论有问题银行市场退出制度的构建

论有问题银行市场退出制度的构建

问题银行是一个位于附近，已经失去财务清算权（流动性清算权或资本清算权）的银行机构。有问题银行如果经救助和重组失败,就必须作市场退出处置。有问题银行市场退出是银行体系的“自动稳定器”。一、市场退出方式市场退出是通过运用法律手段,终止有问题银行机构的法人地位的一种极端的处理有问题银行的方法。有问题银行市场退出,是指有问题银行依照一定的程序停止经营、清理(或转让)债权并清偿(或转让)债务、关闭机构、丧失独立法人资格、丧失民事权利和行为能力,从而退出市场的过程。一般来说,有问题银行市场退出的方式包括有问题银行自动解散、行政关闭有问题银行、将有问题银行纳入破产还债程序等。有问题银行自动解散是依据银行章程规定的事由而退出市场,行政关闭有问题银行机构是一种由金融监管当局处理有问题银行的专门机构主持下的一种行政清偿程序,它与破产还债程序的主要不同点是:后者是由司法机构,主要是由法院主持下的清算程序。两者的共同点是依法清理和依法分配清算财产。有问题银行市场退出的特征:一是法人地位的消灭,二是风险的转移、分散和补偿,三是体现市场经济的公平和效率原则,四是它属于完全性淘汰机制而不是优化机制。运用市场退出方式处理有问题银行机构的主要好处是:一是金融监管当局或司法机关通过彻底终结有问题银行机构的法人地位,避免由于对有问题银行机构处理不当,造成对债权人带来更大的损失;二是在市场经济条件下,运用优胜劣汰原则,淘汰经营管理不善的有问题银行机构,有利于提高金融业的竞争水平,激励银行机构提高经营管理水平,强化银行之间的竞争意识;三是运用市场退出方式,政府、金融监管当局和司法机关一般不必对有问题银行投入救助资金,从而保护了纳税人和其他银行机构的利益。但是,市场退出方式也有其局限性:一是在已经或者即将出现地区性支付危机的情况下,通过市场退出方式处理有问题银行机构,可能会引起支付危机的蔓延,出现区域性的存款挤提;二是大面积地采用市场退出方式,容易引起存款人或潜在存款人对地区性银行机构或某类银行机构的信任危机,导致区域性或行业性的支付危机,最终可能引发系统性银行危机;三是运用市场退出方式一般会给包括存款人在内的债权带来程度不同的损失,这是金融监管当局所不愿看到的。但如果金融监管当局或政府部门出资弥补有问题银行债权人的损失,既损害了社会公众和其他银行的利益,也可能产生处理有问题银行机构中的道德风险。因此,从金融监管当局的角度出发,它不是健康银行一旦变成有问题银行,就立即采取市场退出这种极端的做法,而是首先倾向于对有问题银行进行救助或实施重组。在经济和金融运行环境整体不太好的情况下,金融监管当局作出运用市场退出方式处理有问题银行机构的决策总是慎之又慎。如英国在处理有问题银行时,除了对单个有问题银行机构进行风险分析(即分清是流动性风险还是资不抵债风险),还要判断该银行机构的风险是否会危及整个金融体系的稳定并引发系统性风险。1996年,英格兰银行对巴林银行的处理,就是基于关闭巴林银行不会危及整个金融体系稳定的判断,与财政部协商后,作出绝不运用公款挽救而是果断关闭的决定。二、有必要为银行市场关闭关闭系统的配置1.健康银行体系相对稳健有问题银行市场退出制度有一定的适用范围:它要求健康银行在整个银行体系中占主导地位,健康银行无论是在资产规模上还是在数量上都超过了有问题银行,整个银行体系相对稳健。如果整个银行体系处于混乱之中,银行机构出现系统性风险,有问题银行多于健康银行,则单纯的市场退出措施将不能适用,而是需要寻求系统性的化险方法和综合性战略重组方案。2.提高金融市场的运作效率有问题银行市场退出是具有很强的政策性、法律性和外部性的经济行为,其目的在于:(1)清除有问题银行留存于金融市场的负外部性,提高金融市场的运作效率;(2)保护与有问题银行发生交易的其他市场交易者,提高金融市场的公平性,主要是保护存款人和投保人的经济利润;(3)警告金融市场上所有的交易者和潜在交易者,金融交易具有不确定性,随时可能承担有问题银行市场退出的风险;(4)让金融市场上的优胜劣汰规律发挥作用;(5)保持整个银行体系的稳健性和竞争性,因为维持银行体系稳健的最简明和最经济以及最有效的方法就是尽早让有问题银行退出市场。3.有问题银行市场退出的构成为保证有问题银行市场退出顺利进行,强化或降低负外部性,必须遵循下列退出原则:(1)依法退出原则。有问题银行的市场退出行为,都必须在金融监管当局的直接监督控制下依法公开的进行。在既有的法律体系框架内,有问题银行的市场退出必须具有充分的透明度,通过有效方式向社会公众准确表达商业银行市场退出的原因、方式及相关制度安排。这样就可以有效地防止道德风险及其对有偿债能力债务人及稳健商业银行产生冲击等负面影响。(2)效率与稳定原则。有问题银行的市场退出,牵涉到债权人、债务人、股东、银行职员等多方利益的调整,有关金融稳定和社会安定。因此,通过市场退出将有问题银行全部清除出银行市场,一定要注意依法处理多方利益关系,从而达到通过适宜的退出方式安排,消灭风险传染源,增进银行体系的效率,维护银行体系的稳健性,保护存款的合法权益不受损害和整个经济社会体系运行的稳定与安全之目的。(3)准市场化原则。在有问题银行市场退出方式或手段选择上既要体现市场原则并以市场为基础,又要防止市场退出风险而不得不借助政府力量。关于有问题银行市场退出的方式与手段,通常有两种选择,即市场淘汰的处置手段和政府干预的处置手段。由于政府干预的处置手段一般是以政府承担市场退出所造成的大部分损失为代价,而市场淘汰的处置手段体现了市场经济的公平与效率原则,且政府承担损失小,所以市场经济国家在有问题银行市场退出的手段选择上,通常的做法是市场手段与行政手段相结合。因此,有问题银行市场退出是一种准市场化行为,遵循的是准市场化原则。(4)风险最小化原则。基于商业银行的特殊性,有问题银行的市场退出在一定程度上可以说是一种两难选择。因为,市场退出的关键在于化解风险,但这一行为本身又不可避免地要引发一定范围、一定区域不同程序的金融震荡。因此,对待有问题银行市场退出问题,必须坚持风险最小化原则,把这一行为可能引发的金融震荡限制在最小的范围程度内。(5)协调配合原则。有问题银行市场退出涉及到很多当事人,它包括有问题银行本身(股东和银行职员)、与有问题银行发生交易的交易者、金融监管当局、财政部门、司法部门等等,前两者是有利害冲突的交易双方,后三者则是维护市场公平交易的裁判。因此,金融监管当局、财政部门、司法部门三者相互协调配合与否,将决定有问题银行市场退出能否平稳进行和顺利完成。(6)强制性原则。有问题银行丧失金融清偿能力特别是丧失资本清偿能力之后,经救助与重组失败,就必须退出市场,这时的有问题银行存在一天,就意味着金融风险的扩大,意味着有问题银行负外部性的强化,这是市场游戏规则和监管当局不能容忍的。因此,有问题银行市场退出具有强制性。(7)风险转移、分散和补偿原则。如果有问题银行市场退出的损失仅由金融监管当局或者财政部门承担,其结果只会是推移风险,并不能转移风险、分散风险。因此,有问题银行市场退出时,有问题银行本身(股东和银行职员)、与有问题银行发生交易的交易者、金融监管当局以及财政部门都有可能成为损失承担者,只有这样才能转移风险、分散风险。此外,有问题银行市场退出风险应通过存款保险机制得到补偿。4.自愿型市场退出按照有问题银行在市场退出中的意愿特征,有问题银行市场退出的方式一般可以分为两类:一类是自愿型市场退出;一类是强制型市场退出。自愿型市场退出简言之就是有问题银行自愿解散,是有问题银行丧失金融清偿能力、出现银行章程规定的需要解散事由,经股东代表大会决议解散,因而主动请求丧失法人主体资格而退出市场。法律规定,股东会决议解散的,必须有一定的股东代表参加或者代表一定的表决权数方能通过。自愿型市场退出的主要特点是有问题银行主动地自行向有关金融监管当局提出退出申请,市场退出行为具有内生性,一般不受或较少受外部强制力的影响;非常遗憾的是,现实生活中,有问题银行自愿型市场退出的案例极为少见。强制型市场退出简言之就是有问题银行强制解散,是指由于法定的理由(丧失资本清偿能力或/和流动性清偿能力,从而有可能引发信用危机,损害存款人利益,破坏银行体系的稳健性等),有关金融监管当局或司法机关依法对有问题银行作出予以关闭和破产的决定,取消其经营银行业务的资格,有问题银行由此而退出市场。5.持机构的一般规定从国际范围来看,有问题银行市场退出的主持机构一般是金融监管当局。因为,金融监管当局一方面拥有广泛的权力,权威性较强,另一方面是其对金融体系拥有较强的专业知识。6.有一个问题。银行市场关闭程序已经完成(1)及时和准确界定,规范市场退出行为首先必须由有问题银行的董事会向金融监管当局(执行机关)提出解散申请,金融监管当局(执行机关)在接受申请后,要对有问题银行解散的事由、银行的财务经营情况进行稽核,根据有问题银行能否顺利清盘的情况作出是否同意解散的结论。如果金融监管当局批准有问题银行的解散申请,那么,有问题银行就进入了市场退出的实质性阶段,就必须按照《公司法》、《银行法》或其他金融法规要求及时进行公告。公告后,在监管当局的主持下,成立清算小组进驻有问题银行,进行债权登记和债务清理。金融监管当局人员作为清算小组的主要成员,对清算全过程进行监管并指导操作。(2)由有问题银行在清算财产①金融监管当局对救助和重组无望的有问题银行作出关闭或撤销决定。②由金融监管当局组织财政、审计等有关部门和被关闭有问题银行股东代表及有关专业人员组成清算组,清理被关闭机构的债权债务,制定清算方案,处理剩余财产等。也可指定一个托管机构托管被关闭机构在清算时间的全部资产和负债。③被关闭的有问题银行的清算财产不足以偿付全部债务的,清算组经金融监管当局同意,可以就个人储蓄存款以外的债务清偿事项进行调解。调解不成的,经金融监管当局同意,清算组或者债权人可以依法向法院申请宣告被关闭的有问题银行破产。④金融监管当局关闭有问题银行时,可以指定一家或者几家健康银行机构,根据其法定业务范围,单独或者分别受让被关闭有问题银行经清理核实后的债权债务。⑤清算结束,清算组制作清算报告报金融监管当局批准确认后,清算组应当向工商行政管理部门办理注销登记手续,被关闭的有问题银行的法人资格消灭。(3)有问题银行的破产清算①有问题银行或其债权人经过金融监管当局同意,向司法机关提出破产申请。②司法机关受理破产申请并进行审理。③司法机关经过审理并经金融监管当局同意,对提出申请的有问题银行宣告破产。④有问题银行进入破产清算程序,由司法机关组织金融监管当局等有关部门和人员成立清算组,进行清算。⑤清算组对清算财产按照规定的顺序进行债务清偿。⑥清算结束后,清算组向司法机关和金融监管当局提交清算报告、清算期内收支报表和各种帐册,由司法机关和金融监管当局予以确认。⑦清算结果经过司法机关和金融监管当局确认后,清算组向工商行政管理部门办理有问题银行破产的注销登记手续。⑧金融监管当局收缴破产机构的《金融机构法人许可证》和《金融机构营业许可证》,并向社会公告。7.债务是银行市场崩溃后的唯一清算(1)资本市场退出时的债务清偿各国的规定各有不同,但有一点是可以肯定的,那就是优先保护债权人特别是存款人的合法权益。我国有问题银行市场退出时的债务清偿原则主要有:优先保证储蓄存款本金及合法利息的支付;在储蓄存款清偿后,按清算剩余财产与单位存款、金融同业债务的比率,按比例清偿;在清偿工作开始前,要采取逐笔登记的方式,确认存款性质和金额,坚决剔除公款私存、高息及提前贴水造成的本金不实,并查实可能存在的帐外经营和其他违规违法行为。(2)职工工资和劳动保险费用一般顺序是:第一,支付清算费用;第二,支付所欠职工工资和劳动保险费用;第三,个人储蓄存款的本金和合法利息、赔偿或给付保险金;第四,其他债务。清偿财产不足清偿同一顺序债务的,按照比例分配。(3)法人破产后,在破产过程中实行法人的破产、破产清算是指有问题银行出现自愿解散或强制解散时,依法应当结清其债权债务,消灭其法人资格的行为。清算应当组成清算组,清算组是处理清算事务的执行机关。债务清算有两种方式:一是依破产程序进行清算。法人在破产后,要由司法机关组织有关人员成立清算组织,依破产程序进行清算;二是非依破产程序进行的清算,适用于非依破产为由的法人终止,应由金融监管当局按照有关法律规定的程序进行清算。在我国,应按照《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国公司法》等法律规定的程序由主管机关——金融监管当局组织清算。清算的内容包括:依法成立清算组,清理终止的有问题银行的财产,处理有问题银行未了结的债务,通知并公告债权人申报债权,要求有问题银行的债务人履行债务,清结应缴纳税款事项,清偿有问题银行债务,向股东分配有问题银行的剩余财产等。三、中小企业破产倒闭的预防原则当有问题银行退出市场时,其市场份额就会被其它健康银行所瓜分,健康银行市场份额增加,意味着健康银行资产负债规模的增加,此时,健康银行由负债引起的税收减免现值增加,健康银行破产倒闭的概率降低、破产倒闭的成本下降,银行体系的稳定性增强,银行风险成本的现值可能会有所下降,也就是说由负债引起的税收减免现值与银行风险成本现值之间的差额会有所上升,其结果是银行的市场价值增加,银行供求关系因有问题银行的市场退出而重新达到均衡。如果让救助和重组失败的有问题银行滞留于金融市场,那么有问题银行的负外部性就会降低整个银行体系的市场价值。因此,有问题银行市场退出对整个银行体系而言起到了“自