论房屋权属登记的公信力

论房屋权属登记的公信力

房地产所有权登记根据《产权公共关系法》的规定进行。然而,权属登记的主要作用(公示作用)目前还没有被社会所广泛认识,加上相关的立法不够完善,因而,在房地产权属登记中,对于登记机关应当承担哪些责任,争议较大。一、权属登记的公信力提起房地产权属登记机关应当承担的责任,人们很自然地会联想到登记机关对当事人的登记申请是进行实质性审查还是程序性审查。因为采用不同的审查方式,登记机关所承担的责任是不同的。采用实质性审查还是程序性审查,一般来说,应当由实行哪一种登记制度来确定。凡是权属登记都具有公示力,其中:契据登记制登记只有公示力而无公信力,即公众不能信赖登记簿的记录,所以登记机关无须对登记事项进行实质性审查;权利登记制和托伦斯登记制登记除了具有公示力外,还具有公信力,即公众可以信赖登记簿的记录。因而,一般来说,登记机关对登记事项应当进行实质性审查。自建国以来,我国并未宣布实行的是何种登记制度。从我国现行的登记制度来看,一方面,规定了总登记作为一项登记种类,并实行发证制度,这些都是托伦斯登记制的特点;另一方面,强制当事人必须申请权属登记,对登记簿的编制采用物的编成主义等,这些又具有权利登记制的特点。因此,目前难以简单地确定我国目前实行的是何种登记制度。从现行的立法来看,我国的权属登记制度介于权利登记制和托伦斯登记制之间。因而,应当具有一定的公信力。如我国《城市房地产管理法》规定了:“未依法登记领取权属证书”房地产“不得转让”(第三十七条);《担保法》规定:以房地产抵押的,“抵押合同自登记之日起生效”(第四十一条);《城市房屋权属登记管理办法》规定:“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权”的“合法凭证”(第五条)。但是,理论界并不积极主张我国的不动产权属登记具有公信力,这种观点也在我国物权法的立法中有所体现。2004年8月3日形成的《物权法》草案中就有“记载于不动产登记簿的权利人是该不动产的权利人……但是相反证据证明的除外”这一条款。至少说,我国权属登记的公信力是很薄弱的。这与我国台湾地区的“土地法”第43条的规定“(土地登记之公信力)依本法所为之登记,有绝对效力”形成了较为鲜明的对比。一些学者虽然认为我国的权属登记有公信力,但是登记机关只应负形式审查的责任。如:周公法研究员在《人民法院报》上撰文(《行政登记案件的合法性审查及其裁判》)认为:“行政登记不创设权利义务,登记仅产生公示、公信效力。行政登记这一法律功能,决定了登记机关依法为登记行为时,完全不享有自由裁量权,且依法只应负形式审查义务。……至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否合法有效,则不在登记机关的职责范围之内”。二、对行政登记的处罚由于我国还没有颁布不动产登记法以及受理论界不同观点的影响,人民法院在审理因房屋权属登记引起的行政诉讼案件时,一些司法机关认定登记机关应负实质性审查的责任,另有一些司法机关则认定登记机关只负形式审查的责任。如据报载:某县有一申请人在向登记机关申请抵押权登记时,所提交的共有人同意书系虚假证明。一审法院认为登记机关应负实质性审查的责任,认定抵押登记事实不清,证据不足,判决予以撤销。登记机关上诉后,中级法院则认为登记机关只应负形式审查的责任,该项抵押登记符合法定条件,其抵押登记行为并无过错。此外,由于行政诉讼还是一个年轻的审判体系,因此,一些法院在审理行政诉讼案件时,或多或少会受到民事审判的影响,即会考虑到案件涉及的民事行为能否成立,并因此影响行政审判的结果。在前述案件中,中级法院虽然认定了登记机关并无过错,但因为该项登记是因申请人提供虚假材料而做出的,在民事上不能成立,其所获行政登记欠缺合法基础,应依法确认无效。由于一审判决撤销这一登记行为,已经使该登记失去了效力,可予维持。因而,中级法院还是判决维持了一审判决。也有违法的行政行为因为在实体上没有侵犯当事人的权益而未被撤销。山东某市在办理一起商品房初始登记时,开发商尚未有国有土地使用权证明文件。而后,某一购买该处商品房的购房人以登记机关违法为开发商办理初始登记为由,提起行政诉讼,要求撤销为他颁发的房屋所有权证,但此时开发商已补办了国有土地使用权证。法院以登记行为没有对购房人的实体权益造成影响而驳回了起诉。以上两起案件,法院以追求司法正义、维护社会安定为目的,做出的判决并无不当。但从另一个角度来看,在行政诉讼案件的审理中,已不仅仅局限于对登记行为本身的审查,而是对登记行为的法律基础也作了审查。可以看出,案件的审理受民事审判的影响是较为明显的。三、对夫妻共有的不动产登记被登记所有权登记并无登记机关的管辖如果要查清登记行为的法律基础,就必须对登记文件的内容在民事上能否成立进行实质性审查。但这在实际上显然是做不到的,也越出了登记机关的职责范围。房屋权属的转移、他项权利的设定是当事人之间的民事行为,登记机关没有权利也无法对其行为的合法性进行确认,否则,有僭越司法权之嫌。如:对于配偶间共有的房产,我国大部分的房屋所有权人都是以夫或妻一方的名义申请登记。但是在对房屋进行处分时,如当事人不能举证说明房屋为夫或妻一方所有的财产,则要求配偶作为房屋共有人表示同意,并在相关的登记文件上签字。在对夫妻间房产进行“实名制”登记(即对夫妻共有的房产按共有房产登记,对属夫或妻一方所有的房产才登记为一方所有)时,又存在应了解当事人有无配偶的问题。这就牵涉到对当事人婚姻状况的审查,但这种审查显然越出了权属登记机关的职权,一些独身的当事人对此提出质疑是正当的。又如:《城市房地产抵押管理办法》第十四条规定:“以集体所有制企业的房地产抵押的,必须经集体所有制企业职工(代表)大会通过”,第十五条规定:“以中外合资企业、合作经营企业和外商独资企业的房地产抵押的,必须经董事会通过,但企业章程另有规定的除外”。这些规定本来是对抵押当事人的要求,但是要登记机关来审查其真实性十分困难了。澳大利亚实行的是托伦斯登记制,在理论上,应当对当事人申请事项进行实质性审查,但该国的登记机关在受理登记后几分钟内即核准登记。显然,登记机关对登记文件内容在民事上能否成立并不进行审查。四、对登记机关和当事人的责任行为人应对其实施的行为负责,这是基本的法律常识。当事人提供不实的证件、证明,其法律责任应由其制作、提供者承担,而不应当由登记机关承担。《担保法》第五条规定:“担保合同被确认无效后,债务人、担保人、债权人有过错的,应当根据其过错各自承担相应的民事责任”。2003年5月1日起施行的《上海市房地产登记条例》第六十二条规定:“房地产登记申请人提交错误、虚假的登记文件或者申请登记异议不当,给房地产权利人造成损失的,应当承担相应的法律责任”。而登记机关及其工作人员在“违反本条例规定,导致房地产登记错误,给房地产权利人造成损失的”也应承担法律责任。以上这些规定正确地界定了登记机关和当事人的责任。笔者认为,在当前的环境下,登记机关在进行产权审查时应当在以下几个方面承担责任:1、申请人是否依法提交了申请登记所需的材料;2、房屋权属证书的真实性,包括有无涂改及变造;3、申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定;4、各种申请材料内容之间是否一致,有无逻辑上的问题;5、登记事项应当与登记机关登记薄的记载没有冲突。其中,对申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定的审查,是指对登记文件内容的审查,而不及于该民事法律关系在实质上是否合法有效。五、不动产登记立法当前,社会上各种假证横行,登记机关防不胜防。为减少差错,一些城市的登记机关要求申请人提交大量的证明文件。这样做既给当事人带来了很多麻烦,降低了登记机关的工作效率,还欠缺法律依据。因此,完善权属登记立法、明确登记机关责任显得十分必要。基于对登记机关难以进行实质性审查的事实,许多学者主张仿效一些西方国家(如德、法、意、瑞士等国)的做法,建立“法定公证”制度,规定不动产登记前,由公证机关对登记事项进行实质性审查,并建议把这一条款写入《物权法》《公证法》(送审稿)已于最近报全国人大常委会讨论修改,如“法定公证”制度能载入法律,则许多问题能迎刃而解。以往业内