关于社会保障制度改革的几点思考

关于社会保障制度改革的几点思考

经过十多年的改革，中国的社会保障体系取得了积极成果。然而,目前我国社会保障资金陷入了入不敷出的状况,这使社会保障制度改革陷入了进退两难的困境,解决制约社会保障制度改革和发展的相关问题和矛盾,有利于进一步完善我国社会保障制度的建设。一、现收现付制与部分积累制相结合的改革阶段19922002年我国社会保障制度改革是从1984年开始的。1984年,我国开始实行养老金的社会统筹,以改变企业负担标准不统一的问题。1986年国务院在《中国国民经济与社会发展第七个五年计划》中提出,要有步骤地建立具有中国特色的社会保障制度。从1986年开始,国家多次颁布新的法规,并在许多城市进行了养老保险模式的改革实验。在各地改革实验的基础上,1991年6月26日国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,提出建立多层次的养老保险体系,即国家强制性基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄式养老保险相结合的保障体系;并规定基本养老保险实行社会统筹,费用由国家、企业和职工三方负担。改革初期,规定养老保险的个人缴费不超过职工工资的3%,以后逐年增加,直至达到职工工资的8%。1993年11月,国务院发布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》又提出,“城镇职工养老和医疗保险由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合的制度”,首次明确了“个人账户”的概念。1995年3月1日,国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,明确了建立新的社会保障制度的基本框架,主张实行社会统筹和个人账户相结合的基本保险制度,并补充以企业保险、个人储蓄,形成多层次的社会保障制度。从此,我国养老保险制度进入了现收现付制与部分积累制相结合的改革阶段。1997年7月16日,国务院正式发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,由此,全国大部分省市普遍建立了个人缴费和社会统筹相结合的社会保障制度,规定企业缴纳基本养老保险的费用不得超过工资总额的20%,个人缴纳工资总额的8%。考虑到新旧制度的衔接问题,国家采取了部分积累制社会保障资金运行模式,实行“小账户大统筹”的资金运行方式。1998年8月,国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,决定对有关政策进一步调整实施,将原来11个行业实行的行业内养老保险统筹移交给地方(省、自治区、直辖市)管理;提高统筹层次,实施省级统筹;养老金由原来差额缴拨的方式改为全额缴拨,并实施养老金的社会化发放。1999年1月14日,国务院发布259号令,颁布了《社会保险费征缴暂行条例》,确定了我国企业养老保险制度的基本框架。1999年,国务院规定社会保障基金可以入市投资。2001年国务院批准成立社会保障基金理事会,专门管理社会保障基金。2001年下半年,社会保障基金首次投资中国石化股票。2001年12月13日经国务院批准,财政部、劳动和社会保障部发布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,对社会保障基金的投资方向做了明确规定。2002年12月底,社会保障基金理事会决定将部分社会保障基金委托给南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实基金管理公司作为首批社会保障基金的投资管理人。2004年5月,我国开始实施《企业年金基金管理试行办法》,规范企业年金基金的管理。二、中国社会保障体制改革中的一些困难目前,我国社会保障制度的改革中的两难问题概括起来主要有以下几个方面:1.企业的社会保障现状我国社会保障制度改革的目标是保障职工的基本生活,即保障职工在达到法定退休年龄以后,都能够获得社会保障制度提供的基本保障。然而,目前我国企业的现实经营状况是1/3盈利,1/3保本,1/3亏损。对于保本、亏损企业来说,企业无力缴纳社会保险费,企业的职工也无法获得社会保障制度的保障,这就使社会保障制度保障职工基本生活的目标在一定范围内难以实现。2.企业发展成本将增目前,我国社会保障资金给付的缺口很大,即筹集的社会保障资金不足以给付离退休职工对社会保障资金的需求。如果进一步提高企业的缴费率,将会使企业的产品成本大幅度上升。在存在国际市场竞争的情况下,这种负担不可能通过提高产品价格的方式转嫁给消费者,因而提高社会保险缴费率将会进一步挤占企业的利润,这会影响到企业的经济效益和市场竞争力。我国企业大多是劳动密集型企业,特别是我国乡镇企业,更是如此。我国乡镇企业原来是不缴纳社会保险费的,现在规定他们缴纳社会保险费,劳动成本一下子提高20%左右,将会导致相当多的乡镇企业亏损、倒闭,提高社会保险缴费率由于受到企业盈利能力的限制而无法实施。3.提高法定年龄又受就业压力限制的问题提高职工的法定退休年龄可以缩短离退休职工领取养老金的期限,可以扩大缴费,从而减轻社会保障制度的负担(见表1)。从表1可以看出,提高法定退休年龄,社会保障制度的老年赡养率会大幅度地降低,但是在我国,提高法定退休年龄又受到就业压力的限制。自20世纪90年代以来,我国政府已经明显感到就业压力的增大。如果从现在起将法定退休年龄提高到65岁,由于提高法定退休年龄而增加的劳动人口将达到3000万人—4000万人,这会使整个社会无法承受过大的就业压力。由于在短期内提高职工法定退休年龄是不现实的,运用提高退休年龄的方式扩大社会保障资金来源、减少社会保障给付的方式也变得非常不现实。4.社会统筹资金向个人账户的渗透,在社会目前,我国一些企业盈利在千万元以上,具有缴费能力却欠缴社会保险费。社会保险经办机构征缴社会保险费力度的缺乏,直接导致社会保障资金来源的损失。开征社会保险税可以增强缴费力度,有利于经办机构依法筹集社会保障资金。然而,社会保险税的开征具有权威性、稳定性,一旦以法律的形式确定下来不能轻易改变,这是由税收的特点决定的。但是,目前,我国社会保障资金收支的缺口很大,要弥补缺口除了加大财政支出用于社会保障的比例之外,一个重要的方式是增强社会保险经办机构征缴社会保险费的力度。在没有妥善解决政府对老人(已经退休职工)、中人(社会保障制度改革之前已经参加工作)以及新人(社会保障制度改革后参加工作)个人账户的亏空之前,开征社会保险税是非常不明智的举动。不能否认,我国现行的社会保障改革在制度设计初期就回避了老人和中人的社会保障资金来源、支付问题,因而,在实际操作的过程中,一直都是用中人和新人的个人缴费来解决老人对社会保障资金的需求。在用社会统筹资金支付老年人的养老金、医疗费等资金需求的过程中,由于社会统筹和个人账户管理上的混乱,社会统筹资金与个人账户积累的资金没有分开管理,结果出现了社会统筹向个人账户透支的现象。截止到2004年9月,社会统筹向个人账户透支的资金已达6000亿元。个人账户已经名存实亡,而仅仅成为了一种记账工具,仅仅是未来给付给职工养老金的依据。社会保险基金被挤占、挪用、滥用等问题的存在,不仅使社会保障制度改革的初衷没有实现,反而加大了社会保障资金的管理成本,致使已经开始实施的部分积累制有被迫重新回到现收现付制的危险。5.社会保险基金社会保险基金保值增值可以缓解社会保障资金不足的压力,可以提高离退休职工的保障,可以减轻政府的负担。然而,我国社会保险基金的投资效益却比较低,例如,社会保险基金投资房地产造成基金损失的情况比较多。同时,我国社会保险基金遭受通货膨胀的侵蚀,贬值的压力也比较大。所有这些,都使政府管理社会保险基金的压力越来越大。2002年12月,社会保障基金理事会将基金委托给基金管理公司投资运营。目前,我国资本市场上市筹资企业的经营效益不断下滑,社会保险基金投资其中难以获得较好的投资收益。三、解决社会保障体制改革面临的问题1.政府发挥作用的目针对经济发展和基本保障水平的矛盾,应该着力于提高企业的经营效益。只有企业效益提高,才有利润可言,才有能力缴纳社会保险费。针对这一问题,政府发挥作用的限度是,创造稳定的宏观经济环境,创造公平有序的市场环境,创造适合企业发展的法制环境,为企业的发展创造施展才能的空间。如果只是为了社会的稳定,而不断地为效益较差的企业发放安定团结贷款或者将财政收入的较大部分用于挽救效益较差的企业,只会使企业陷入贷款—生产—亏损—发工资—再贷款的恶性循环之中。这不仅会破坏市场运行的竞争机制和法则,而且还会破坏整个社会的信用体系,进而影响到金融体系的稳定。2.基于特殊情况筹资社会保险基金除了来自企业、个人缴费,调整财政转移付出结构、扩大财政用于社会保障的转移支付以外,在特殊情况下,可以通过特殊渠道筹集社会保险基金。例如,挪威政府每年就从海洋石油收入中提取部分资金,用于补充社会保险基金。瑞典政府计划建立缓冲基金,以降低因为人口老龄化加重而带来的社会保险税提高的问题。在我国社会保障制度的转型时期,还可以通过以下几种方式筹集社会保险基金。(1)国有股的发行和增注目前,根据2001年国务院颁布的《关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》规定,凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股;股份有限公司设立未满3年的,拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保险基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售,国有股减持出售的收入,全部上缴全国社会保险基金。(2)发行工艺的筹资发行社会福利彩票是筹集社会保险基金的重要渠道之一。我国政府从1987年开始发行福利彩票,截至2003年底,政府通过发行福利彩票筹集的资金已经达到320亿元。目前,我国福利彩票的年发售量已经达到200亿元,通过发行福利彩票扩大可以社会保险基金的来源。(3)政府课征税收采取开征利息税的方式筹集社会保险基金也是重要的方式之一。例如,我国政府从1999年开征利息税,课征税收主要用于弥补社会保险基金的不足。目前,我国居民的储蓄存款余额已经超过100000亿元,如果以一年期利率1.98%估算,政府每年获得的利息税收入大约有300亿元。3.根据年龄不同,采取“分步走”的方法来提高就业人数根据我国就业年龄人口数的变动状况,提高法定退休年龄可以采取分步走的策略进行,主要按以下几个步骤进行:第一步,2020年以前,由于就业压力继续增大,退休年龄可以保持现行规定不变。第二步,从2020年起,就业压力减轻,法定退休年龄可以采取每隔3年提高1岁的“分步走”的办法,逐步把法定退休年龄提高到60岁或65岁,以减轻社会保障负担的压力。第三步,2050年以后,职工法定退休年龄可以稳定在65岁。按照每隔3年提高1岁退休年龄的做法,2020—2060年我国职工就业人口数大致如下(见表2):从表2可以看出,采取分步提高法定退休年龄的做法,保证了就业年龄人口的平稳过渡。一方面,2020年以前法定退休年龄不变,减轻了人口总量增加时的就业压力;另一方面,从2020年起分步提高退休年龄,又补充了18—54岁人口减少时劳动力供给短缺的压力。因此,采取分步提高法定退休年龄的做法,既兼顾了养老保险资金的收支平衡和社会就业压力的变化,又实现了劳动力资源配置的帕累托改善。4.还原国有资产,还原政府的欠债政府对老人、中人的欠债,是政府必须承担的,在计划经济体制下,老人和中人的工资是比较低的,基本没有保障资金的积累,他们创造的财富凝结成为数额庞大的国有资产,变现国有资产,解决政府的欠债是非常必要的。借鉴智利的经验,政府可以采取发行承认债券等方式,解决社会保障制度改革的转制成本。这也是社会保障制度由现收现付制向部分积累制转化的前提条件。根据国际货币基金组织的估算,这部分转制成本大致有20000—30000亿元,但是,如果分摊在40—50年的时间来承担,每年大致需要支付600亿元左右。根据政府国有股减持和开征利息税筹集的资金大致估算,承担600亿元左右的转移成本应该是没有问题的。5.政府对社会保险基金的监管针对我国社会保险基金投资收益率比较低的问题,