二战后日本反腐败措施研究

二战后日本反腐败措施研究

战后，日本政府的廉洁形象一直被认为是日本经济有序发展的支柱因素之一。在“国际透明组织”最近公布的全球廉洁指数中,日本位列第17位,在反腐败方面取得了明显进步。日本成功迈入世界清廉的国家行列。纵观二战后西方国家经济重建的过程中,国家干预一般经济活动的机会增加,政治腐败繁殖迅速,许多国家在反腐面前显得力不从心,而日本一直保持着廉洁高效的政府形象,这得益于日本在二战后建立起一套有效的反腐措施,特别是加强了公务员反腐败法制建设,在相当大程度上遏制了日本的腐败发生。《国家公务员法》、《国家公务员伦理法》等一系列法律的颁布实施成为规范公务员队伍、防腐反腐的“盾牌”。一、行政腐败的原因战后,日本之所以以“公务员法”的制定作为防腐反腐的利器,与二战后日本的腐败状况有关。正如人们所认识到的“腐败是政治权力的副产品”,在任何政治体制下,凡有公共权力和公共关系的存在,腐败就有可乘之机。日本也不例外。二战以后日本在其政府的主导下,成功地实现了经济的高速增长,同时日本也经历了政治腐败高发多发时期,官商勾结、官僚腐败丑闻迭出。正是这种严峻的现实迫使日本完善公务员制度,强化反腐败机制,保证日本能够“将一个箩筐里的烂了的桃子挑出来,扔出去,从而保持了整筐桃子的新鲜”。与许多国家不同,日本的腐败是在绝大多数公务员成日间克勤克俭、兢兢业业、拼命工作的情况下出现的,是日本特色的行政腐败。形成这种“特色腐败”的主要原因有以下两个:第一,传统经济发展模式的弊端。日本传统经济发展模式是一种政府导向、官商合作的混合型模式。在这种模式中,政府通过制定国家经济政策等多种形式指导管制企业活动,企业提供资金控制政治家的活动,政治家利用自己的政治影响力影响官僚,政治家、官僚、大企业相互利用,结成经济发展中密不可分的“铁三角”利益共同体。因此这种政府主导的经济发展模式极容易滋生政商官相勾结的“金权政治”。尤其是自20世纪80年代开始,企业家和政治家相互连带的“集团渎职”势头猛增,腐败案件频频曝光,从70年代的“洛克希德行贿丑闻”到80年代“利库路特股票丑闻”,再到90年代的“佐川快件公司贿赂丑闻”、“金丸信巨额偷税丑闻”无不举世震惊,田中角荣、竹下登、中曾根康弘等多位首相被卷入丑闻,内阁大臣、国会议员、执政党党魁卷入腐败丑闻的更不胜枚举。战后日本政要腐败发生频率之高在西方发达国家中实为罕见。第二,政党制度存在缺陷,政治选举催生腐败。二战后的日本虽然实行多党制,但长期以来一直由自民党一党把持政权。自民党内派系林立,各派系之间为执掌政权展开了激烈斗争,像日本前首相小泉上台推行政治改革,引发了自民党改革派和保守派势力的“田中与铃木之争”,最后以改革派的田中被迫下台而告终,而事后牵扯出保守派“铃木宗男金钱丑闻”又让自民党的保守派乱作一团。国会中最大的派系同其他小派系通过密室政治和幕后交易来达成协议,分配内阁职位。这种派系政治和密室交易构成了日本政治的一大特征,同时也是产生腐败交易的重要温床。日本的政治选举实际上就是“金钱政治”游戏,“金钱是政治的血液”,为了在政治选举中获胜,各党派必须筹集竞选资金,这其中大量的政治献金不可避免。而在自民党操纵下通过的《政治资金法》曾规定,企业或个人均可以直接向政客提供一定限额内的捐款,这些捐款不必课税,这也助长了企业购买政治影响的嚣张气焰。二、日本公务员法制建设战后日本政府针对腐败状况,着眼全局,以代表国家政治形象的“公务员”为基点,完善了现代公务员制度,建立起相对健全的反腐败机制,刚柔并济、双管齐下,采取了多元化、交错性的反腐败措施。日本将法律和伦理道德结合,在公务员的法制建设中,制定了具有代表性的《国家公务员法》、《国家公务员伦理法》。日本通过立法规范公务员的行为,使公务员对腐败保持高度的戒备心,增强抵御腐败、预防腐败的能力,确保做到真正的勤政廉洁。(一)日本的《国家公务员伦理法》早在明治维新时期,日本就仿照欧洲模式建立起了现代文官制度,确立了考试录用和考绩晋升的功绩制原则。日本强调“法治主义”和“法治国家”理念已有近70年的历史。1947年日本制定了《国家公务员法》,这部法律是日本国家人事行政方面第一部比较系统的法律,是日本有关国家公务员的基本法,它的颁布标志着日本现代公务员制度的形成。《国家公务员法》将公务员分为一般职公务员和特殊职公务员,该法主要约束一般职公务员,确立了公务员的一般行为准则,对公务员日常行为包括兼职和离职后再就业等都作出了非常严格的限制,并提出了相应的惩戒措施,严格防止公务员利益冲突情形的发生。经过近60年的发展,《国家公务员法》的法治理念已深入民心,日本的公务员普遍具备了较强的法制意识,这也为高素质的公务员队伍建设提供了思想保证。20世纪90年代日本制定了《国家公务员伦理法》。《国家公务员伦理法》共有六章46条,将特别职公务员与一般职公务员的伦理立法相结合,以确保公务员执法的公正性,增加国民对公务员执行公务的信赖感。《国家公务员伦理规程》是内阁根据《国家公务员伦理法》相关规定指定的政令,由16条和八个附则构成,其中第1条规定:第一、公务员必须要深刻领悟自己是全体国民的服务者,并不是一部分人的服务者,因此,应对国民一视同仁,不能差别对待;第二、公务员要公私分明,决不能因职务、地位为自己的所属党派所左右,决不允许牟取个人利益;第三、公务员应依法律的授权行使职权,决不允许从利害当事人手中接受赠送的物品,避免导致国民的怀疑或不信任;第四、公务员在执行公务时,要以身作则,时刻要注意到自己的行为不要给公务员带来不良的影响。上述立法反映出日本在对特别职公务员伦理立法的同时,又强调不可忽视对一般职公务员的伦理立法,二者有机地结合体现出伦理法律立法的规范性。《国家公务员伦理法》是对《国家公务员法》的补充。《国家公务员伦理法》对公务员违反职业伦理的九种行为及其惩戒处分措施做了非常翔实具体的规定,将如规定公务员从利害关系人那里接受金钱或物品、接受不动产、接受未公开发行的股票转让、接受游玩或打高尔夫球的招待以及接受利害关系人请求作有报酬的演讲等违反职业伦理行为给予免职、停职、降薪或警告等处分,这样使《国家公务员法》操作起来更方便简易。伦理法的颁布是日本政府探讨如何将法律和道德相结合的一大举措,也是日本政府防止国家公务员腐败所采取的一项新措施。除此之外,日本还制定了一些有关公务员管理的法律,包括《有关一般职员的工资等法律》、《国家公务员事故补偿法》、《国家公务员宿舍法》、《国家公务员退职津贴法》、《地方公务员法》、《国家公务员共济法》、《官吏任免法》等。对职务和责任具有特殊性的一般职公务员,日本还分别制定了《检察厅法》、《检察官禄给法》、《教育公务员特例法》、《外务公务员法》、《外交公务员禄给法》等。关于特别职公务员在伦理方面制定的相关法律包括《政治伦理确定国会议员资产等公开的法律》、《政党协助完成法》、《禁止利用依据确立的政治伦理名义从事股票交易》、《处罚利用公职而获得盈利的斡旋行为的法律》。由此可见,日本非常重视公务员的法制体系的建设。详备的公务员配套法律为日本政府防腐反腐建立起坚实的屏障。(二)刑法典中的贿贿罪罪状日本反腐败的法律规定非常细密、周详,可钻的空子不多。日本刑法典中设立了反贪污贿赂罪专章,该法先后进行过13次修正。从1881年的明治旧法典到1992年的新刑法,贿赂犯罪的罪名一直根据时局变化而增加。二战后,1958年以“昭和电工疑狱事件”为契机,新增了“翰旋受贿罪”,1980年,以“洛克希德事件”为契机,提高了除加重受贿罪、事后加重受贿罪、事后加重向第三者之外的其他受贿的犯罪的法定刑。可以说日本反腐败的法律规定非常细密,刑法典中仅贿赂罪就分为单纯收贿罪(収賄)、受托收贿罪(受託収賄)、事前收贿罪(事前収賄)、第三者供贿罪(第三者供賄)、加重收贿罪(加重収賄)、事后收贿罪(事後収賄)、斡旋收贿罪(あっせん収賄)、赠贿罪(贈賄),不同类型的贿赂罪规定了不尽相同的刑事处罚。据此,将要任职的人约定任职后谋取利益接受贿赂,任职时为行贿人谋利,卸职后收取钱财,以及通过他人职务收取贿赂等,均为贿赂犯罪行为;除要求或收受贿赂的行为外,约定贿赂的行为,尽管未实际交付,也构成本罪;除获取财产利益外,其它基于职权而获得的各种利益,包括性服务等,均为贿赂的行为对象。为了补充刑法典中关于贿赂犯罪的规定,日本还制定了《关于整顿经济关系罪责的法律》,用以专门惩治贿赂犯罪。同时还在《公司更生法》等其他部门法中设置了惩治贪污贿赂的条款,以便于打击各个领域的腐败犯罪。作为选举制度的配套改革成果之一的《防止腐败法》规定,企业或其他团体向政治家提供的资金于未来五年,每年不得超过五十万日元,五年之后企业或其他团体的政治资金只能捐给政党,单项收取政治资金达到五万日元以上或筹措政治资金的宴会入场券收入每次超过二十万日元者,必须公开账目。同时在《律师法》、《赛马法》、《商法》、《保险业法》等非刑事法规中也设置了预防贿赂的条款。法律规定的细密、周详,堵塞了行贿受贿的法律漏洞。(三)日本法院系统法院的设置日本的反腐败机构包括:国会法官弹劾法院和法官追诉委员会、内阁行政监察局、会计检查院、最高检察厅及其下属机关、法院系统等。法官弹劾法院和法官追诉委员会直属于国会,负责审判和起诉有违法行为的法官。内阁行政监察局和邮政监察、人事行政监察、预算执行监察机构,直属于日本内阁或有关部委,负责对整个文官系统进行行政监察。会计检查院依据宪法独立设置,根据《会计检查院法》,专门负责对国家的收入和支出进行检查和对国家会计进行监督。日本的检察机关虽然在内阁法务省领导之下,但有着相对的独立性,属于法务省的特殊组织机构,在司法过程中负责审查批准逮捕、审查决定起诉和出席法庭支持公诉。对于东京霞关各官厅而言,身着黑色西装的检察人员,搬运纸箱子的场景常让他们不寒而栗。从20世纪40年代末的“昭和电工”起,检察厅就在日本反腐败机制中,扮演最重要的角色。日本政界、财界和新闻界的一批实权人物,在检察厅、在野党和民众的联合追击下,纷纷落马。在日本涉及政治家的案件,特别是贪污受贿案,侦查工作一般都由检察官担当,而不是由警察担当。检察官较高的素质和自律能力,受到社会的普遍认同。享有司法独立权的法院系统则负责审理贪污贿赂案件。日本这套反腐败体制在国会监察、行政监察、会计检查、司法调查和审判等方面,编织了一张严密的监察法网,对于遏制公务员队伍中的腐败发挥了重要作用。(四)内阁成员财产公开日本的新闻媒体和在野党在揭露腐败丑闻推动政治改革方面,发挥着不可替代的重要作用。日本的新闻媒体在揭露政府高官的腐败丑闻方面可与美国媒体相媲美。前述几起涉及日本首相的腐败大案,都是在媒体进行深入的调查报道和在野党在国会中的穷追猛打下才取得突破性进展的。日本的内阁成员财产公开制度得到媒体的严格监督执行。1974年田中角荣因金钱来源问题下台后,继任者一上台即公布自己的资产,以此获取国民的信赖。中曾根内阁进一步要求将全体内阁成员的资产都公布于众,内阁成员财产公开遂成惯例。公开资产的范围包括:土地、建筑物等不动产及其收益;银行存款及其类别,存款要分别写明定期存款和邮政储蓄等数额,有价证券要写明国债、公司债、股票和其他证券的票面额,超过500万日元的股票还要写明发行者和股份数;借出和借入的款项及其数额;高尔夫球会员权、汽车、字画、古董及其它工艺品等。所公开的资产是否真实,将受到核实和媒体跟踪,媒体及时揭露,也使那些贪欲膨胀的政要不得不有所收敛。所以说日本的新闻媒体客观上承担了日本反腐败的“警犬”角色,利用其灵敏的嗅觉和专业特殊性,推动了反腐败的深入。三、政府各职能部门法律监控的缺失,是日本国家公务员制度法制化的根日本的反腐败措施法律严密,具有强有力的监控能力。一系列的法律法规目的就是把国家政府机关的组织规模、职权范围、活动原则、管理制度等纳入法律规范之内,突出“以法制吏”的基本精神,使国家公务员制度法律化,这一措施使国家行政机关在行政活动中所产生的各种社会关系成为严格意义上的法律关系。政府各职能部门不仅是法律规定上的执法机关,而且也是置于法律之下的当事人。国家公务员的权力不仅受到法律的保护,也必须受到法律的制约。严格的法律监控排除了“以政代法”、“以人代法”的弊端,取缔了任何法律意义上的“特权阶层”,对战后日本国家公务员制度的健康发展起到了决定性作用。特别是日本《国家公务员伦理法》将法治理念与职业伦理道德有益结合,使日本的法律更显达理严谨,在很大程度上加大了日本反腐败的力度。日本的反腐败措施对中国的启示主要有以下几点:(一)公务员队伍法制观念和伦理道德观念有待加强一个国家政府是贪腐还是清廉,关键要看这个国家公务员队伍的廉洁情况。从中国最近几年来看,国家公务员的腐败没有得到有效遏制,商业贿赂中大案要案频发,涉案人员中公务员的比例一直居高不下。如何建设一支高效廉洁的公务员队伍,成为法治国家建设的重要课题。近年来我国先后颁布实施了《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《公务员暂行条例》及2005年5月的《中华人民共和国公务员法》,加大了公务员队伍建设的力度,对国家公务员制度作出了管理方面的法律规范,以保障建设高素质的公务员队伍,促进勤政,提高工作效率。然而我国尚没有一部法律来全面约束公务员职业道德,公务员的法制观念和伦理道德观念都有待于加强。日本《国家公务员伦理法》在这些方面对我国伦理道德的法治建设具有一定的借鉴意义。(二)从妨害关系人者接我国目前的刑法规定行贿和受贿的中介范围仅限于财物,不包括非法利益。公务人员接受非财物利益是否违反法律规定不是很明确。而日本《国家公务员伦理规程》则详细规定了从利害关系人那里接受非物质利益的行为的具体划分以及法律后果。像招待具体包括:从利害关系人那里接受无偿的服务;接受游玩或打高尔夫球的招待;接受国内旅游的招待或接受海外旅游的招待;同利害关系人一起饮酒作乐等,这些行为分别要承担警告、降薪、停职、甚至免职的制裁。日本的刑法中将贿赂罪详细划分为多种类型,这种明确的规定提高了惩戒腐败行为的法律的可操作性,也为我国完善刑法中的贿赂犯罪提供了重要经验。(三)设置反腐败专职机构日本在政府内部设置了行政监察机构,对政府的决策进行监督,对政府本身而言是内部监察,对政府各个部门而言是外部监察,监察机构拥有监督权、调查权、侦查权