浅谈土地资源的开发利用

浅谈土地资源的开发利用

土地是生存、发展、财富和生态的基础。它是经济和社会发展的物质基础。它是国家安全与发展的基本支柱，是人类社会发展的过去、现在和未来。生态文明建设与土地利用格局的优化相辅相成、相互促进。生态文明建设促进国土空间结构优化,有利于形成科学合理的农业生产格局、城镇化格局和生态安全格局。土地是生态文明建设的空间载体,通过优化土地利用结构,有利于实现美丽中国梦,也有利于生态文明建设的推进和实施。1土地使用和生态文明建设是相辅相成的，相互促进1.1土地资源生态修复的重要物质基础土地是生存之基、发展之本、生态之要,为人类发展提供生存空间、生产空间、发展空间、食物来源和宜居环境,是生态文明建设最重要的物质基础和空间载体。作为自然要素,土地为人类的发展提供最基本的食物来源;作为经济要素,土地资源的开发利用促进经济的发展和社会财富的增长,为保护生态、改善环境奠定物质基础;作为生态要素,土地利用结构的优化,为生态建设提供更多的空间,为人类提供安全的食物保障、宜居环境和优美的生态。1.2土地利用方向生态文明理念是土地资源管理的重大战略思想,能够科学指导土地的合理开发、利用、保护和整治。加强生态文明建设,客观上要求尊重规律,顺应自然,以适宜性为依据,科学确定土地利用方向,宜农则农、宜林则林、宜建则建,有利于形成多元安全的土地利用格局。生态文明理念要求用地球系统科学的方法管理土地,有利于形成土地利用与土壤生态保护相协调发展的格局。生态文明理念要求严格落实土地空间管控制度,有利于形成以轴带开发带动全域保护的土地开发、利用、保护和整治格局。2土地的充分利用支持了中华民族的生存和发展2.1土地整治现状严格耕地保护,坚守耕地红线。各级党委和政府高度重视保护耕地的基本国策,严格落实年度绩效目标考核。截止到2011年底,我国耕地保有量18.25亿亩1。土地整治成效显著,耕地数量相对稳定。2011~2012年,全国累计土地整治新增耕地69.9万公顷,而批准建设占用耕地51.2万公顷,较好地完成了耕地占补平衡的任务。2004~2013年,我国粮食生产实现十连增,连续7年突破5亿吨大关,有效地保障了国家粮食安全。2.2应量：4.2倍建设用地供应稳步增长。2012年,全国国有建设用地供应69万公顷,是2005年供应量的4.2倍。为有效应对经济危机,落实“4万亿”振兴计划和促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展,国土资源部加大了建设用地供应力度,对战略性新兴产业、保障房、抗震救灾等民生用地应保尽保,为稳增长、调结构、促改革、惠民生提供空间载体。2.3大力推进草原生态保护,有效保护自然湿地2012年,全国完成造林面积601万公顷,森林覆盖率达20.4%2。继续实施退耕还林和天然林保护工程,生态环境建设的成果得到巩固。全年完成退耕造林58.8万公顷。天然林保护工程二期建设全面推进,全年完成造林51.9万公顷。京津风沙源治理工程稳步推进,全年完成造林53.7万公顷,沙化土地综合治理153.5万公顷,新增水土流失治理面积4.2万平方公里,新增实施水土流失地区封育保护面积2.6万平方公里3。加大草原生态建设,2012年建设草原围栏513.3万公顷,实现草原禁牧面积9333.3万公顷,全国草原综合植被盖度达53.8%,同比提高2.8个百分点。有效促进湿地保护,2012年新增湿地保护面积约9万公顷,恢复湿地面积近2万公顷,全国50.5%的自然湿地得到有效保护。我国生态用地得到有效保护,取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。3土地使用的问题和挑战3.1主要问题3.1.1我国耕地生态环境退化的趋势耕地过快减少的趋势得到有效遏制。2004年以来,加强耕地保护,严格落实耕地占补平衡制度,遏制了耕地过快减少的势头。2011年底,我国耕地保有量18.25亿亩,仅比2004年减少2624万亩,年均降低不到270万亩,初步扭转了耕地过快减少的势头。耕地生态环境退化的趋势不断加剧。随着工业化、城镇化的快速发展,污染源由点状向面状扩散,受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷,占全国总耕地面积的1/6,每年因土壤污染减产粮食超过1000万吨,严重危及到食品安全,影响到城乡居民的生存安全。3.1.2北粮南运,是我国粮食流通的主要方向,是因果水土资源空间组合南北错位,造成“北粮南运”。目前,淮河流域及其以北地区的土地占全国的63.5%,虽然水资源量仅占全国的19%,但却承担着全国50%左右的粮食生产任务;而长江流域及其以南的地区经济发达,虽然土地只占全国的36.5%,但其水资源量占全国的81%。南方生产粮食的比重由1980年的60%左右降低到目前的47%左右,而同期北方生产粮食的比重则由35%提高到46%,“北粮南运”成为我国粮食流通的主要方向,因此,形成由“南粮北运”向“北粮南运”转变,这在很大程度上加剧了华北、东北地区的水土资源压力。土地利用结构失衡。土地利用与资源禀赋不匹配,土地的空间开发缺乏有效统筹,导致光热水土匹配较好、产能较好的优质耕地资源被大量用作建设,而部分产能较低、生态脆弱地区却用来进行农业生产。城市内部工业用地的比例在20%~30%,普遍高于发达国家。开发补充耕地易造成土地利用结构失衡。地方为了实现耕地占补平衡,后备资源过度开发,与林争地、与水争地、与生态保护争地的矛盾日益凸显,造成生态破坏,影响了生态安全。3.1.3脱离实际管理创新手段多,开受政绩驱动,地方政府普遍存在盲目拉大建设框架,热衷于“面子”工程、“形象”工程和“政绩”工程,建了不少脱离实际的宽马路、大广场、大草坪、工业园;有的频繁调整行政区划,不切实际地扩大城市边界和发展新区,导致土地城镇化过快于人口城镇化。2000~2010年,我国城市建设用地的面积扩大了83.41%,但城镇人口仅增长45.12%,土地城市化是人口城市化的1.85倍。3.1.4重新认识土地释放的总量,造成“点”增土地利用粗放。人均城镇用地142平方米,较2005年增加12平方米,高于世界平均水平,也大大高于其他东亚国家和地区的水平。工业用地开发强度明显偏低,容积率一般只有0.3~0.6。农村呈现人口减少、居民点用地增加的现象。受城镇化影响,一些村庄由于人口大量外流,居民点散、乱、空的现象比较普遍。目前,农村居民点用地约2.5亿亩,人均农村居民点用地也达到214平方米,远超150平方米的国标上限。据保守估计,我国村庄空置面积超过1亿亩,相当于全国耕地总量的1/18。投入强度和产出效率低,就单位建设用地的投资量而言,美国比我国高出2倍,德国比我国高出6倍,日本和英国则比我国高出数十倍甚至上百倍。土地供需矛盾突出。随着城镇化进程的加快,特别是各地区加快推进新区建设,造成土地需求量激增。“十一五”以来,全国每年建设用地需求在1200万亩以上,每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有700万亩左右。3.1.5失地现象呈扩大化趋势目前,中国失地农民的总量已经达到4000万—5000万左右,约占农村总人口的7%,且以每年约300万的速度递增,预估到2030年时将增至1.1亿左右,约占农村总人口的22%。失地现象呈现扩大化的趋势,由农区向牧区、由农民向渔民扩散。由于中央的政策未得到全面落实,地方社会保障机制不完善,失地农民的收入水平有所下降,生活出现劣质化,引发了众多矛盾,影响了社会稳定。3.2风险挑战3.2.1城镇化率为耕地资源开发利用提供了巨大的支持,有利于促进城乡发展我国是一个人多地少、土地资源稀缺的发展中国家。人均耕地不足0.1公顷,不到世界平均水平的1/2,以占世界10%的耕地养育了占世界20%的人口。虽然人多地少,可供开发利用的后备耕地资源数量并不乐观。据初步统计,我国耕地后备资源约0.8亿亩,主要分布在生态脆弱的西北地区。今后一个较长时期,工业化、信息化、城镇化和农业现代化的加快发展,对新增建设用地产生巨大需求,对耕地保护构成巨大威胁。我国城镇化率每提高1个百分点,可促进1300多万农村人口转移到城镇;城镇化率每提高1个百分点,约新增建设用地2000平方公里。到2020年,我国城镇化率将达到60%左右,预计需求新增建设用地近2万平方公里。3.2.2土地拆迁和征地小、拆迁规模小,影响社会稳定发展近年来,我国土地供需矛盾突出,大规模的工业化、城镇化造成的地面沉降时有发生,人类过度索取造成的土地退化还在加剧,征地和拆迁规模过大引发的民众诉求不断高涨,造成上访等群体性事件居高不下,严重影响了社会稳定。土地资源正面临着数量约束、质量约束、生态约束和人文约束,过度消耗土地的发展模式不可持续。3.2.3“余价”转向我国农业正进入对国际市场依赖程度较高的发展阶段。近10年来,我国农产品供求关系发生重大变化,已由20世纪90年代的“总量基本平衡、丰年有余”转向以目前的“总量紧平衡、结构性短缺”为主要标志的新阶段。大豆、食用植物油的进口量持续攀升,居高不下。2012年,我国净进口大豆5838万吨,净进口食用植物油835.1万吨,对外依存度分别高达82%、60%左右。若国际关系发生变化,势必影响国内需求,进而影响粮食安全和社会稳定,这就决定了必须立足国内解决食物需求。据测算,我国净进口的农产品折算的耕地约7亿亩,完全实现农产品自给至少需要增加6亿亩耕地。4主要建议4.1加强生态文明建设，建立“三个受众”领域保持4.1.1严格限制用地严格落实耕地保护红线,保护中华民族的生命线。切实坚持和完善最严格的耕地保护制度,牢固坚守18亿亩耕地红线不动摇。完善耕地“占补平衡”制度,实行“先补后占、以补定占”、防止“只占不补、占多补少、占优补劣”,划定永久基本农田,实行建设避让基本农田制度。划定建设用地控制红线,合理确定城乡建设的开发强度。切实坚持最严格的节约用地制度,完善土地利用规划和年度计划双控制度,把2020年、2030年全国建设用地总规模分别控制在41.65万平方公里、47.65万平方公里以内,把开发强度控制在4.4%、5.0%以内。划定生态用地保障红线,确立生态用地的保护规模。严格落实全国生态保护规划,筑牢生态屏障。加强各类空间规划的衔接与协调,到2020年,禁止开发的生态用地不低于120万平方公里,把水土流失面积占比控制在31%以内。根据全国国土规划空间成果,严格保护的生态用地用地总面积为257.1万平方公里,占全国国土面积的26.8%,把水土流失面积占比控制在27%以内。4.1.2降低土地节约成本划定耕地的质量红线,稳步提高粮食产量。严格控制建设占用优质耕地,对占用的集中连片耕地,推行移土措施,做好优质耕作层的剥离与再利用,延续耕地的生态文明。加快落实高标准基本农田建设规划,着力提高耕地质量。依据农用地分等级成果,加快中低产田改造步伐与土地整治,到2020年,使中低产田的比重降低到50%左右,高标准基本农田达到8亿亩,力争2030年的规模达到12亿亩。划定建设用地的质量红线,降低土地消耗。制定地耗降低分解和考核方案,落实土地节约计划。到2020年,亿元GDP地耗控制在50公顷左右(以2010年为不变价格),单位GDP地耗比2010年下降60%左右;到2030年,单位GDP地耗比2020年下降50%左右。划定生态用地的质量红线,积极应对气候变化。到2020年,全国森林覆盖率达到23%,森林蓄积量增加到158亿立方米以上,森林植被总碳储量力争达到92亿吨;到2030年,森林蓄积量达到24%,水土保持能力和生态调节能力明显增强。4.1.3促进土地有效控制划定耕地的生态红线,保障食品安全,维护群众权益。密切监测灌溉水质,避免污染源由点源向面源扩散。到2020年,基本实现受污染的耕地得到有效控制和有效治理,土壤的生物修复能力显著增强,耕地防风林带建设初具规模。划定建设用地的生态红线,提高国土资源承载能力。落实国家压产限产政策,实行建设用地分等定级和限批制度,对不符合国家产业政策的行业,坚决不予以土地供应。对重要经济区、主要城市群、地质灾害严重的地区,严格限制重化工业发展,使经济建设与土地的承载能力相协调。4.2实施空间控制战略，促进土地利用模式与生态文明的要求相适应4.2.1粮食存量将下降划定耕地保护空间,保障国家粮食安全。到2030年,预计我国人口将达到15亿,粮食需求量约为6亿吨,耕地保有量不应低于18亿亩。为确保国家粮食安全,应完善耕地保护规划,明确耕地保护的边界范围,特别是确保集中连片区的优质耕地得到有效保护(图1)。4.2.2促进城乡协调发展建立统一的空间规划体系,划定城镇发展空间。依托国家空间多中心网络增长体系,加强主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡发展规划、区域发展规划等规划与国土规划的衔接,形成以国土规划为基础的空间规划体系,明确集聚开发重点范围,促进工业化、城镇化健康发展。根据近几年的实际新增建设用地量,到2020和2030年,城镇空间分别控制在9.7万平方公里、11.2万平方公里以内。完善开发政策,促进土地利用与经济社会发展相协调。积极推进各大经济区的统筹协调发展,形成合理的地域分工体系,避免盲目重复建设,逐步形成人口、经济、基本公共服务、资源环境相协调的城镇化发展格局(图2)。严格控制城镇化规模,实现土地城镇化与人口城镇化相协调。优化城镇空间结构,促进协调发展。对经济实力强、具有产业竞争力、经济社会发展水平较高,而土地开发空间不足的地区,要以科技创新和管理创新为先导,以提高在全球的经济核心竞争力为目标,着力优化空间结构、城镇布局、产业结构,重点发展适应生态文明要求的集群经济,提升在全球的经济影响力,增强对中西部地区的辐射和带动作用。对经济基础较好,能够承载大规模工业化和城镇化的潜在区域,要进行重点开发,积极培育地区性的经济增长极,引导小城镇有序发展。为承接优化开发区的产业转移和保护区的人口迁移提供载体。对于不适宜进行大规模工业化和城镇化活动的地区,要进行限制开发区和禁止开发,为全国的国土开发提供更好的生态服务。4.2.3加强沙漠化防治,保障水源安全划定水土保持空间,促进生态修复。以生态保护规划的空间布局为依据,加快东北黑土区、北方农牧交错区、北方土石山区、南方红壤区、西北黄土区及西南岩溶石漠化区的水土流失治理。加快编制和实施全国沙漠化防治规划,重点加强浑善达克沙地、呼伦贝尔西部、科尔沁沙地、毛乌素沙地、柴达木盆地东部、河西走廊和阿拉善高原西部、准噶尔盆地周边、塔里木河流域、黑河下游以及环京地区和西藏“一江两河”等地的沙漠化治理。划定水源涵养空间,实现水资源安全。依据全国国土规划分区成果,我国水源涵养极重要区面积为111.7万平方公里,重要区域面积为61.4万平方公里。完善全国水资源保护规划,不仅要重点保护大江大河的源头,还要保护好内陆河源头,为城乡居民提供洁净的水质和优美的生态。4.3确定城乡发展边界，促进城乡发展模式发展，符合生态文明要求4.3.1建立土地适宜性评价模型根据水土资源条件、地质条件、光热条件、土壤和地貌类型、海拔、地形等地理信息,建立多因素条件下的土地适宜性评价模型。在此基础上,划分生态保护区(禁止开发区)、农业适宜区(宜农)、畜牧业适宜区(宜牧)、林业适宜区(宜林)、建设适宜区(宜建)等,为城乡资源环境的承载力评价提供基础。4.3.2探索时空演变规律探索人口、经济和产业的集聚和扩散规律,引导人口合理流动。探索人口、经济、产业和资源消耗量的时空演变规律和时间、空间相互作用关系。以资源环境承载力为基础,确定未来城市合理的人口规模、经济规模、产业结构和空间布局。4.3.3利用地耗等指标确定建设用地总量以土地利用总体规划控制规模、历史用地量、固定资产投资、GDP、补充耕地的潜力和人口规模等指标为决策变量建立目标函数,以城镇人均建设用地、单位GDP地耗等指标为约束变量建立约束调控函数,获得不同时间节点最优化的城市新增建设用地总量,计算出城市和居民点的四至范围,划定城市和乡村的发展边界,确定拐点坐标。划定城乡发展边界,既要保证城市发展空间,又要保证乡村的发展空间;既要形成城乡互补的土地利用格局,又要避免城市蚕食乡村的现象。同时,在城乡建设用地边界内,再划分允许建设区边界和有条件建设区边界,与基本农田保护区边界和生态保护区边界,共同构成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。4.4加强“四保护”，形成全球协调的土地使用和生态文明合作4.4.1建立科学的耕地保护机制创新耕地保护机制。切实坚守耕地“红线”,创新代际补偿,建立反映代际关系的耕地保护机制。创新粮食价格形成机制,建立灵活反映粮食市场价格的耕地保护机制。强化工业对农业的反哺力度,逐步实现农业劳动报酬与地区经济发展水平相协调,建立客观反映劳动报酬与地区发展水平的耕地保护机制。完善粮食品质等级体系,建立科学反映粮食品质的耕地保护机制。加快编制土地资源资产负债表,建立基于粮食消费的耕地补偿机制。建立“数量—质量—生态—人文”型的占补平衡制度。完善折算评价的指标体系和耕地占补平衡的折算设计,适当提高这类指标的权重,使耕地占补平衡评价体系更好地反映“数量—质量—生态—人文”平衡。开展补充耕地的生态环境影响评估,通过未利用地开发和土地复垦补充的耕地,应优先保障被征地农民获取承包经营权。对国家重点项目,国家统筹考虑重点项目的占补平衡。在耕地后备资源紧缺的地区,可探索利用全国重大的土地开发整理项目进行异地补充。完善“虚拟土”战略,调剂余缺。适度进口高载土的农产品,通过国际市场调节食物供求余缺,有利于破解国内供给不足的困境,也为国内耕地的休养生息创造条件。在确保物种安全和人类健康的前提下,适度进口大豆和食用植物油等产量低的农作物,保持国内大豆、植物蛋白和食用植物油的稳定供应。4.4.2科学开展区域节地工作完善土地供应的差别化政策。依据土地资源禀赋、经济社会水平和土地利用规划、年度计划,制定差别化的土地供应政策。对东部地区,重点实行“定点供应+存量挖潜”的模式;对于中部地区,要使新增建设用地与国家发展战略相协调;对于西部地区,重点实行“降低地耗+指标倾斜”的供地模式。加强组织领导,贯彻落实地耗降低分解任务。全面加强对土地资源节约集约管理工作的组织领导,进一步落实地方各级人民政府对本行政区域节地负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求。制定并监测各地区地耗年度降低任务,把落实“十二五”目标与完成年度目标相结合,把年度目标考核与进度跟踪相结合,以解决节地工作中的前松后紧等问题。科学处理土地城市化与人口城镇化的关系。高度警惕土地城市化过快于人口城市化的现象,从土地用途管制、合理划定城镇的发展边界、完善用地定额标准和指标等角度,引导城镇空间增长与人口集聚、产业规模相协调,使城镇用地走节约和集约的发展道路,促使城市化发展和资源环境容量相协调。4.4.3对农民土地使用权的保障高度维护被征地农民的权益。逐步缩小征地范围,防止失地农民群体扩大化。坚持以人为本,完善利益协调机制,畅通利益诉求与