这一环节如果落实,地主无利可图,上文所述的问题有很多就不成其为问题了。然而,从1954年筹办平均地权迄今,台湾当局并未落实涨价归公,而只是代之以征收土地增值税。积极派指出,课征土地增值税的办法始于英国,孙中山“留住英国时间甚久,对土地增值税的认识亦深,但在遗教中却从未提起土地增值税一词,此即以其不赞成土地增值税,所以才另行创立了涨价归公的办法。”3025二者区别在于:土地增值税实际是一种所得税,交完增值税后地主即可将剩余涨价增益合法归私;而涨价归公是要将地价上涨部分全部收归公有,孙中山曾经讲过,涨价全部归公,“才是国民党所主张的平均地权,才是民生主义3126,”积极派据此指出,“若不实行涨价归公,即不是平均地权,也就不是民生主义了,因此,‘土地增值税’名词的修改,实已刻不容缓。”3225这个问题,消极派亦不否认,但他们提出,如果马上实行涨价全部归公,地产主无利可图,必挫伤开发土地的积极性,不利于经济发展和政治稳定,故只能以课征增值税作为过渡手段,最后当然还是要走到涨价归公的终极目标,对此积极派表示谅解。双方分歧在于积极派要求从重课税,换言之即尽量加大涨价归公份额;对此消极派原则上不反对,实践中却另搞一套。1954年国民党刚搞平均地权时,规定土地涨价总额未超过原地价一倍时,对涨价部分征30%增值税,以后每超一倍对其超过部分加征20%,超过四倍以上部分全部归公。3327这个税率,消极派嫌过于激烈,为此于1964年修改法案,将前四档税率每档下降10%;1968年再次修改法案,将100%的第五档取消。3428对这个税率,积极派的批评集中在三点:(一)“第一级税率20%殊属太低”,3528加上地主利用多次转移、化整为零等手段,逃避累进税率,使有效税率仅维持在40%这一档3629,“大部分之涨价尽归私有”。3728(二)累进按与原地价的倍数升档,显然有利于涨价总额大而倍数小的大地产主。假定台北某地主有地产价值一百万元,售出时涨了一倍,应按20%税率交纳增值税二十万元,净赚八十万元;而澎湖一块同样面积的地产价值十万元,假定售出时涨价总额也是一百万元,其适用税率将达最高档,按1968年的税率算,应纳增值税五十六万元,只赚四十四万元,二者相比,“殊欠公平”。3830(三)以倍数升档“有利于短期移转土地,不利于长期持有土地,不无鼓励土地投机之嫌,”3930“土地投机者往往以巨额资金购买土地,于地价增长未超过原地价一倍时即行出售,而获得暴利。反之,土地所有人自行使用土地,持有土地期间较长者,因地价迭有上涨,于出售土地时其涨价数额较高,必须按照高税率纳税,致有税负过重之嫌。”4024针对这些问题,台湾当局于1975年筹议再次修正土地法案,消极派提出取消增值税的累进制,改为40%的单一税,这样可一举解决前述三个问题,后几级税率虽然取消,但原来也鲜见照此高税率纳税者,故取消不过是承认事实罢了。积极派则认为,将第一级税率提高至40%是应当的,但必须设置40%以上各级高档,即必须保持累进制。如果仅课征40%的单一税,“与国父遗教完全相背”,等于“政府明认60%之不劳而获之土地涨价可以归私,此非鼓励投机乎”4129?争论两年后,台湾当局于1977年通过《平均地权条例》,其中规定增值税仍采累进制,但只设三档,涨价总额不超过原地价比率100%为第一档,超过100%不超过200%为第二档,超过200%的为第三档,相应增值税率分别为40%、50%和60%。4223这个新税率使涨价归公额比上年有所增加,但从长期看效果仍欠佳,计1976～1980年间,涨价归公额平均为39.6%,归私额60.4%,其中仅1980年一年,就有224.5亿多元归私,4331按当年汇率计算合6.2亿美元,而这一统计还是根据以台湾省国民党政府